Droits fondamentaux et intérêt général
7 février 2025
75 ans de la Convention européenne des droits de l’homme
Discours de Didier-Roland Tabuteau [1], vice-président du Conseil d’État
M. le président du Conseil constitutionnel,
M. le président de la Cour européenne des droits de l’homme,
M. le premier président de la Cour de cassation,
M. le procureur général près la Cour de cassation,
M. le président de la section du contentieux du Conseil d’État,
M. le président de section à la Cour européenne des droits de l’homme,
Mesdames et Messieurs les présidents,
Mesdames et Messieurs les juges,
Mesdames et Messieurs en vos grades et qualités,
Je suis particulièrement heureux de pouvoir participer à cette rencontre entre la Cour européenne des droits de l’homme et les trois hautes juridictions françaises, pour traiter de sujets essentiels qui nous réunissent.
Il s’agira pour moi de revenir sur les droits fondamentaux et l’intérêt général.
Les droits fondamentaux, dont sont d’abord titulaires les individus, sont parfois présentés comme s’opposant à l’intérêt général. Dans cette vision, l’intérêt général que poursuit la puissance publique serait d’abord le fondement légitime des ingérences dans les droits fondamentaux, suivant l’idée qu’exprimait Honoré de Balzac : « La société ne peut exister que par les sacrifices individuels qu’exigent les lois[2] ».
A cette supposée dissonance des droits fondamentaux et de l’intérêt général, on peut toutefois opposer une consonnance des deux notions, et même une harmonie. Il est en effet permis de soutenir que l’intérêt général comprend les droits fondamentaux et leur permet de s’exercer harmonieusement.
L’intérêt général et les droits fondamentaux se sont développés dans une même dynamique (I). La Cour européenne des droits de l’homme nous montre qu’il est possible de les concilier pleinement, le respect des droits fondamentaux étant indissociable de la recherche de l’intérêt général (II). En fait, l’intérêt général intègre les droits fondamentaux et constitue le fondement de l'action publique dans un État de droit (III).
I. L’intérêt général et les droits fondamentaux se sont développés dans une même dynamique
I.1. L’intérêt général comme dépassement des intérêts particuliers
L’intérêt général a supplanté au XVIIIème siècle la notion de bien commun, qui avait été promue par Aristote[3] et Thomas d’Aquin[4] comme finalité de l’action collective.
Jean-Jacques Rousseau, exprime à travers la notion « d’intérêt commun » sur lequel « la société doit être gouvernée[5]» ou celle d’intérêt général[6], l’idée d’un intérêt supérieur, expression de la volonté générale et qui exige le dépassement des intérêts particuliers.
A rebours de John Locke qui envisage d’abord un État issu du contrat social comme ayant pour utilité principielle la protection des droits naturels, la vision héritée de Rousseau et ressaisie à la Révolution française fait de l’État, comme l’a rappelé le Conseil d’État dans son étude de 1999, le « seul capable, non seulement de réaliser, lorsque c’est nécessaire, la synthèse des intérêts qui s’expriment au sein de la société civile, mais de contribuer à dépasser les égoïsmes catégoriels et à prendre en compte les intérêts des générations futures[7] ».
L’intérêt général est alors l’horizon de l’action publique. Il est ainsi à la fois une source de légitimité de cette action, mais aussi une limite, dès lors que les personnes publiques ne peuvent y contrevenir. En tant que source de légitimité et limite de l’action publique, cette notion croise celle des droits fondamentaux qui peuvent être employés aux mêmes fins.
I.2. La consécration récente des droits fondamentaux
L’essor des droits fondamentaux constitue l’un des phénomènes les plus visibles de la révolution humaniste entamée par nos sociétés à l’ère moderne.
Il existait bien sûr des déclarations antérieures à leur formulation en tant que tels, comme la Magna Carta de 1215, arrachée par les barons anglais au roi Jean Sans Terre.
Mais c’est à partir de l’Habeas Corpus et du Bill of Rights de 1679 et 1689 et, plus encore, des déclarations d’indépendance des colonies britanniques d’Amérique du Nord que se multiplient les déclarations de droits en tant que telles. En droit français, le point d’orgue est bien sûr la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen votée par l’Assemblée nationale constituante le 26 août 1789.
Ces premiers textes ne mentionnent toutefois pas sous ce vocable des « droits fondamentaux », mais s’en tiennent globalement aux droits naturels[8] d’une part, et aux libertés publiques établies par les pouvoirs publics d’autre part.
C’est après la Seconde Guerre mondiale que se cristallise l’idée de droits fondamentaux : dans la Déclaration universelle des droits de l’homme, proclamée par l’Assemblée générale des Nations Unies le 10 décembre 1948, dans la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, qui ancre à l’échelle européenne cette idée de caractère fondamental des droits et libertés, puis bien sûr dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne adoptée à Nice en 2000, à laquelle le traité de Lisbonne donna la même valeur juridique que les traités.
On peut s’arrêter ici sur la figure de René Cassin, qui fut vice-président du Conseil d’État, membre du Conseil constitutionnel et président de la Cour européenne des droits de l’Homme, mais aussi un des rédacteurs de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948.
Son parcours exemplaire nous rappelle que l’émergence des droits fondamentaux ne s’est pas faite contre l’intérêt général, qu’il a servi toute sa vie, mais peut-être plutôt contre un État qui avait pu autant oublier l’intérêt général que la protection des droits des individus.
La convergence entre droits fondamentaux et intérêt général se retrouve clairement dans la jurisprudence de nos juridictions.
II. La protection des droits fondamentaux est indissociable de la recherche de l’intérêt général
Alors que la Convention européenne des droits de l’homme ne fait mention qu’une fois de l’intérêt général, à l’article 1er du premier protocole additionnel, sur la possibilité des Etats de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général[9], la Cour de Strasbourg lui a fait une véritable place.
Parfois de façon explicite, parfois implicitement, l’intérêt général constitue nécessairement un cadre pour fixer les limites et concilier les différents droits.
C’est par exemple le cas pour la conciliation entre le droit à la vie privée et la liberté d’expression que la Cour a opérée dans ses arrêts Von Hannover contre Allemagne[10], s’agissant de la révélation de détails concernant la vie privée de personnes célèbres. Elle a en effet estimé qu’il fallait examiner ce que l’information révélée apportait ou non au « débat d’intérêt général » pour juger si l’État devait ou pouvait réprimer sa diffusion sans méconnaitre le droit à la vie privée ou la liberté d’information.
II.1 La prise en compte de l’intérêt général réside dans les limites intrinsèques qui sont posées aux droits fondamentaux eux-mêmes
Ces limites sont inscrites depuis l’origine dans la Convention. En effet, les articles 8 à 11 comprennent, pour chacun d’eux, un second paragraphe qui admet des restrictions ou ingérence au droit consacré dans le premier paragraphe. Ces ingérences d’une autorité publique doivent être « prévue[s] par la loi » et être nécessaires, « dans une société démocratique » pour préserver notamment, selon les termes par exemple de l’article 8, la « sûreté publique », le « bien-être économique du pays », « la prévention des infractions pénales », « la protection de la santé et de la morale » ou encore bien sûr « la protection des droits et libertés d’autrui[11] ».
Ces motifs pourraient probablement être qualifiés de motifs d’intérêt général. Le juge administratif français, d’ailleurs, explicite de tels motifs dans des termes qui ne sont guère éloignés, comme « l’intérêt général tenant à la protection des consommateurs[12] », ou encore « l’intérêt général tenant aux impératifs d’aménagement du territoire[13] ». De telles limites étaient également posées dans la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen de 1789[14], notamment en son article 10.
Il revient alors au juge de veiller à la proportionnalité de l’atteinte au droit fondamental en cause. Ainsi du régime français des biens de retour, c’est-à-dire des biens nécessaires au fonctionnement du service public, donc à l’intérêt général, et qui retournent à la personne publique sans indemnisation au terme de la délégation de service public. La Cour[15] a estimé en 2023 conforme à la Convention la jurisprudence du Conseil d’État[16] du 29 juin 2018.
Une telle ingérence dans le droit de propriété poursuivait, s’agissant en l’espèce de remontées mécaniques de montagne, un but légitime, celui de la « continuité d’un service public s’inscrivant dans une politique d’aménagement du territoire » pour reprendre les termes de la Cour, et elle était proportionnée à ce but.
Dans un autre domaine, la CEDH a jugé que la vaccination obligatoire « constitue la réponse des autorités nationales au besoin social impérieux de protéger la santé individuelle et publique contre les maladies[17] » – pour citer son arrêt du 8 avril 2021.
II.2 Enfin, l’émergence d’obligations positives vient à l’appui de l’action publique dans l’intérêt général
Aux obligations négatives, qui interdisent aux États de s’ingérer plus que nécessaire dans l’exercice des droits, la Cour de Strasbourg a, depuis 1968[18], ajouté des obligations positives.
En vertu de ces obligations, l’État est tenu d’adopter des mesures, que celles-ci soient substantielles, comme par exemple agir pour empêcher les mauvais traitements ou le travail forcé[19], ou procédurales, à l’instar du droit à une enquête effective[20].
Ce faisant, il existe une forme d’obligation pour les États d’adopter des mesures de contrainte aux fins de préserver les droits fondamentaux. Cette obligation joue un rôle similaire à celui de l’intérêt général pour asseoir la compétence des autorités publiques ou les obliger à agir[21].
Cette manière de faire émaner l’intérêt général des droits fondamentaux s’explique toutefois probablement avant tout par le corpus dont dispose la Cour européenne des droits de l’homme, dont la mission est bien sûr de garantir le respect de la Convention dont nous célébrons cette année les 75 ans de la signature.
La possibilité de faire jouer aux droits fondamentaux ce rôle est toutefois loin d’éclipser la notion d’intérêt général, qui reste centrale dans notre droit.
III. L’intérêt général intègre les droits fondamentaux et constitue le fondement de l'action publique dans un État de droit
Réduire l’intérêt général aux droits fondamentaux, même dans leur acception à la fois négative et positive, pourrait restreindre les finalités de l’action publique à la simple protection de ces droits.
En outre, alors que les droits fondamentaux peuvent d’une certaine manière diviser, chacun protégeant ses droits dans une posture qui peut être antagoniste, l’intérêt général réunit les acteurs qui coopèrent pour le définir et le faire advenir.
Enfin, l’intérêt général est mobilisé par les pouvoirs publics et en particulier par le juge bien au-delà de la seule conciliation des droits fondamentaux.
III.1. L’intérêt général reste au centre du fonctionnement institutionnel et juridique
La Constitution ne mentionne pas explicitement les mots « d’intérêt général ». Ils sont pourtant au cœur de sa logique, puisque l’intérêt général est l’horizon de l’action des pouvoirs publics.
La tradition légicentriste héritée de la Révolution confère un rôle prépondérant au Parlement[22] pour déterminer l’intérêt général. Mais cette mission du législateur s’inscrit nécessairement dans le plein respect des normes supérieures et du cadre procédural que fixe la Constitution. Ainsi, pour la loi, le Conseil constitutionnel a-t-il jugé en 1985 que la « loi votée (…) n'exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution[23] ».
La place du juge est toutefois circonscrite. Il ne lui revient pas de déterminer l’intérêt général, mais seulement de vérifier son existence, de le préciser et de le faire prévaloir. Et ainsi, le Conseil d’Etat a jugé en 2023 qu’il n’appartient pas au juge, en vertu de la séparation des pouvoirs, de « se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire[24] » lorsque celle-ci n’est pas déjà définie, par exemple par la loi[25].
Une autre manifestation de la séparation des pouvoirs pourrait être trouvée, à l’inverse, dans le cas des lois de validation, qui ne sont constitutionnelles que si, selon le Conseil constitutionnel dans des décisions de 2014 qui reprennent la terminologie de la Cour de Strasbourg, elles poursuivent un « impérieux motif d’intérêt général[26] ».
III.2 En pratique, l’usage de l’intérêt général dépasse largement celui des droits fondamentaux
Comme le soulignait le professeur Didier Truchet, l’intérêt général fonctionne pour l’administration, et par suite pour le juge administratif dans le cadre de son office, à la fois comme une norme d’interprétation des textes, une norme d’habilitation, une norme de prohibition et in fine, une norme de contrôle[27]. L’intérêt général est partout mobilisé par le juge et en particulier :
- pour déterminer sa compétence[28], notamment en référence au service public qui porte d’abord une mission d’intérêt général[29] ;
- ou encore au fond, pour faire application du principe d’égalité – puisque lorsque des exigences publiques et privées invitent à faire une application différenciée de ce principe, c’est encore un motif ou une raison d’intérêt général qui permet au juge administratif[30] comme au juge constitutionnel[31] de trouver la solution.
Ainsi l’intérêt général ne peut être regardé comme le vis-à-vis des libertés et droits fondamentaux, il les intègre en permettant leur exercice selon les règles exprimant la volonté générale en démocratie.
Éditer des mesures de sécurité publique, c'est garantir l'exercice de la liberté d'aller venir ou protéger la liberté de manifester.
Imposer des prélèvements sociaux et organiser une protection sociale, c'est donner une réalité concrète au droit à la protection de la santé.
L'intérêt général est fondamentalement la matrice dans laquelle s’articulent et se concilient les attentes, les exigences et les conditions de la vie en société dans un État de droit.
*
Mesdames et Messieurs,
Loin de l’état du droit en 1950, lorsque le législateur énonce l’intérêt général, il exprime désormais plus explicitement les garanties des droits établies dans chaque régime juridique, avec des possibilités d’indemnisation, des mécanismes de contrôle interne à l’administration ou encore des contrôles exercés par le juge. Ce faisant, les droits fondamentaux peuvent relégitimer et ainsi revivifier la formulation de l’intérêt général.
Soixante-quinze ans après la signature de la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, plus que jamais, le respect des libertés et des droits fondamentaux est une préoccupation essentielle de nos concitoyens.
Plus que jamais, la recherche de l'intérêt général doit être au cœur de l'action publique dans une société où les individualismes tendent parfois à prendre le pas sur une approche collective de notre destin.
Il nous reste à souhaiter que l’heureuse ambition portée par nos démocraties depuis trois quarts de siècle et qui dépend de l’ensemble des pouvoirs constitués mais aussi des juges nationaux et européens, puisse continuer à s'épanouir pendant les 75 prochaines années !
Je vous remercie de votre attention.
Références
[1] Texte écrit avec la collaboration de Jean-Baptiste Desprez, magistrat administratif
[2] H. de Balzac, La femme de trente ans, Folio classique, p. 110
[3] Chez lequel la politique doit rechercher le bien commun, comme l’éthique vise à la vertu (Voir Aristote, La Politique).
[4] Thomas d’Aquin, Somme théologique
[5] Jean-Jacques Rousseau, Du contrat social ou Principes du droit politique, 1762 : « La première et la plus importante conséquence des principes ci-devant établis est que la volonté générale peut seule diriger les forces de l'État selon la fin de son institution, qui est le bien commun (…) Or c'est uniquement sur cet intérêt commun que la société doit être gouvernée ».
[6] Jean-Jacques Rousseau, Discours sur l’économie politique, « l'intérêt général qui n'est plus celui de personne », 1755
[7] Voir Etude annuelle du Conseil d’Etat, L’Intérêt général, préc. cité, page 253 et suivants.
[8] « droits naturels, inviolables et sacrés » pour la Déclaration de 1789
[9] Article 1er du premier protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes »
[10] CEDH, 24 septembre 2004, Von Hannover c. Allemagne, n°59320/00 et CEDH, 7 février 2012, Von Hannover c. Allemagne, no 40660/08 et no 60641/08
[11] Article 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales
[12] CE, 29 décembre 2021, X, n°441005
[13] CE, 8 juillet 2009, Commune de S. et autres, nos314236 et suivants.
[14] Voir par exemple son article 10
[15] CEDH, 5 octobre 2023, SARL Couttolenc Frères c. France, n°24300/20
[16] CE Sect., 29 juin 2018, Communauté de communes de la vallée de l’Ubaye, n° 40251.
[17] Cour EDH, 8 avril 2021, Vavřička et autres c. République tchèque, n°47621/13 et cinq autres requêtes
[18] Cour EDH, 3 juillet 1968, Affaire linguistique belge
[19] Par exemple, CEDH, 7 janvier 2010, Rantsev c. Chypre et Russie, no 25965/04
[20] Par exemple, CEDH, 25 mai 1998 Kurt c. Turquie, 15/1997/799/1002
[21] Voir Xavier Dupré de Boulois, professeur des universités à Paris I, colloque sur l’intérêt général, 28 novembre 2023 au Conseil d’Etat
[22] Voir par exemple, au regard du Conseil constitutionnel : CC 15 janvier 1975, n°74-57 DC : « Considérant que l'article 61 de la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement, mais lui donne seulement compétence pour se prononcer sur la conformité à la Constitution des lois déférées à son examen »
17. CC 23 août 1985, n°85-197 DC Loi sur l'évolution de la nouvelle Calédonie
[23] CC 23 août 1985, n°85-197 DC Loi sur l'évolution de la nouvelle Calédonie
[24] CE, Ass., 11 octobre 2023, Amnesty International France et autres, n° 454836 ; CE, Ass., 11 octobre 2023, Ligue des droits de l’Homme et autres et Syndicat de la magistrature et autres, n° 467771 et 467781
[25] CE, Ass., 19 novembre 2020 Commune de Grande-Synthe et autres, puis CE, 1er juillet 2021, Commune de Grande-Synthe et autres, puis CE, 10 mai 2023, Commune de Grande-Synthe et autres
[26] Voir CC, n° 2013-366 QPC du 14 février 2014, SELARL PJA ès qualités de liquidateur de la société Maflow France ; CC, n° 2014-695 DC du 24 juillet 2014, Loi relative à la sécurisation des contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public ; ou, pour une illustration récente, CC n° 2022-843 DC du 12 août 2022, Loi portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat
[27] Didier Truchet, La notion d’intérêt général : le point de vue d’un professeur de droit, Victoires éditions, 2017
[28] Colloque sur l’intérêt général, discours de Didier-Roland Tabuteau, 28 novembre 2023, publié sur le site du Conseil d’Etat
[29] Voir par exemple, CE, 22 février 2007, APREI, n°264541
[30] CE, 28 juin 2002, Villemain, n°220361
[31] CC n°73-51 DC du 27 décembre 1973, Loi de finances pour 1974, dite « Taxation d’office ».