Justice administrative et État de droit

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Justice administrative et Etat de droit

Institut d’études judiciaires

Université Panthéon-Assas

Lundi 10 février 2014

Intervention de Jean-Marc Sauvé[1],

vice-président du Conseil d’Etat

Madame la directrice des études de l’Institut d’études judiciaires,

Mesdames et Messieurs,

Juger, c’est trancher les litiges par le droit. Etre juge, c’est donc nécessairement se mettre au service de l’Etat de droit. Le juge assure la prééminence du droit comme régulateur des rapports sociaux. Et, dans le même temps, comme « puissance modératrice de la démocratie » selon l’expression de Pierre Bouretz[2], il limite l’exercice du pouvoir politique et prévient ou freine les dérives de celui-ci.

La place du juge administratif peut pourtant paraître singulière, voire paradoxale, dans un Etat de droit. En effet, comme le souligne le président Stirn, « en matière de défense des libertés, ni la place du juge administratif, ni l’efficacité de ses procédures ne vont de soi »[3]. Héritier du Conseil du Roi, disposant toujours d’une mission consultative aux côtés de la fonction juridictionnelle qu’il remplit, le Conseil d’Etat français, par son histoire, apparaît proche du pouvoir exécutif. Dans le même temps, il est le juge de la légalité des actes et des agissements de l’exécutif et de la responsabilité de l’ensemble des pouvoirs publics.

On aurait tort de penser, toutefois, que cette dualité fonctionnelle, qui fonde le Conseil d’Etat français comme nombre de ses homologues étrangers[4], l’empêche, de quelque manière que ce soit, d’être au service de l’Etat de droit. Bien au contraire, elle lui permet de mieux assumer sa mission.

La notion d’Etat de droit.

Né dans des circonstances historiques particulières, sous des terminologies diverses, avec des acceptions nationales parfois différentes[5], la notion d’Etat de droit s’est progressivement imposée comme une notion juridique clé de nos sociétés, à tel point que l’histoire européenne peut être lue comme celle de l’émergence de l’Etat de droit. Nul plus que Kant ne pourrait sans doute revendiquer le titre de « père spirituel » de l’Etat de droit[6], le Rechstaat se situant à la confluence de l’héritage des Lumières et de la tradition des libéraux allemands[7]. Cette idée libérale de l’Etat était également présente chez Locke et Hobbes, comme chez Montesquieu et Rousseau. Et depuis le « Printemps des peuples », qui a embrasé le continent en 1848, jusqu’à l’effondrement en deux étapes, en 1945 puis en 1989, des deux totalitarismes européens du XX^e siècle, les histoires nationales racontent la constitution progressive d’Etats respectueux du droit et procédant de la volonté librement exprimée des peuples.

La France, au regard des expériences de certaines jeunes démocraties de notre continent, connaît depuis longtemps la substance de l’Etat de droit. Mais, en tant que telle, cette notion ne s’est imposée qu’assez récemment. Carré de Malberg, qui a contribué à l’introduction de ce concept, le définit comme « un Etat qui, dans ses rapports avec ses sujets et pour la garantie de leur statut individuel, se soumet lui-même à un régime de droit, et cela en tant qu’il enchaîne son action sur eux par des règles, dont les unes déterminent les droits réservés aux citoyens, dont les autres fixent par avance les voies et moyens qui pourront être employés en vue de réaliser les buts étatiques »[8]. L’Etat de droit est donc un Etat dans lequel l’administration et les pouvoirs publics sont soumis au droit et où, convient-il d’ajouter, existe, entre les normes, une hiérarchie claire et respectée.

L’Etat de droit, c’est donc à la fois un type d’Etat, c’est-à-dire un objet que l’on décrit, mais c’est aussi une idée de l’Etat, c'est-à-dire un objectif que l’on s’assigne. C’est une notion à la fois descriptive et normative[9].

Ainsi défini, quel rôle la justice administrative joue-t-elle dans la définition et l’affermissement de l’Etat de droit ?

Elle joue un rôle central dans l’Etat de droit, en sanctionnant les écarts de l’administration au droit et à la loi, mais aussi en veillant au respect de la hiérarchie des normes et en assurant la protection des droits fondamentaux. Sans juge, il n’y a pas d’Etat de droit (I). Mais pour que l’Etat de droit puisse être une réalité, le juge doit en outre disposer d’un statut adapté et de pouvoirs suffisants (II).

I. La juridiction administrative apporte une contribution essentielle à l’Etat de droit.

A. Elle permet, tout d’abord, d’assurer la soumission de l’administration au droit, dans le respect de la hiérarchie des normes.

1. Le juge administratif a toujours veillé à l’application du principe de légalité et au respect de la hiérarchie des normes.

Il impose d’abord le respect, par les actes administratifs, de la source constitutionnelle – n’oubliez pas, comme trop d’étudiants le font, que le juge administratif est juge de la constitutionnalité, et pas seulement de la légalité stricto sensu, des actes administratifs. Le seul contrôle qu’il se refuse à exercer est celui de la constitutionnalité des lois, dans le respect de l’office qui, depuis la Constitution du 4 octobre 1958, revient au Conseil constitutionnel[10] et dont celui-ci s’est pleinement saisi, en particulier à partir de la décision Liberté d’association du 16 juillet 1971. Le juge administratif rappelle en outre la primauté de la source constitutionnelle, dans l’ordre interne, sur toute autre norme[11]. Le juge administratif se réfère par ailleurs régulièrement à la Constitution pour dégager des principes généraux du droit[12] ou des principes de valeur constitutionnelle[13].

Le juge administratif a aussi pleinement intégré les stipulations des conventions et accords internationaux dans les normes de référence du contrôle qu’il effectue. Dès 1952[14], sur le fondement de la Constitution du 27 octobre 1946, il a pris en compte les traités internationaux dans le bloc de légalité puis, à partir de 1989 et de l’arrêt Nicolo[15], il a fait primer, en application de l’article 55 de la Constitution du 4 octobre 1958, les stipulations d’une convention internationale et le droit européen sur les dispositions contraires d’une loi, y compris dans le cas où ces dernières seraient postérieures. Cette dernière décision a contribué à donner son plein effet au contrôle de conventionnalité, c’est-à-dire au contrôle direct des actes administratifs au regard du droit européen et des conventions internationales auxquelles de France est partie.

2. Au tournant du XXI^ème siècle, la situation n’était toutefois pas satisfaisante en ce qu’elle laissait subsister deux « angles morts », deux sujets imparfaitement traités.

a. Le premier résultait des limites de l’office du juge administratif. Ne se reconnaissant pas comme juge de la constitutionnalité des lois, il s’est toujours refusé à contrôler un acte administratif au regard de la Constitution, dès lors qu’une loi s’interpose entre les deux[16] : comme vous le savez, c’est ce que l’on a nommé la théorie de la « loi-écran », selon laquelle le juge ne contrôle pas un acte pris en application d’une loi contraire à la Constitution, alors même que cet acte est lui-même contraire à la Constitution, car ce faisant, il s’érigerait indirectement, mais nécessairement, en juge de la constitutionnalité de la loi. Juridiquement logique[17], cette solution faisait toutefois échec au caractère normatif des droits et libertés garantis par la Constitution. La mise en œuvre récente – depuis le 1^er mars 2010 – du mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité a permis de combler cette lacune. Les requérants peuvent en effet désormais[18], devant tout juge, soulever un moyen tiré de la méconnaissance par la loi des « droits et libertés garantis par la Constitution ». Le Conseil constitutionnel, saisi sur renvoi du Conseil d’Etat ou de la Cour de cassation[19], tranche la question de constitutionnalité portée devant lui. La protection des droits fondamentaux est bien sûr au cœur de ce dispositif. Du 1^er mars 2010 au 31 décembre 2013, le Conseil d’Etat a ainsi renvoyé 165 questions de constitutionnalité au Conseil constitutionnel, la Cour de cassation ayant, quant à elle, transmis 207 questions[20]. Le taux de renvoi a été, depuis les débuts de la QPC, de 25,5 % pour le Conseil d’Etat et de 17,8 % pour le Cour de cassation. Sur les 314 décisions rendues par le Conseil constitutionnel sur des QPC, 26,4 % ont constaté une non-conformité totale ou partielle à la Constitution et 11,8 % une conformité avec réserve. Sur renvoi du Conseil d’Etat, le Conseil constitutionnel a ainsi eu l’occasion d’apporter de précieux éléments en ce qui concerne la cristallisation des pensions des anciens combattants issus des ex-colonies françaises[21], sur l’amendement « anti-Perruche » selon lequel « Nul ne peut se prévaloir d’un préjudice du seul fait de sa naissance »[22], sur l’hospitalisation sans consentement[23] ou encore sur la portée du principe de participation inscrit à l’article 7 de la Charte de l’environnement[24].

b. Le second « angle mort » résultait d’une prise en compte insuffisante des exigences d’intégration du droit européen dans le droit national. Par une série d’arrêts rendus entre 2006 et 2009[25], le Conseil d’Etat a continué à préciser sa lecture des relations entre systèmes juridiques nationaux et européens dans une volonté permanente de dialogue et de coopération loyale avec la Cour de justice de l’Union européenne et la Cour européenne des droits de l’homme, mais également avec le Conseil constitutionnel et la Cour de cassation.

Le Conseil d’Etat poursuivra dans cette voie qui nous paraît avoir un caractère d’évidence. Mais certaines juridictions homologues d’autres pays européens ne partagent pas ce point de vue. Je souhaite ici attirer votre attention, plus particulièrement, sur deux arrêts rendus le 26 février 2013 par la Cour de justice de l’Union européenne, qui ont connu en France une publicité inverse à l’ampleur des conséquences juridiques qu’ils auront : il s’agit des affaires Melloni[26] et Åkerberg Fransson[27]. Par ces arrêts, la Cour de justice a posé en des termes renouvelés la question de la portée de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Dans le champ du droit de l’Union, ces droits fondamentaux s’appliquent en principe à l’exclusion de ceux consacrés en droit interne, si du moins la matière en cause est entièrement régie par le droit de l’Union. Dans le cas contraire, les standards nationaux de garantie des droits peuvent continuer à s’appliquer, s’ils sont plus élevés et à condition qu’ils ne mettent pas en cause les principes de primauté, d’unité et d’effectivité du droit de l’Union.

D’un point de vue personnel, c’est-à-dire sans préjuger de la position que pourrait prendre le Conseil d’Etat, l’interprétation donnée par la Cour de justice dans ces arrêts me semble pertinente. Dans le champ du droit de l’Union, toute autre interprétation remettrait en cause l’un des principes-clés sur lesquels s’est construite l’Union, celui d’effectivité. Ces décisions constituent en outre une nouvelle illustration de l’idée d’équivalence de protection entre les droits nationaux et le droit de l’Union pour assurer la garantie les droits fondamentaux. Les réactions des juridictions nationales à ces décisions ont toutefois pu ne pas être positives. La Cour constitutionnelle allemande a ainsi rendu, en avril 2013, un arrêt très critique sur la position de la Cour de justice de l’Union, ravivant le spectre, souvent agité mais sans réelle traduction pratique, d’une guerre des juges[28]. Les réponses prochaines d’autres Cours suprêmes sur ce sujet de grande importance devront être suivies avec intérêt. Nous retrouvons à cette occasion la lancinante question de la hiérarchie respective de la Constitution et des traités (ou du droit européen), lorsqu’ils entrent en conflit. La Cour constitutionnelle fédérale vient sur cette question centrale de rendre le 7 février 2014 une décision importante qui paraît s’inscrire dans la recherche d’une conciliation entre impératifs constitutionnels et conventionnels, en saisissant pour la première fois la Cour de justice de Luxembourg d’une question préjudicielle sur la conformité au Traité sur le fonctionnement de l’Union de la décision de la Banque centrale européenne de permettre le rachat d’obligations d’Etat sur le marché secondaire[29]. Mais je ferme ici cette parenthèse d’actualité.

Quoi qu’il en soit, les profondes évolutions que j’ai retracées assurent à la fois la primauté et l’effectivité de la Constitution dans l’ordre interne ainsi que la primauté et l’effectivité des traités et du droit européen. Elles permettent donc de renforcer le respect des droits et libertés garantis dans les ordres européens et dans l’ordre constitutionnel.

B. De manière incontestable, la jurisprudence administrative est aussi, aujourd’hui plus encore qu’hier, une source autonome de protection des droits fondamentaux.

1. Le Conseil d’Etat a construit une part importante de sa légitimité sur la protection des grandes libertés contre les intrusions excessives de l’autorité administrative. Sur la base de jurisprudences parfois plus que centenaires, qui constituent aujourd’hui le viatique de tout étudiant en droit administratif, il a progressivement posé les jalons de son approche de la protection des droits fondamentaux. Le Conseil d’Etat a ainsi toujours été très attentif au respect de la liberté de culte[30], la liberté d’opinion, la liberté d’association[31], la liberté de réunion[32], la liberté de la presse[33] ou encore la liberté du commerce et de l’industrie[34]. Certains domaines du droit ont été particulièrement fertiles en jurisprudences. Je pense notamment à celui de la fonction publique. Le Conseil d’Etat a ainsi joué un rôle précurseur en matière d’égalité entre hommes et femmes[35], dans la reconnaissance du droit de grève dans la fonction publique[36] ou de la liberté d’opinion politique des candidats aux concours[37].

Sa jurisprudence ne signifie pas, bien entendu, qu’aucune restriction ne puisse être apportée à l’exercice de ces libertés. Elle est sur ce point en ligne avec non seulement la tradition humaniste, mais aussi les stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales qui prévoient, notamment en matière de liberté d’expression et d’association, que ces libertés peuvent souffrir des limites, c’est-à-dire des « conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique [en particulier] à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui »[38].

Ces limites doivent être adéquates, pertinentes, nécessaires et strictement proportionnées au but poursuivi et aux circonstances de l’espèce. Le juge s’attache ainsi à trouver le juste équilibre entre les exigences légitimes de la protection de l’ordre public ou d’autres intérêts généraux, d’une part, et l’exercice des libertés, d’autre part.

2. Si le juge administratif a poursuivi l’approfondissement de cette jurisprudence classique, de nouveaux domaines lui ont également, plus récemment, donné l’occasion d’enrichir encore son corpus jurisprudentiel en matière de droits fondamentaux. J’en donnerai quatre brefs exemples.

La juridiction administrative est particulièrement attentive, tout d’abord, à la protection de la vie privée sous toutes ses formes, qu’il s’agisse de sauvegarder la vie privée et familiale de l’étranger qui pourrait être menacée par une mesure d’éloignement du territoire[39], d’assurer la protection des données personnelles qui peuvent, en de multiples occasions, être recueillies[40] ou encore d’encadrer la création de traitements automatisés de ces données[41].

Deuxième exemple : Le Conseil d’Etat a développé une jurisprudence cohérente et ambitieuse sur les droits des personnes détenues. Il a ainsi progressivement élargi l’éventail des mesures pouvant faire l’objet d’un recours devant lui[42] et accepté d’engager la responsabilité de l’Etat, pour faute simple, du fait du suicide d’un détenu[43], d’un décès consécutif à l’action d’un codétenu[44] ou d’une simple atteinte aux biens d’un détenu[45]. Le juge des référés a en outre, par deux ordonnances du 6 juin 2013, précisé les conditions dans lesquelles il était possible de procéder à des fouilles intégrales systématiques pour les personnes détenues sortant des parloirs de l’établissement.

Troisième exemple : le droit d’asile. Le Conseil d’Etat, qui est juge de cassation de la Cour nationale du droit d’asile, juridiction administrative spécialisée qui a jugé en 2013 plus de 38 000 affaires, se prononce régulièrement en cette matière. Il a par exemple été conduit à préciser la notion de « groupe social » au titre duquel une personne peut obtenir le statut de réfugié, en ce qui concerne l’orientation sexuelle[46] ou le risque d’excision[47] notamment et à préciser les conditions dans lesquelles une personne peut demander le statut de réfugié en France, après l’avoir obtenu dans un autre Etat membre de l’Union européenne[48].

Le Conseil d’Etat veille également, dernier exemple, à ce que les règles de la libre concurrence, la liberté du commerce et de l’industrie et la liberté d’entreprendre soient prises en compte par les personnes publiques, afin que les droits des acteurs économiques soient garantis. Que ce soit dans l’exercice de ses pouvoirs de police[49], lors de la conclusion d’un contrat[50], de l’affectation d’une dépendance du domaine public[51] ou de la création d’une mission d’appui à la réalisation des contrats de partenariat[52], il appartient à l’autorité administrative de prendre en compte le droit de la concurrence et, en particulier, de ne pas fausser le libre jeu de la concurrence entre opérateurs agissant sur un même marché. Dans ce contexte, il y a cinq jours, le juge des référés du Conseil d’État a suspendu l’exécution du décret du 27 décembre 2013 relatif à la réservation préalable des voitures de tourisme avec chauffeur, qui avait notamment pour objet d’introduire un délai minimal de quinze minutes entre la réservation par le client et sa prise en charge effective par le service de VTC. Le juge des référés a estimé qu’existait un doute sérieux sur la légalité de ce décret, les motifs avancés par l’administration, tenant au souci de mieux distinguer cette activité de celle des chauffeurs de taxi et de contribuer à fluidifier la circulation dans les grandes agglomérations, n’apparaissant pas suffisants pour justifier une mesure aussi restrictive au regard du principe de liberté du commerce et de l’industrie[53].

3. Avec constance, la juridiction administrative a ainsi contribué à faire émerger et respecter les droits fondamentaux.Pour remplir cette mission, elle a eu recours à certains outils qu’elle s’est donnés à elle-même ou que le législateur lui a attribués, le plus souvent à sa demande.

Le juge administratif a joué un rôle actif dans le développement des outils à sa disposition pour remplir ses missions au service de l’Etat de droit. Le plus souvent, il a en effet contribué à les forger lui-même. L’ouverture très large du recours pour excès de pouvoir du fait d’une conception très libérale de l’intérêt pour agir des requérants, dont les bases ont été posées au début du siècle dernier[54], en est un exemple. La protection des libertés publiques a aussi pleinement bénéficié de la consécration des principes généraux du droit. Si ces principes ont longtemps été implicitement sous-jacents[55], ils ont été consacrés avec force dès la fin de la seconde guerre mondiale[56], car ils procèdent de la conviction que, lorsque la loi devient inique, seule l’application par le juge de principes non écrits exprimant la conscience sociale d’un peuple peut, à défaut de faire échec à cette loi, en tempérer, en contourner, voire en atténuer les effets. René Cassin écrivit ainsi que c’est « parce qu’en 1940 un régime autoritaire, prenant le contrepieds du régime précédent, a provoqué un violent recul des libertés publiques, que le Conseil d’Etat transformant ses méthodes a dû remettre au jour les soubassements politiques et juridiques de la société française et s’est mis à construire une théorie des « principes généraux du droit » comme une sorte de rempart permettant de limiter les dangers, dans toute la mesure où une prescription légale, écrite, impérative et précise ne contraignait pas le juge à s’incliner »[57].

Une autre évolution progressive doit être soulignée pour ce qu’elle apporte aux droits et aux libertés : il s’agit de l’approfondissement continu du contrôle qu’exerce le juge administratif. Le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation est très largement délaissé, écarté, au profit d’un contrôle plus poussé, le contrôle dit « normal ». De nombreuses branches du contentieux ont connu cette évolution. Dans certains champs, le contrôle autrefois limité à l’erreur manifeste d’appréciation est devenu un entier contrôle de la qualification juridique des faits, notamment en matière de droit des étrangers[58]. Le contrôle du juge administratif sur les décisions prononçant des sanctions s’est aussi progressivement renforcé[59], l’Assemblée du contentieux du Conseil d’Etat ayant en dernier lieu, par une décision du 13 novembre 2013, fait tomber l’un des derniers bastions du contrôle minimum en matière de sanctions disciplinaires, en décidant que le juge devait désormais exercer un entier contrôle, non seulement sur la qualification juridique des faits reprochés à un agent public (constituent-ils une faute de nature à justifier une sanction ?), ce qui est le cas depuis longtemps[60], mais aussi sur le caractère proportionné de la sanction retenue au regard de la gravité des fautes qui l’ont justifiée[61], alors qu’auparavant était contrôlée la seule disproportion manifeste entre la faute et la sanction[62].

Autre type de contrôle, celui de proportionnalité exercé sur les mesures de police susceptibles de porter atteinte à une liberté, depuis le célèbre arrêt Benjamin[63] de 1933. Le juge administratif vérifie alors si la restriction apportée à l’exercice d’une liberté est justifiée dans son principe par une situation particulière (« est-elle nécessaire ? »), mais également si elle est adéquate, pertinente et proportionnée. Dans le cadre d’une procédure de référé-suspension, le tribunal administratif de Paris a, par exemple, suspendu les arrêtés du préfet de police interdisant tout rassemblement de personnes devant l’ambassade de Chine le jour de la cérémonie d’ouverture des jeux olympiques de Pékin, au motif que l’atteinte ainsi portée à la liberté d’expression n’était pas justifiée par des troubles à l’ordre public qui n’auraient pu être prévenus par d’autres mesures plus appropriées[64].

Enfin, le juge administratif accepte d’engager la responsabilité de l’Etat, notamment, mais pas uniquement, lorsqu’une liberté publique est en jeu. Outre les exemples relatifs aux droits des détenus, que j’ai cités, la responsabilité de l’Etat a également été engagée, par exemple, au regard de circonstances dramatiques telles que les évènements de la seconde guerre mondiale et du rôle de l’Etat dans la politique de déportation menée par le régime de Vichy[65]. La juridiction administrative a aussi fait évoluer les règles applicables en cette matière afin de permettre une meilleure protection des victimes : de nombreux cas de responsabilité sans faute ont été reconnus, en raison soit du risque impliqué par une activité publique, soit de la rupture d’égalité devant les charges publiques qu’emporte une mesure et même, le cas échéant, une loi. En ce qui concerne la responsabilité pour faute, comme le dit le professeur Chapus, « l’histoire de la faute lourde est celle de son recul »[66], une simple « faute de nature à engager la responsabilité » de l’administration étant le plus souvent suffisante pour engager la responsabilité de l’Etat.

Le juge administratif a donc contribué à affermir les droits fondamentaux, qui constituent une composante essentielle de l’Etat de droit.

II. La garantie de l’Etat de droit suppose aussi une justice administrative independante, efficace et disposant de pouvoirs effectifs.

A. Au cœur du procès administratif se trouvent les notions d’Indépendance, d’impartialité et d’equité.

L’indépendance et l’impartialité sont des notions bien connues qui garantissent que l’issue du litige sera déterminée par un juge exclusivement dans le respect du droit et l’exercice de ses fonctions juridictionnelles, c’est-à-dire sans influence directe ou indirecte de tiers, sans pressions ni instructions et tout en se gardant même de ses propres préjugés.

1. De l’indépendance, je n’évoquerai que deux particularités propres à la juridiction administrative. La première est l’existence du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel[67], que je préside, qui joue un rôle central dans la carrière des juges administratifs. L’autorité de ce conseil est si bien assurée que le pouvoir exécutif, lorsqu’il prend une décision, n’a jamais passé outre à un avis ou une proposition de ce conseil. Il en va de même au Conseil d’Etat, qu’il s’agisse des nominations, des affectations et de l’avancement. Hormis le concours, les nominations sont prononcées soit sur proposition, soit sur avis rendu public du vice-président délibérant avec les présidents de sections. Les affectations sont décidées en interne (par exemple pour les rapporteurs publics) ou prononcées par le Gouvernement sur la proposition du vice-président qui a toujours été strictement suivie. Enfin l’avancement se fait, après avis de la commission consultative du Conseil d’Etat, à l’ancienneté pour tous les grades sauf pour les présidents de section nommés là encore sur proposition du vice-président délibérant avec les présidents de section et après avis de la commission consultative. En aucun cas, la gestion de la carrière des membres du Conseil d’Etat ou des magistrats administratifs ne donne lieu à un quelconque contrôle préalable d’une autorité politique ou d’un cabinet ministériel.

La seconde spécificité est l’autonomie de gestion, qui contribue fortement à garantir l’indépendance des juridictions. La gestion, par le secrétaire général du Conseil d’Etat, de l’ensemble des juridictions administratives de droit commun et de la Cour nationale du droit d’asile, constitue un exemple pertinent de cette autonomie et du surcroît d’indépendance qu’elle assure[68].

2. En ce qui concerne l’impartialité, j’insisterai sur trois points. En premier lieu, dans la lignée des arrêts Procola[69], Kleyn[70] et Sacilor-Lormines[71] de la Cour européenne des droits de l’homme, il convenait de mieux garantir l’impartialité personnelle et le respect de la règle selon laquelle en toutes circonstances, une même personne ne peut être successivement conseiller et juge sur une même affaire. Les textes précisent désormais qu’aucun membre du Conseil d’Etat ne peut participer au jugement d’un recours dirigé contre un acte pris après avis du Conseil d’Etat, s’il a pris part à la délibération de cet avis[72]. Pour s’assurer du respect de cette règle, les parties peuvent demander communication de la liste des personnes ayant participé à la délibération de l’avis du Conseil d’Etat sur le texte pendant au contentieux[73]. En outre, les membres d’une formation de jugement ne peuvent ni consulter les dossiers des formations consultatives, ni avoir connaissance des avis éventuellement rendus par le Conseil d’Etat sur les actes attaqués devant lui[74]. Outre les traditionnels mécanismes de déport et de récusation, l’impartialité personnelle est donc garantie.

L’impartialité structurelle est aussi primordiale. De récentes réformes ont ainsi permis d’assurer une plus claire séparation entre les formations juridictionnelles et consultatives du Conseil d’Etat par la modification de la composition de ces formations de jugement et, en particulier, celle de l’Assemblée du contentieux[75]. Celles-ci ont, en d’autres termes, été formellement « désimbriquées ». La Cour européenne des droits de l’homme a consacré la conformité de notre organisation au principe d’impartialité par sa décision du 30 juin 2009 UFC Que choisir ?[76]. Dans les faits, l’indépendance des formations contentieuses et consultatives du Conseil d’Etat se vérifie régulièrement. Les « décrets en Conseil d’Etat », notamment, ne bénéficient d’aucune sorte d’immunité, lorsqu’ils sont contestés devant le Conseil d’Etat statuant au contentieux. Entre 2001 et 2012, 16,5 % des décrets en Conseil d’Etat attaqués au contentieux ont ainsi été annulés[77] partiellement ou totalement, ce qui est même supérieur au taux d’annulation des actes contestés en premier et dernier ressort devant le Conseil d’Etat, qui est d’environ 14 %.

En outre, mettant un terme à certaines interrogations récurrentes issues de sa jurisprudence sur la place des avocats généraux devant les juridictions suprêmes de certains Etats[78], la Cour européenne des droits de l’homme a constaté, par sa décision Marc-Antoine du 4 juin 2013, la conformité aux stipulations de l’article 6 §1 de la convention européenne des droits de l’homme des règles nouvelles régissant le rôle et la place du rapporteur public dans le procès administratif. La Cour a ainsi jugé que le rôle du rapporteur public « qui permet aux justiciables de saisir la réflexion de la juridiction pendant qu’elle s’élabore et de faire connaître leurs dernières observations avant que la décision ne soit prise ne porte pas atteinte au caractère équitable du procès ». En particulier, le fait que le projet de décision du juge rapporteur soit transmis au rapporteur public ne rompt pas l’équilibre du procès, puisque ce projet de décision n’est pas une pièce produite par une partie, mais un élément établi par la juridiction dans le processus d’élaboration de la décision finale.

L’impartialité est enfin affaire d’éthique des juges. C’est la raison pour laquelle une charte de déontologie des juges administratifs a été adoptée en décembre 2011[79], qui définit les exigences d’indépendance, d’impartialité, de prévention des conflits d’intérêts, de discrétion et de réserve, ainsi que les principes et les bonnes pratiques que doivent respecter les juges en ces domaines. Un collège de déontologie a été créé pour donner sur ces questions des avis ou des recommandations, d’office ou à la demande des juges administratifs ou des chefs de juridiction. Ces avis et recommandations sont, après anonymisation, rendus publics sur le site internet du Conseil d’Etat ; une vingtaine d’avis et recommandations ont à ce jour été émis.

3. La recherche d’une plus grande équité conduit également à organiser « un débat contentieux sans piège et sans surprise »[80], c’est-à-dire loyal et équilibré.

La relation qu’entretient le juge avec les parties est marquée par l’objectif de la plus grande loyauté. C’est un débat sain et serein, exempt de « coups de théâtre contentieux »[81], qui doit avoir lieu devant la juridiction. Toute mesure ayant une influence significative sur le cours de l’instance ou sur la décision du juge doit préalablement donner lieu à une information des parties, qui doivent être mises à même de présenter leurs observations. Il en va ainsi, par exemple, lorsque le juge entend soulever d’office un moyen d’ordre public, procéder d’office à une substitution de base légale[82] ou moduler dans le temps les effets de l’annulation prononcée[83], afin d’atténuer son caractère rétroactif. De même une substitution de motifs ne peut être admise que si elle a été sollicitée par le défendeur et a pu être discutée par les autres parties.

Récemment, il a aussi été jugé que, lorsqu’il est envisagé de régler un litige sur un terrain dont il n’avait pas jusqu’alors été débattu dans le cadre du débat contradictoire, du fait de l’intervention, après la clôture de l’instruction, d’une nouvelle jurisprudence du Conseil d’Etat pouvant affecter l’issue du litige, il convenait au préalable que le juge invite les parties à faire valoir leurs observations sur ce point[84].

Participe également de cette loyauté du débat le dialogue qui s’instaure entre les parties et la juridiction. Dialogue qui tient, d’abord, au développement des procédures d’urgence – j’y reviendrai. Dialogue, aussi, au cours des séances de jugement, les avocats prenant désormais plus souvent – et, d’ailleurs, plus pertinemment – la parole après les conclusions du rapporteur public, dont le sens est porté à l’avance à leur connaissance. Dialogue, enfin, du fait du développement des audiences orales pendant la phase d’instruction des requêtes, notamment lors d’« enquêtes à la barre », ainsi que la poursuite de l’instruction au cours de l’audience devant les juridictions du fond pour les contentieux sociaux[85].

La vue globale qui se dégage de ces réformes est bien celle d’un procès plus équitable, car plus impartial et plus loyal.

B. Seule une justice administrative efficace peut pleinement servir l’Etat de droit.

1. La garantie de l’Etat de droit implique que le juge administratif puisse, en urgence, réagir à certaines violations de la légalité. Il ne le pouvait pas vraiment jusqu’au début de ce siècle et de justes critiques étaient formulées contre cet état de fait. Il est désormais clair que juge administratif français est devenu un juge de l’urgence à partir de la loi du 30 juin 2000. Celle-ci a marqué un tournant absolument majeur, en instaurant des procédures d’urgence crédibles qui rendent le juge administratif apte à traiter de situations juridiques et sociales particulièrement délicates ou critiques.

Deux procédures sont emblématiques de cette réforme. Par la première, le juge du référé dit « liberté » peut « ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale » à laquelle l’administration aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une « atteinte grave et manifestement illégale », sous réserve que soit remplie une condition d’urgence. De nombreuses libertés, qu’elles soient individuelles ou collectives, ont ainsi été reconnues comme fondamentales au sens de cet article[86]. Saisi d’une telle demande, le juge dispose d’un délai de 48 heures pour statuer. Une seconde procédure consacre les nouveaux pouvoirs accordés au juge administratif : il s’agit du référé dit « suspension ». Quand une décision administrative fait l'objet d'une requête au fond devant le juge administratif, le juge des référés, « saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision »[87].

Ces deux procédures, en particulier, ont permis au juge administratif de se situer dans le temps réel des administrés, de contrôler, pour les atteintes les plus graves, l’action de l’administration de manière quasi-immédiate et, par conséquent, de mieux asseoir l’Etat de droit et, subsidiairement, sa propre légitimité dans la société. Le juge administratif a ainsi été, récemment, conduit à se prononcer en urgence sur des affaires dont chacun d’entre vous a entendu parler : sur les conditions de détention dans le centre pénitentiaire des Baumettes à Marseille[88], sur le refus du ministre de l’écologie d’immatriculer certains véhicules Mercedes vendues en France[89], sur la décision de la Ligue de football professionnel imposant que les clubs participant aux championnats de Ligue 1 et de Ligue 2 aient leur siège en France[90], sur les mesures qu’il appartient au préfet de prendre du fait d’attaques de requins[91] ou encore, le 5 février dernier, sur le report, par un arrêté du 30 janvier, de la date de fermeture de la chasse de trois espèces d’oies – l’oie cendrée, l’oie rieuse et l’oie des moissons - du 31 janvier au 10 février 2014[92]. J’ai déjà mentionné, également en date du 5 février, le référé sur les véhicules de tourisme avec chauffeur. Je pourrais encore évoquer le refus, il y a trois jours, le vendredi 7 février, de suspendre l’exécution de la délibération de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, en tant qu’elle ordonne à Google de publier, sur son service de communication au public en ligne, un communiqué relatif à la sanction prise à son encontre pour manquements aux règles de protection des données personnelles. C’est cette décision qui fait que, si vous avez ouvert ce week-end la page d’accueil de Google, vous avez trouvé, sous la barre de recherche, une information relative à cette sanction[93].

Toutes ces procédures sont d’usage très courant : en 2013, il y a eu, devant les tribunaux administratifs, 14 500 référés urgents, dont 3 400 référés liberté, soit 8 % des « entrées » et, devant le Conseil d’Etat, plus de 900 requêtes portant sur des référés, en première instance, en appel ou en cassation, soit environ 9,5 % des « entrées ».

Je souhaite à cet égard insister sur le fait qu’en toutes circonstances, lorsqu’il est saisi en référé, le juge administratif s’attache à statuer avant que l’évènement en cause ne se déroule. S’il ne le faisait pas, il renoncerait purement et simplement à exercer son office et il devrait finalement prononcer un non-lieu à statuer. Ceci peut donc le conduire à intervenir très rapidement si cela est nécessaire, comme ce fut récemment le cas dans l’affaire concernant M. M’Bala M’Bala[94].

2. Le juge administratif doit, en outre, disposer des pouvoirs adéquats pour assurer l’effectivité de ses décisions, c’est-à-dire leur effet concret sur la vie quotidienne des justiciables. Cela suppose, en premier lieu, qu’elles soient effectives, c’est-à-dire respectées et mises en œuvre par les pouvoirs publics. En droit administratif français, les réformes ayant instauré un pouvoir d’injonction et d’astreinte, par les lois du 16 juillet 1980 et du 8 février 1995[95], ont joué un rôle éminent, car elles ont grandement contribué à revêtir le juge administratif de véritables « habits neufs »[96]. Le juge dispose en effet désormais, sur la demande des parties, de la possibilité d’enjoindre à l’administration, le cas échéant sous astreinte, de prendre une décision pour assurer la bonne exécution d’un arrêt ou d’un jugement. Cette faculté d’injonction est aujourd’hui très régulièrement mise en œuvre, que ce soit devant les tribunaux administratifs, les cours administratives d’appel ou le Conseil d’Etat.

3. Le juge administratif a également forgé d’autres instruments, lui permettant de sortir du simple rôle de censeur passif d’une décision, pour y ajouter une dimension véritablement constructive. Il peut ainsi, par exemple, procéder à une substitution de base légale[97] ou une substitution de motifs[98], dans le cas où une autre base légale ou un autre motif que ceux énoncés dans la décision seraient susceptibles de fonder légalement celle-ci. Il peut également décider d’expliciter par son arrêt ou son jugement les conséquences à tirer de l’annulation prononcée[99]. Le juge administratif a aussi fait émerger, par exemple, le principe de sécurité juridique[100], qui l’a conduit à accepter de moduler dans le temps les effets de ses annulations contentieuses[101] ou de ses changements de jurisprudence[102]. L’effectivité des décisions du juge administratif, et donc sa contribution à l’Etat de droit, en sortent renforcées.

4. Enfin, l’efficacité de la juridiction administrative suppose aussi de juger les affaires ordinaires, c'est-à-dire celles qui ne sont pas du fait de la loi astreintes à un jugement très rapide, dans des délais raisonnables.

Si, longtemps, la justice n’a pas réellement tenu compte du temps des procès, une telle période est révolue. Trancher un litige par le droit, c’est certes dire le droit, mais c’est surtout régler un problème concret pour les requérants : à trop faire attendre ceux-ci, la justice en est dévalorisée dans son rôle social et délégitimée auprès des justiciables. Cette exigence sociale est devenue une obligation juridique : sous l’influence du droit européen et, en particulier, de l’article 6 de la convention européenne des droits de l’Homme, s’est imposée en France la notion de « délai raisonnable de jugement » comme composante du « standard » du procès équitable. La responsabilité de l’Etat peut donc être engagée en raison d’une durée déraisonnable de procédure[103], qui varie selon la particularité de chaque cas.

Lutter contre des délais de jugement trop longs, alimentés par la hausse continue du nombre des recours, peut se faire, pour schématiser, de deux manières. En menant des réformes structurelles tout d’abord. En France, cela a été le cas, par exemple, avec la création des cours administratives d’appel par la loi du 30 décembre 1987[104] qui a transféré le contentieux de l’appel à ces cours et érigé le Conseil d’Etat en véritable juge de cassation. Mais il est aussi nécessaire d’adapter en continu les règles de procédure et les méthodes du travail juridictionnel pour assurer, sur la longue période, l’équilibre entre la demande et l’offre de justice, entre ce que nous nommons les « entrées » et les « sorties » d’une juridiction. L’une des lignes directrices les plus pertinentes qui mérite d’être suivie est celle qui consiste à ajuster l’effort consenti par les juridictions aux spécificités de chaque affaire qui leur est soumise, tout en veillant bien à préserver la qualité de la justice rendue. Les requêtes soumises au juge sont en effet de plus en plus diverses. Il ne saurait donc y avoir un mode de traitement unique, mais bien plutôt des filières procédurales variées, correspondant aux difficultés propres à chaque nature ou série d’affaires : ce sont, outre le jugement classique en formation collégiale, le recours aux ordonnances et aux procédures d’admission des pourvois ou encore la possibilité qu’un juge unique statue. Ces procédures ne doivent toutefois jamais porter atteinte au droit au recours.

Ces différentes réformes ont permis une baisse significative du nombre des affaires pendantes ainsi que des délais de jugement. Ceux-ci atteignent désormais parfois des seuils qui ne peuvent plus guère être améliorés : c’est le cas devant le Conseil d’Etat où le délai prévisible moyen de jugement fin 2013 était de 7 mois et 25 jours. Ces délais sont, à tous les niveaux de la juridiction administrative, inférieurs à une année :  le 31 décembre 2013, ils étaient de 9 mois et 25 jours devant les tribunaux administratifs et de 11 mois et 12 jours devant les cours administratives d’appel, alors qu’ils excédaient il y a 10 à 15 ans, deux ans en moyenne devant les tribunaux administratifs et trois ans devant les cours administratives d’appel.

Juger, ai-je dit, c’est trancher les litiges par le droit. C’est donc nécessairement prendre part à la construction de l’Etat de droit. C’est aussi, pour le juge administratif, participer à une œuvre commune, qui relève de l’essence même de la démocratie et qui consiste à soumettre au droit le Gouvernement et l’administration et à protéger les droits et les libertés des citoyens, tout en prenant pleinement en compte les exigences afférentes à l’intérêt général et à l’ordre public. Le juge administratif, en assumant ces missions, est l’un des acteurs importants de la qualité de la gouvernance publique. Il peut et doit contribuer à ce que les affaires publiques, gérées conformément à la loi, soient ainsi mieux et plus efficacement gérées. Car le respect du droit et l’efficacité de l’action publique ne se contredisent pas ; ils s’épaulent mutuellement. Mon expérience de conseiller d’Etat qui a été successivement fonctionnaire et juge m’a confirmé la justesse de cette conviction qui représente même à mes yeux un principe majeur.

Dans cette perspective, la justice administrative française s’inscrit dans un mouvement historique très long qui l’a progressivement érigée comme un conseiller et un juge indépendant et impartial, aux interventions désormais étendues et efficaces, ce conseiller et ce juge s’attachant à faire respecter, par l’Etat et les autres entités publiques, les droits et les libertés des personnes, comme les intérêts généraux dont les personnes publiques ont la charge et qui sont définis par la loi. Dans le cadre de son office, la juridiction administrative s’efforce d’agir de manière toujours plus pertinente, plus efficace et plus proche des idéaux et des valeurs de l’Etat de droit. J’ai la faiblesse de penser qu’elle contribue à cette construction essentielle à notre démocratie et, plus largement, à notre vivre-ensem

[1] Texte écrit en collaboration avec M. Olivier Fuchs, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’Etat.

[2] P. Bouretz, La force du droit. Panorama des débats contemporains, Esprit, col. Philosophie, 1991, p. 17.

[3] B. Stirn, Les libertés en question, Paris, Montchrestien, 7^e éd., 2010, p. 78.

[4] Certaines juridictions administratives suprêmes n’ont toutefois pas de compétence consultative (Allemagne, Autriche ou encore Suède), tandis que d’autres Conseils d’Etat n’ont pas ou plus de compétence juridictionnelle (par exemple en Espagne et au Luxembourg).

[5] L. Heuschling, Etat de droit. Rechstaat. Rule of law, Dalloz, 2002.

[6]Ibid., p. 40.

[7]Ibid., p. 35 et s.

[8] Cité par J. Chevallier, L’Etat de droit, Paris, Montchrestien, Coll. Clefs, 3ème édition, 1999, p. 16.

[9] O. Jouanjan, « Etat de droit », Dictionnaire de la culture juridique, Paris, PUF, 2003, p. 649.

[10] C’est ce qu’affirme sans détour le Conseil d’Etat dans un arrêt Deprez et Baillard (Sect., 5 janvier 2005, n° 257341, Rec. p. 1) dans lequel il précise que « l’article 61 de la Constitution du 4 octobre 1958 a confié au Conseil constitutionnel le soin d'apprécier la conformité d'une loi à la Constitution ».

[11] Ainsi, selon le juge administratif, la suprématie conférée par l’article 55 de la Constitution « aux engagements internationaux ne s'applique pas, dans l'ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle » (CE, Ass. 30 octobre 1998, Sarran et Levacher et autres, 200286). Cette même formule est employée par la Cour de cassation, réunie en assemblée plénière, dans son arrêt Fraysse du 2 juin 2000.

[12] Ainsi, par exemple, du droit de mener une vie familiale normale, par exemple, dont le juge souligne qu’il découle « notamment du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 » (CE, 8 décembre 1978, GISTI, Rec. p. 493) ou du droit de grève des agents publics reconnu à partir des principes économiques et sociaux particulièrement nécessaires à notre temps (CE, 7 juillet 1950, Dehaene, Rec. p. 426).

[13] C’est le cas lorsqu’il reconnaît l’existence de « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République », comme la liberté d’association (CE, 11 juillet 1956, Amicale des Annamites de Paris, Rec. p. 317) ou le fait que l’Etat doit refuser l’extradition d’un étranger lorsqu’elle est demandée dans un but politique (CE, ass., 3 juillet 1996, Koné, Rec. p. 255).

[14] CE, 30 mai 1952, Dame Kirkwood, Rec. p. 291.

[15] CE, ass., 20 octobre 1989, Nicolo, Rec. p. 290.

[16] CE, sect., 6 novembre 1936, Arrighi, Rec. p. 966.

[17] Pourtant, ainsi que le rappelle le président Stirn (« Constitution et droit administratif », Les nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, 2012, n° 37, p. 8), le commissaire du gouvernement Roger Latournerie sous l’arrêt Arrighi soulignait que l’éventualité d’un contrôle de constitutionnalité des lois par le juge administratif n’était pas nécessairement exclue, mais estimait que l’équilibre républicain des pouvoirs ne permettait de le retenir. Si « l’avenir était ainsi ménagé […], avec la création du Conseil constitutionnel, toute perspective a été fermée à cet égard » puisqu’avec la Constitution du 4 octobre 1958, c’est désormais au Conseil constitutionnel que revient le soin de veiller à la constitutionnalité de la loi (Ibid.).

[18] La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a inséré dans la Constitution un nouvel article 61-1 et modifié son article 62. Prévue par le nouvel article 61-1 de la Constitution, la loi organique a été adoptée le 10 décembre 2009 (loi n° 2009-1523).

[19] Si, du moins, la disposition législative contestée est applicable au litige, qu’elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution et que la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux.

[20] Le Conseil d’Etat a écarté, du 1^er mars 2010 au 31 décembre 2013, 483 questions et la Cour de cassation 959.

[21] Décision n° 2010-1 QPC du 28 mai 2010.

[22] Décision n° 2010-2 QPC du 11 juin 2010.

[23] Décision n° 2010-71 QPC du 26 novembre 2010.

[24] En particulier décision n° 2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011.

[25] Voir notamment CE, Ass., 11 décembre 2006, Société De Groot En Slot Allium B.V. et autre, Rec. p. 512 ; CE, ass., 8 février 2007, Arcelor Atlantique, Rec. p. 56 ; CE, ass., 8 février 2007, Gardedieu, Rec. p. 78 ; CE, sect., 10 avril 2008, Conseil national des barreaux, Rec. p. 129 ; CE, 18 juin 2008, Gestas, Rec. p. 230 ; CE, ass., 30 novembre 2009, Mme Perreux, Rec. p. 407.

[26] CJUE, Gr. ch., 26 février 2013, Stefano Melloni contre Ministerio Fiscal, C-399/11.

[27] CJUE, Gr. ch., 26 février 2013, Åkerberg Fransson, aff. C-617/10.

[28] BvG, 24 avril 2013, 1 BvR 1215/07.

[29] BvG, 7 février 2014, 2 BvR 1390/12 (décision OMT).

[30] CE, 19 février 1909, Abbé Olivier, Rec. p. 181.

[31] Arrêt Amicale des annamites de Paris précité.

[32] CE, 19 mai 1933, Benjamin, Rec. p. 541.

[33] CE, ass., 24 juin 1960, Société Frampar, Rec. p. 412.

[34] CE, ass., 22 juin 1951, Daudignac, Rec. p. 362.

[35] CE, ass., 3 juillet 1936, Demoiselle Bobard, p. 721 ; CE, ass., 3 décembre 1948, Dame Louys, Rec. p. 451.

[36] CE, ass., 7 juillet 1950, Dehaene, Rec. p. 426.

[37] CE, ass., 28 mai 1954, Barel, Rec. p. 308.

[38] Voir en particulier les articles 9 et 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

[39] CE, ass., 19 avril 1991, Mme Babas, p. 162 et CE, ass., 19 avril 1991, Belgacem, Rec. p. 152.

[40] CE, ass., 26 octobre 2011, Association pour la promotion de l’image et autres, à paraître au Recueil.

[41] CE, 16 avril 2010, Association Aides et autres, Rec. p. 118.

[42] CE, ass., 17 février 1995, Hardouin et Marie, Rec. p. 82 et 85 ; CE, ass., 14 décembre 2007, Planchenault et Boussouar, n° 290730, p. 474, p. 495

[43] CE, 23 mai 2003, Mme Chabba, Rec. p. 240.

[44] CE, 17 décembre 2008, Mme Z., Rec. p. 465.

[45] CE, 9 juillet 2008, Garde des sceaux, ministre de la justice, Rec. p. 495.

[46] CE, 27 juillet 2012, M. Mbwene, n°349824.

[47] CE, Ass., 21 décembre 2012, Mme Fofana, n° 332492, à paraître au Recueil.

[48] CE, Ass., 13 novembre 2013, CIMADE et Oumarov, n°349735.

[49] CE, sect., avis contentieux, 22 novembre 2000, Société L et P Publicité, Rec. p. 492.

[50] CE, 3 novembre 1997, Société Million et Marais, Rec. p. 406.

[51] CE, sect., 26 mars 1999, Société Hertz et Société EDA, Rec. p. 96.

[52] CE, Ass, 31 mai 2006, Ordre des avocats au Barreau de Paris, Rec. p. 272.

[53] CE, 5 février 2014, SOS Allocab et autres, n°374524.

[54] CE, 29 mars 1901, Casanova, Rec. p. 333 ; CE, 11 décembre 1903, Lot, Rec. p. 780 ; CE, 21 décembre 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli, Rec. p. 962 ; CE, 28 décembre 1906, Syndicat des patrons-coiffeurs de Limoges, Rec. p. 977. Un demi-siècle plus tard, voir notamment les arrêts CE, ass., 7 février 1947, D’Aillières, Rec. p. 50 ; CE, ass., 17 février 1950, Dame Lamotte, Rec. p. 110.

[55] Edouard Laferrière parlait ainsi déjà de « principes traditionnels, écrits ou non écrits, qui sont en quelque sorte inhérents à notre droit public et administratif » (« Introduction », Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, LGDJ, 1998, p. XIII).

[56] A partir de CE, Sect., 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier, Rec. p. 133 et CE, Ass., 26 octobre 1945, Aramu, Rec. p. 213.

[57] R. Cassin, « Introduction », Etudes et documents du Conseil d’Etat, 1951, p. 11.

[58] Faisant traditionnellement preuve d’une grande réserve dans son contrôle, le juge administratif s’est engagé, à partir du milieu des années 1970, dans un contrôle limité à celui de l’erreur manifeste d’appréciation, par exemple sur les motifs d’ordre public conduisant à l’expulsion d’un étranger (CE, 3 février 1975, Ministre de l’intérieur c. Pardov, n° 94108, Rec. p. 83). Il s’est ensuite engagé dans la voie d’un entier contrôle des motifs des décisions prises à l’égard des étrangers, en vérifiant par exemple, pour donner son plein effet aux stipulations de l’article 8 de la convention européenne des droits de l’homme, la proportionnalité entre l’atteinte portée par des mesures de police à la vie familiale de l’étranger et les intérêts publics motivant ces mesures (CE, 19 avril 1991, Mme Babas, Rec. p. 162 et CE, Ass., 19 avril 1991, Belgacem, Rec. p. 152). Cette jurisprudence a été prolongée, sans répondre à une exigence européenne, par la généralisation du contrôle normal en matière de police des étrangers (CE, sect., 17 octobre 2003, Bouhsane, Rec. p. 413).

[59] Qu’il me soit permis de renvoyer ici à J.-M. Sauvé, « La motivation des sanctions administratives », 10 février 2012, intervention lors du 27^e colloque des Instituts d’études judiciaires, in Les sanctions en droit contemporain, vol. 2, Dalloz, 2013, p. 113.

[60] CE, 17 mai 1933, Dlle Giraud, Rec. p. 531.

[61] CE, Ass., 13 novembre 2013, M. Dahan, n° 347704, à paraître au Recueil.

[62] CE, Sect., 9 juin 1978, M. Lebon, n° 5911, p. 245.

[63] CE, 19 mai 1933, Benjamin, Rec. p. 541.

[64] TA Paris, 8 août 2008, Association Reporters Sans Frontières, n°0813159.

[65] Voir notamment CE, ass., 12 avril 2002, Papon, Rec. p. 139 et CE, avis, ass., 16 février 2009, Hoffmann-Glemane, Rec. p. 43.

[66] R. Chapus, Droit administratif général, t. 1, 15^e éd., 2001, p. 1304. Le même mouvement s’était antérieurement produit avec le passage de la faute d’une particulière gravité à la faute lourde.

[67] Le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratifs d’appel, créé par la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986 fixant les règles garantissant l’indépendance des membres des tribunaux administratifs, dont les pouvoirs sont aujourd’hui fixés par l’article L.231-1 du code de justice administrative.

[68] F. Séners, « Le Conseil d’Etat, gestionnaire des tribunaux administratifs », Colloque de Toulouse pour le 60ème anniversaire des tribunaux administratifs le 28 octobre 2013, disponible sur www.conseil-etat.fr.

[69] CEDH, 28 septembre 1995, Procola c. Luxembourg.

[70] CEDH, gd ch., 6 mai 2003, Kleyn et autres c. Pays-Bas.

[71] CEDH, 9 novembre 2006, Sacilor-Lormines c. France.

[72] Décret n° 2008-225 du 6 mars 2008 ; article R.122-21-1 du code de justice administrative. Il s’agit là de la reprise de l’article 20 de la loi du 24 mai 1872, qui avait malheureusement été suspendu, puis abrogé du fait des vicissitudes de notre histoire, les guerres mondiales qui ont provoqué la mobilisation de nombreux membres du Conseil d’Etat n’ayant pas permis le maintien de ce juste principe

[73] Décret n° 2008-225 du 6 mars 2008 ; article R.122-21-2 du code de justice administrative.

[74] Décret n° 2011-1950 du 23 décembre 2011 ; article R.122-21-3 du code de justice administrative. Les membres de la formation de jugement ne peuvent donc avoir connaissance de ces avis que si ceux-ci ont été rendus publics.

[75] Voir le décret n° 2008-225 du 6 mars 2008.

[76] CEDH, 30 juin 2009, UFC Que choisir ? c. France.

[77] Soit 92 décrets sur 555.

[78] CEDH, gd ch., 31 mars 1998, Reinhardt et Slimane-Kaïd c. France.

[79] Disponible sur www.conseil-etat.fr.

[80] A. Bretonneau et X. Domino, « Chronique de jurisprudence du Conseil d’Etat. De la loyauté dans le procès administratif », AJDA, 2013, n° 32, p. 1276.

[81] A. Bretonneau et X. Domino, op. cit.

[82] CE, Sect., 3 décembre 2003, Préfet de Seine-Maritime c. El Bahi, n° 240267, Rec. p. 479.

[83] CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC ! et autres, n° 255886, Rec. p. 197.

[84] CE, Sect. 19 avril 2013, Chambre de commerce et d’industrie d’Angoulême, n° 340093, à paraître au Recueil : en l’espèce, il s’agissait d’une affaire dans laquelle les parties avaient exclusivement débattu sur le terrain de la responsabilité quasi-contractuelle et sur celui de la responsabilité quasi-délictuelle, compte tenu des règles applicables avant la décision du Conseil d'Etat du 28 décembre 2009, Commune de Béziers, postérieure à la clôture de l'instruction.

[85] Article 6 du décret n° 2013–730 du 13 août 2013 portant modification du code de justice administrative.

[86] Par exemple la liberté d’aller de venir (CE, 9 janvier 2001, Deperthes, Rec. p. 1), le droit de mener une vie familiale normale (CE, sect., 30 octobre 2001, Mme Tliba, Rec. p. 523), le droit de propriété (CE, 29 mars 2002, SCI Stephaur, Rec. p. 117), la liberté du commerce et de l’industrie (CE, 12 novembre 2001, Commune de Montreuil-Bellay, Rec. p. 551), la liberté de culte (CE, 25 août 2005, Commune de Massat, Rec. p. 386) ou encore la liberté de réunion, à laquelle se rattache le droit pour un parti politique de tenir des réunions (CE, 19 août 2002, Front national, Rec. p. 311).

[87] Article L.521-1 du code de justice administrative.

[88] CE, 22 décembre 2012, Section française de l'Observatoire international des prisons et autres n° 364584, 364620, 364621, 364647.

[89] CE, 27 août 2013, Société Mercedes-Benz, n° 370831.

[90] CE, 21 juin 2013, Association AS Monaco Football Club et Société AS Monaco Football Club, n°368629.

[91] CE, 13 août 2013, Ministre de l’intérieur c/ Commune de Saint-Leu, n° 370902.

[92] CE, 5 février 2014, Association Humanité et biodiversité et autres, n° 375071, 375073, 375075, 375079.

[93] CE, 7 février 2014, Société Google Inc., n° 374595.

[94] CE, 9 janvier 2014, Ministre de l'intérieur c/ Société Les Productions de la Plume et M. Dieudonné M’Bala M’Bala, n° 374508 ; CE, 10 janvier 2014, Société Les Productions de la Plume et M. Dieudonné M’Bala M’Bala, n°374528 ; CE, 11 janvier 2014, Société Les Productions de la Plume et M. Dieudonné M’Bala M’Bala, n° 374552.

[95] Loi n° 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l’exécution des jugements par les personnes morales de droit public et la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.

[96] J. Arrighi de Casanova, « Les habits neufs du juge administratif », in Mélanges D. Labetoulle, Paris, Dalloz, 2007, p. 11.

[97] CE, 3 décembre 2003, Préfet de la Seine-Maritime c/ El Bahi, Rec. p. 480.

[98] CE, 6 février 2004, Mme Hallal, Rec. p. 48.

[99] CE, 29 juin 2001, Vassilikiotis, Rec. p. 303.

[100] CE, ass., 24 mars 2006, Société KPMG, Rec. p. 154.

[101] CE, ass., 11 mai 2004, Association AC !, Rec. p. 197.

[102] CE, ass., 16 juillet 2007, Société Tropic Travaux Signalisation, Rec. p. 360.

[103] CE, ass., 28 juin 2000, Magiera, p. 249.

[104] Loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif.