Où va l’État ? - Clôture du cycle de conférences

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Où va l’État ?

Clôture du cycle de conférences organisé par le Conseil d’État

Conseil d’État, mercredi 1^er juillet 2015

Intervention de Jean-Marc Sauvé[1], vice-président du Conseil d’État

Mesdames et Messieurs,

Mes chers collègues,

Pendant près de deux ans, cette tribune a accueilli des élus, des juges, des représentants des administrations, mais aussi des universitaires, des membres de la société civile et des entrepreneurs. Ceux-ci ont échangé leurs expériences et croisé leurs regards sur les transformations contemporaines de l’action publique. Au cours de ce cycle de treize conférences, des diagnostics ont été établis et des bilans ont été dressés, pour répertorier les facteurs d’évolution, mesurer les changements observés et évaluer les marges d’intervention de l’État. A l’ère de la globalisation des échanges, cet examen a mis en lumière les contraintes inédites et les défis nouveaux que doivent prendre en compte et relever les responsables publics dans l’exercice de leurs missions.

Ces missions, pour renouvelées qu’elles soient, donnent à l’État son cap, dans la fidélité à son histoire. Elles l’inscrivent dans la continuité d’une certaine conception française de ses finalités, dont le champ déborde la seule sphère des fonctions régaliennes. Car l’État en France s’est fait le promoteur actif des principes du pacte républicain, il incarne et fait vivre une certaine conception de l’intérêt général et il est, par là même, l’un des maillons les plus solides qui assurent la cohésion entre les citoyens. Mais, s’il n’y a pas eu de changement de cap, les itinéraires se sont diversifiés et les voies d’évolution ont été redéployées. L’État s’appuie désormais sur une architecture polycentrique ; il a redistribué ses pouvoirs au niveau local ; il agit dans le cadre de l’Union européenne, qu’il contribue à façonner et à développer ; il délègue à des autorités indépendantes une part de ses responsabilités qui doit être limitée et contrôlée ; il recourt davantage à la concertation et à la participation directe du public. Parce qu’il est le garant des choix du peuple français et de l’intérêt supérieur de la Nation, l’État s’est transformé et il ne faut pas minorer l’ampleur des mutations réalisées et de celles encore à venir. Mais, de l’État keynésien de l’après-guerre à l’État régulateur qui se construit aujourd’hui, subsiste la continuité des valeurs du service public, qui demeurent pertinentes et restent sa boussole. A ce titre, l’effort d’adaptation de l’État n’appelle aucune dénaturation, ni aucun déni de soi. Il requiert bien plus une actualisation de la confiance qui rassemble depuis des siècles les Français autour de leur État, confiance qui n’a jamais signifié l’immobilisme de ses structures, ni l’immutabilité de son champ d’action.

L’État doit ainsi tenir la ligne de crête entre la préservation de son « office » social et la nécessaire adaptation de son modèle de fonctionnement. A la question « où va l’État ? », il n’y a pas qu’une réponse technique sur la modernisation de ses voies et moyens : un réexamen de la place de l’État au sein de notre société s’impose. Car l’action publique ne se nourrit plus de relations seulement verticales, qui faisaient de l’administré un sujet, et des corps intermédiaires des obstacles à la poursuite du bien commun. Si l’État est le garant de l’intérêt général, il ne saurait en revendiquer le monopole. Les responsables publics n’imposent pas davantage d’en haut leurs volontés tutélaires et ils n’agissent pas sur un corps social inerte. Ils s’appuient au contraire sur des dynamiques qui ne procèdent pas que d’eux-mêmes, dynamiques qu’ils peuvent susciter ou orienter, mais qu’ils ne sauraient créer ou inventer de toutes pièces. Le verbe étatique doit ainsi se dépouiller de toute tentation démiurgique. C’est à cette modestie qu’aspirent nos concitoyens : non pas à un désengagement de l’État, mais à une rénovation de sa fonction de régulation sociale.

Cette rénovation, les serviteurs de la chose publique ne peuvent la mener qu’avec l’assurance et la confiance que leur inspire l’éminence de leurs fonctions (I). C’est ainsi qu’ils seront en mesure de faire face aux défis qui se présentent (II) et qu’ils se mettront à la hauteur des devoirs qui sont les leurs (III).

I. Nous devons, en premier lieu, croire en l’État, en l’éminence de sa fonction et aux valeurs de désintéressement et d’efficacité qu’il incarne.

Alors qu’est reprise à l’envi l’antienne désespérante d’une « crise » de l’État, nous risquons de perdre de vue quelles sont ses missions, ses valeurs et ses réalisations. Même fragmenté, même concurrencé, même entravé, l’État en France demeure l’ultime garant de la cohésion sociale, l’instrument d’un projet modernisateur et l’institution dans laquelle s’incarne la Nation souveraine. Car l’État n’est pas seulement une puissance qui commande et qui punit, il est aussi le dépositaire d’une mémoire collective et, par le réseau des services publics qu’il anime, le garant d’une réalisation concrète des promesses du pacte républicain. Alors qu’il avance dans les turbulences de temps mouvementés, sa marche ne saurait s’alourdir du poids d’une mauvaise conscience stérilisante, ni d’une forme de repentance qui serait source d’irresponsabilité et de retrait. Or la crise de confiance qu’il subit n’est pas qu’un mal extérieur, qui ne s’exprimerait que dans la seule sphère de la société civile. Elle érode aussi de l’intérieur, chez les responsables publics, la certitude des repères et l’adhésion en ses capacités d’intervention et d’adaptation. Cette crise se nourrit ainsi d’une inquiétude profonde sur les finalités de son action, d’une lassitude face à l’inexorable réduction de ses marges d’intervention, mais aussi d’une forme de nostalgie d’un âge d’or, où l’État-providence pouvait tout sur tout. Il y a dans ce thrène désespéré, trop souvent entonné par ceux qui le servent, une tentation, sinon déjà un acte, de démission et d’abandon. L’État doit par conséquent réaffirmer quel est son cap et quel est le sens de son action, et assumer pleinement l’éminence de ses missions, sans arrogance, ni naïveté, mais avec force de conviction et sens des responsabilités. En un sens, il faut ré-enchanter l’État, non pas pour s’étourdir d’une mystique du pouvoir, mais pour ranimer nos facultés d’autodétermination collective.

Par conséquent, je recommanderais que l’État retrouve le sens et la fierté de sa mission et ne cède pas aux sirènes de l’autodénigrement et de l’autoflagellation. S’il doit bien sûr se réformer et revoir ses missions, il ne doit pas se laisser intimider par une vulgate ou une doxa anti-étatique qui n’a d’ailleurs pas l’alibi du libéralisme. Car la doctrine libérale sait, elle, penser et respecter l’État. Par ailleurs, la fonction publique et, notamment, les hauts fonctionnaires auxquels je pense spécialement font preuve, en règle très générale, d’une compétence, d’une impartialité et d’une exemplarité remarquables. Leur désintéressement, leur sens de l’intérêt général fixé, faut-il le rappeler, non pas par eux mais par le Parlement et le Gouvernement sous le contrôle du juge, et leur dévouement au bien public sont le plus souvent dignes d’éloges et donnent sens à des vies professionnelles dans lesquelles le niveau du compte bancaire n’est pas et n’a jamais été le seul critère de réussite.

II. Nous devons, en deuxième lieu, faire face à l’ampleur des défis auxquels nous sommes aujourd’hui confrontés.

Cette ambition exige des responsables publics de faire face à des objectifs d’une ampleur considérable : nous devons aujourd’hui incarner une nouvelle forme d’autorité ; promouvoir les principes républicains de mérite et de fraternité ; perfectionner notre appareil de santé et refondre notre système d’enseignement et de recherche ; restaurer notre compétitivité ; inscrire notre économie dans notre environnement technologique et international ; équilibrer les comptes publics ; simplifier nos procédures et notre droit. Pour opérer ce redressement, l’État doit continuer à se transformer, à revoir son organisation et ses modes de fonctionnement, à questionner la pertinence et l’efficacité de chacune de ses politiques. Il doit aussi remédier à l’inflation et à l’instabilité de la norme, savoir consulter les citoyens et évaluer préalablement ses projets. L’État doit encore, dans sa gestion interne, mieux administrer ses ressources humaines, mieux récompenser le mérite – nous le faisons bien dans cette Maison –, développer la mobilité et la transversalité et instiller plus de transparence et d’évaluation objective des mérites des candidats dans l’accès aux plus hauts emplois publics.

Atteindre ces objectifs de refondation, d’efficacité et de transparence, ce n’est pas satisfaire des lobbies ou répondre à des injonctions extérieures ; c’est, au contraire, affirmer la capacité d’autodétermination de notre peuple et faire vivre notre souveraineté. C’est consolider le cadre de l’État-Nation qui, dans notre monde global, conserve plus que jamais sa pertinence. Car c’est là que bat le cœur de la démocratie et que résident le principe et la légitimité de toute action publique. A condition toutefois que ce cadre ne soit pas le paravent de nos déficiences, ni une muraille qui nous enferme. Nous devons à cet égard être totalement parties prenantes à l’élaboration et à l’application des politiques de l’Union européenne, pour défendre et servir les intérêts nationaux, qui sont imbriqués avec ceux de l’Europe dans son ensemble et des autres nations européennes. Les transferts de compétence consentis à l’Union ne constituent pas une menace, mais un atout pour notre pays. Car aucune ligne Maginot ne saurait nous garder de la globalisation.

III. Nous devons, en troisième lieu, pleinement assumer nos devoirs et cela avec gravité et détermination.

Les défis que je viens de rappeler donnent aux serviteurs de l’État l’occasion d’être à la hauteur de leur histoire et d’assumer pleinement leurs devoirs.

Le premier d’entre eux est un devoir de lucidité et de courage. Nous devons, sans complaisance, ni renoncement, garder les yeux grands ouverts sur nos carences et nos errements. Mais à condition de convertir l’épreuve amère de nos échecs en projets mobilisateurs. Pour y réussir, les responsables publics doivent faire preuve de réalisme et inscrire leurs décisions dans la réalité économique et sociale de notre pays. Ils ont à cet égard à proposer, non pas des solutions parfaites qui seraient inopérantes ou hors de portée, mais des remèdes accessibles et concrets, permettant d’avancer sûrement dans la réalisation de nos objectifs. Ce réalisme ne saurait être l’alibi d’une gestion pusillanime, à courte vue et sans ambition. Il nous faut, au contraire, sans exposer l’autorité publique à des risques déraisonnables, éviter de nous « couvrir » à l’excès par des mises en garde précautionneuses. Assumer nos responsabilités, c’est refuser l’illusoire et néfaste illusion du « risque zéro » et mettre en œuvre une gestion du risque tournée vers l’action et l’innovation.

Notre deuxième devoir est de donner des repères et du sens à l’action publique, de rendre intelligibles les buts et les étapes. Pour cela, nous devons rompre avec l’image distante que donne trop souvent aux administrations le règlement de questions techniques. Nous devons expliquer et faire partager par les usagers et les agents les objectifs et les décisions. L’action publique ne saurait se mener dans le secret des bureaux et dans une langue ésotérique, jargonneuse ou même factice, car alors on ne se comprend plus. Elle se déploie par la pédagogie, la connaissance des réalités concrètes, la clarté et la simplicité d’une langue accessible à tous. Elle impose que notre parole coïncide avec nos actes et les réalités sur lesquelles nous entendons agir. A défaut, nous sommes dans l’incohérence, voire la duplicité.

Pour vaincre le soupçon et le doute, notre troisième devoir est de vivre, de manière plus exigeante, une éthique de l’exemplarité. On demande – et c’est légitime - aux serviteurs de la chose publique plus que la conformité à la Constitution et à la loi, plus que le sens commun et la probité du « bon père de famille ». On attend d’eux des preuves tangibles et continues de désintéressement et de dévouement à l’intérêt général ; plus encore : la dignité inhérente à l’exercice d’une parcelle de la puissance publique. Mais l’exacerbation de ces attentes ne saurait conduire à une suspicion généralisée, voire à certaines formes vindicatives d’inquisition médiatique. A cet égard, il serait paradoxal d’interpréter l’efficacité des dispositifs de prévention des conflits d’intérêt comme un signe de déclin de la moralité publique, alors que ces dispositifs permettent précisément d’éclairer des situations « grises » et de prévenir, plutôt que réprimer, la commission d’infractions. Il ne faut pas se tromper de perspective : les progrès de l’intégrité publique doivent se lire dans les avancées de la transparence.

Sur chacun de ces points, des perspectives ont été tracées et des éléments de réponse ont été apportés, au cours du cycle de conférences, qui vient se clore. Je tiens à remercier chaleureusement la section du rapport et des études pour l’organisation de ces manifestations et chacun des participants pour leur présence et leur intervention. Nos échanges ont montré l’importance d’une vision stratégique, capable d’inscrire les politiques publiques dans le temps long des mutations qui traversent notre société comme l’ordre international. Il n’y a donc pas de réponse définitive à la question « Où va l’État ? », car c’est cette interrogation qui l’a toujours animé et l’a toujours fait avancer. Mais, aujourd’hui plus qu’hier, alors que s’accentuent les menaces pesant sur le « vivre-ensemble » dans notre pays, alors que s’accélèrent les mutations économiques sous l’effet de des technologies de l’information, ce questionnement reste une exigence, presque une « ardente obligation ». Il ne doit pas faire perdre de vue que nous ne vivons pas dans l’impermanence. Car nous savons ce qui nous fonde. Nous savons d’où nous venons et, à moins d’être frappé de cécité, ce que je ne crois pas, nous connaissons le cap qui est le nôtre et qui est assez évident, en dépit de la complexité de nos sociétés et de l’interdépendance de tous les acteurs publics ou privés, internes et internationaux : ce cap, c’est bien de servir le peuple français et, en ce qui nous concerne, nous les fonctionnaires, de le servir avec compétence, volonté, impartialité et exemplarité. Telle est et restera notre boussole.

[1]Texte écrit en collaboration avec Stéphane Eustache, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’État.