Intervention de Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État, à l'occasion du colloque organisé par le Conseil des barreaux européens sur l'avenir des tribunaux de l'Union européenne et sur l'augmentation de la charge de travail des juges qui s'est déroulé lundi 28 avril 2014 à Bruxelles.
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Conférence organisée par le Conseil des barreaux européens
L’avenir des tribunaux de l’Union européenne
L’augmentation de la charge de travail : organisation, désignation et formation des juges
Lundi 28 avril 2014
Intervention de Jean-Marc Sauvé[1]
vice-président du Conseil d’État de France,
président du Comité institué par l’article 255
du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Monsieur le président de la Cour européenne des droits de l’Homme,
Monsieur le président du Tribunal de l’Union européenne,
Monsieur le vice-président de la Cour de justice,
Mesdames et Messieurs les juges et les avocats,
Mesdames, Messieurs,
L’avenir des tribunaux de l’Union européenne intéresse au premier chef leurs juges, mais aussi les justiciables, les citoyens de l’Union et, comme cette conférence en témoigne, toute la communauté des juristes, qui doit jouer pleinement son rôle de réflexion et de proposition au service du renforcement de l’État de droit en Europe. Je tiens à remercier les organisateurs de ce colloque de m’avoir permis de contribuer à cette réflexion en ma qualité de président du Comité de l’article 255 du TFUE, mais aussi en tant que responsable d’une juridiction suprême nationale, partenaire des juridictions de l’Union et donc particulièrement intéressée à leur fonctionnement. Je concentrerai mon propos sur la situation du Tribunal de l’Union européenne mais, bien sûr, mes remarques peuvent avoir une portée plus générale.
Après avoir analysé la charge qui pèse sur lui (I), j’évoquerai des moyens qui paraissent susceptibles de remédier, en amont comme en aval, à certaines des difficultés qu’il rencontre (II).
I. La situation du Tribunal de l’Union européenne, qui était tendue depuis plusieurs années, est devenue « difficile »[2].
A. Confronté à un alourdissement structurel de sa charge de travail, le Tribunal ne dispose pas de capacités suffisantes pour y faire face à moyen terme.
1. Le nombre des affaires enregistrées chaque année a crû de manière spectaculaire : de 436 en 2006 à 568 en 2009, 636 en 2010 et 722 en 2011. Si, en 2012, une décrue a été observée (avec 617 nouvelles affaires), il s’agissait d’un simple répit, car le nombre des affaires enregistrées a atteint en 2013 le nombre record de 790. Sur les trois premiers mois de l’année 2014, le Tribunal a reçu 229 nouvelles affaires, c'est-à-dire 920 en rythme annuel. Il est ainsi confronté à une hausse tendancielle de ses saisines de plus de 10 % par an.
2. Face à cette hausse, les capacités de jugement du Tribunal ont augmenté grâce aux réformes menées et aux efforts réalisés pour améliorer sa productivité. Mais elles n’ont pas suffi à répondre à la croissance des affaires nouvelles. Si le nombre des affaires jugées a fortement augmenté, de 436 en 2006 à 555 en 2009 et 714 en 2011, un palier paraît en effet avoir été atteint, puisqu’en 2012, ce nombre est revenu à 688, avant de s’établir à 702 en 2013. Il reste à ce niveau en 2014 en projetant la tendance du premier trimestre de cette année. Cette évolution n’a pas permis de stabiliser le stock des affaires pendantes, car le nombre des affaires jugées reste chaque année inférieur à celui des nouvelles affaires.
3. La conjonction de ces deux facteurs – progression rapide du contentieux et insuffisance des capacités de jugement – explique, presque mécaniquement, deux phénomènes inquiétants. D’une part, s’est produite une progression constante du nombre des affaires pendantes : elles s’élevaient en 2006 à 1 029 et en 2009 à 1 191 ; elles ont désormais dépassé la barre des 1 300 affaires en 2013 (1 325 affaires pendantes)[3] et elles pourraient très fortement croître en 2014 pour attendre plus de 1500 en fin d’année. D’autre part, les délais de jugement restent préoccupants : en 2013, 48 et 46 mois ont en moyenne été nécessaires pour que soient jugées les affaires d’aides d’État et de concurrence, ces délais étant déjà en 2009, respectivement, de 50 et 46 mois, ce qui montre que les marges de progression ont été réelles, mais demeurent limitées.
Au regard de la situation du Tribunal, celle de la Cour de justice paraît plus favorable, puisque la croissance des affaires enregistrées, de 537 en 2006, à 562 en 2009, 632 en 2012 et 699 en 2013 a été moindre et qu’elle a été équilibrée par une forte hausse des sorties (de 546 en 2006 à 701 en 2013). Par conséquent, le stock des affaires pendantes, quoique croissant, ne dépasse pas 900 et les délais de procédure augmentent ou diminuent selon les catégories d’affaires. Entre 2009 et 2013, ils sont ainsi passés de 17 à 16,3 mois pour les renvois préjudiciels, mais parallèlement de 17,1 à 24,3 mois pour les recours directs et de 15,5 à 16,6 mois pour les pourvois.
B. La situation des juridictions de l’Union ne peut être appréciée indépendamment de leur contexte, qui est marqué par de nouvelles contraintes.
1. La première tient à l’affirmation, dans le cadre de l’Union, du droit à un jugement dans un délai raisonnable. Cette exigence forte des citoyens est un principe général du droit de l’Union[4], désormais consacré au deuxième alinéa de l’article 47[5] de la Charte des droits fondamentaux. Selon les critères définis par la Cour de justice[6], en l’absence d’incident majeur de procédure provoqué par les parties et lorsque le litige ne présente pas de difficultés particulièrement élevées, alors même que ses enjeux économiques peuvent être importants, une procédure devant le Tribunal de l’Union européenne qui a duré 5 ans et 10 mois[7] ou 5 ans et 9 mois[8] méconnaît les exigences de l’article 47 de la Charte[9].
2. La seconde contrainte résulte de l’impossibilité de résorber à court terme le stock des affaires pendantes par une augmentation significative du nombre des juges du Tribunal de l’Union européenne. Comme on le sait, le projet de nommer des juges supplémentaires au Tribunal n’a pas fait, en mars de cette année, l’objet d’un consensus parmi les États membres, en dépit des multiples propositions de compromis proposées par la présidence hellénique. Si chacun s’accorde sur le caractère insoutenable à moyen terme des stocks et des délais de jugement du Tribunal, ainsi que sur la nécessité de réformes d’envergure, les divergences d’appréciation sur les conditions de nomination des juges n’ont pu être résolues.
II. Pour contribuer au meilleur fonctionnement des juridictions de l’Union, il faut, semble-t-il, actionner l’ensemble des leviers susceptibles d’améliorer, en amont comme en aval, sa productivité.
Le blocage de la réforme paraissant la plus facile, à savoir l’augmentation du nombre des juges du Tribunal, conduit à donner la priorité[10] à des mesures tendant à améliorer l’efficacité et la productivité du Tribunal, par rapport aux réformes structurelles, peut-être plus efficaces, mais aussi moins consensuelles. A cet égard, j’insisterai sur certains facteurs pouvant déterminer en amont une telle amélioration (A), avant d’ébaucher ceux qui pourraient, en aval, en compléter l’efficacité (B).
A. En amont, il faut souligner l’importance cruciale que revêt l’appréciation rigoureuse de « l’adéquation des candidats à l’exercice des fonctions de juge ou d’avocat général (…) au sens de l’article 255 TFUE »[11]. Cette appréciation doit en effet contribuer non seulement à renforcer la légitimité des nominations, mais aussi à garantir un fonctionnement optimal des juridictions de l’Union. Le Comité de l’article 255 TFUE que j’ai l’honneur de présider sert cet objectif par une mise en œuvre effective et même exigeante des critères du Traité (1), que la situation présente des juridictions de l’Union n’incite pas à assouplir (2). En complément du rôle du Comité, des réformes structurelles pourraient en outre être envisagées (3).
1. Les critères[12] d’évaluation des candidatures, qui sont énoncés aux articles 253, 254 et 255 du TFUE et qui ont été explicités par le Comité dit 255[13], visent à garantir que les juges désignés seront, dans un délai raisonnable, pleinement aptes à l’exercice des fonctions juridictionnelles auxquelles ils sont candidats.
Le Comité s’est efforcé, depuis son installation en mars 2010, de mettre en œuvre les critères d’appréciation fixés par le Traité en prenant appui sur une vision claire et raisonnablement exigeante de ce que doivent être, en particulier, les capacités juridiques des candidats, leur expérience professionnelle et leur aptitude à exercer le métier de juge, qualités qui sont bien sûr requises pour l’exercice de « hautes ou des plus hautes fonctions juridictionnelles » au sens des articles 254 et 253 du TFUE.
Le Comité attend en effet des candidats, non seulement qu’ils fassent la preuve, en tant que généralistes de haut niveau, de leur maîtrise des éléments fondamentaux du droit de l’Union européenne et de son articulation avec les droits nationaux, mais surtout de leur capacité à débattre et argumenter en droit, à identifier et résoudre des difficultés d’interprétation juridique et à prendre des décisions claires et motivées. A cet égard, le Comité a décidé d’enrichir et d’harmoniser le dossier de candidature ainsi que l’audition à laquelle il procède des candidats, afin de disposer de tous les éléments d’information nécessaires, et de ceux-là seulement. Ce dossier devra notamment comporter un curriculum vitae normalisé et la présentation de cas juridiques, dans la limite de trois, auxquels le candidat a été confronté dans ses fonctions antérieures. En outre, le Comité procède, lors d’une première candidature, à une audition dont la durée a été fixée à une heure, de telle sorte qu’il puisse véritablement apprécier si le candidat remplit l’ensemble des conditions requises pour être nommé juge. A l’avenir, il pourra dans ce cadre débattre avec le candidat sur le ou les cas soumis par ce dernier.
Le candidat doit aussi manifester qu’il a conscience des exigences contraignantes du métier de juge, et qu’il les assume, non seulement celles relatives à l’indépendance et à l’impartialité, mais aussi celles inhérentes à la charge de travail. Le Comité est particulièrement attentif à évaluer un candidat au regard de son aptitude à apporter une contribution personnelle, pertinente et efficace, au traitement des contentieux relevant du Tribunal. Le candidat doit ainsi montrer qu’il est apte à assumer pleinement sa mission dans un délai raisonnable : si un délai d’adaptation peut être nécessaire, celui-ci doit rester, compte tenu de la durée du mandat des juges – six ans –, de l’ordre de quelques mois et, en tout cas, il ne saurait excéder un délai d’un et, a fortiori, deux ans.
Des interrogations ou des doutes ont à cet égard été exprimés sur la possibilité que le Comité puisse se prononcer sur l’aptitude des candidats à apporter une telle contribution efficace et pertinente aux juridictions de l’Union et, en particulier, au Tribunal, compte tenu de ce que sont sa charge de travail et les contentieux relevant de sa compétence. Mais précisément, il s’agit là du cœur de la mission du Comité et du cœur de l’aptitude qu’il doit évaluer, telle que l’exprime l’article 255 du TFUE : « Un Comité est institué afin de donner un avis sur l’adéquation des candidats à l’exercice des fonctions de juge et d’avocat général de la Cour de justice et du Tribunal,… ». Le Comité ne commet donc aucun excès de pouvoir en évaluant, comme il l’a fait, les candidatures présentées par les États membres. Cette évaluation doit évidemment être faite au regard de la nature, de l’ampleur et de la difficulté de la tâche concrète qui attend les candidats.
2. Dans les années à venir, il n’est pas raisonnablement envisageable que le mode d’évaluation des candidatures par le Comité s’émousse ou devienne moins rigoureux.
La composition du Comité, l’autorité qu’il a acquise, comme les lourds défis pesant sur les juridictions de l’Union, permettent de penser qu’il fera preuve d’une vigilance maintenue, sinon accrue. Comme le soulignent ses trois premiers rapports d’activité, lorsque le Comité a la conviction qu’un candidat n’est pas en mesure d’assurer efficacement les fonctions de juge, il émet un avis négatif. Sur les 32 avis délivrés depuis 2010 pour une première nomination à la Cour ou au Tribunal, 7 ont été défavorables, soit 22 % du total, et ces avis négatifs ont fait obstacle à la nomination des candidats concernés. Cette proportion n’est pas négligeable : elle reflète la conscience que le Comité a de son office. Celui-ci est en effet persuadé qu’une appréciation erronée des capacités d’un candidat conduirait, en cas de nomination, à un travail juridictionnel moins légitime et moins efficace et, par suite, nuirait au bon fonctionnement des juridictions de l’Union. Alors que débute son deuxième mandat, il m’apparaît que le Comité entendra continuer à assumer pleinement ses responsabilités, en faisant montre de la plus grande attention dans l’examen des candidatures. Il concourra ainsi, à sa mesure, à la légitimité et à la qualité de la justice de l’Union.
3. En complément du rôle du Comité, pourraient sans doute être envisagées certaines réformes structurelles destinées à maîtriser, pour reprendre les termes du président Jaeger, « l’acuité du phénomène d’instabilité que subit la composition du tribunal »[14] : en 2013, près d’un quart de l’effectif du Tribunal a en effet été renouvelé.
Pour parer à cette instabilité, l’allongement de la durée du mandat des juges, par exemple de six à neuf ans, pourrait être proposé, bien qu’une telle mesure impose une révision du TFUE[15]. Il pourrait aussi, à tout le moins, être envisagé que les juges cessant leurs fonctions puissent achever, sous certaines conditions de délai, le traitement des dossiers qui leur ont été confiés, à l’instar de ce qui se pratique dans plusieurs juridictions internationales. Par ailleurs, le projet d’augmenter le nombre des juges du Tribunal ne devrait pas être abandonné. Dans cette perspective, les juges additionnels devraient être sélectionnés principalement sur la base du mérite, c’est-à-dire sur leur aptitude à exercer efficacement et rapidement les fonctions dévolues au Tribunal. Dans l’attente du doublement du nombre des juges du Tribunal, qui est inéluctable à long terme, il me semble qu’une augmentation de ses effectifs de neuf ou de douze juges pourrait être décidée à la majorité qualifiée. En l’absence de consensus sur un autre mode de nomination, le Comité 255 se prononcerait, conformément au TFUE, sur les mérites des candidatures envoyées par chaque État. Je ne doute pas que ses avis seraient respectés, comme ils l’ont toujours été à ce jour, et que les États membres sauraient se mettre d’accord sur les nominations à opérer.
B. Les efforts, entrepris en amont, de sélection de juges pleinement aptes à l’exercice de leurs fonctions devraient être complétés par une adaptation, en aval, des méthodes de travail. De nombreuses mesures ont certes déjà été adoptées ou sont proposées, comme le rappelle[16] l’exposé des motifs du projet de nouveau règlement du Tribunal de l’Union. Mon expérience de chef d’une juridiction suprême nationale me conduit à souligner l’importance de certains instruments.
1. La promotion d’un véritable « case management », qui tend à se généraliser, même dans les juridictions suprêmes, implique de développer la différenciation du travail juridictionnel selon la nature et l’importance des affaires. Certaines peuvent en effet être traitées par un juge unique (plutôt que par une formation collégiale) ou par des formations collégiales restreintes à trois juges, comme le Tribunal s’y est déjà engagé. En outre, dès l’enregistrement des requêtes, des procédés de filtrage peuvent permettre de rejeter rapidement et avec un formalisme allégé beaucoup de requêtes irrecevables ou manifestement dépourvues de substance. En revanche, revêt toujours une importance cruciale la coordination entre les formations de jugement collégiales, surtout si elles se multiplient, afin d’assurer la cohérence de la jurisprudence et de prévenir des divergences entre elles.
2. Par ailleurs, plus la conduite de l’instruction est dynamique, plus les délais de jugement peuvent être maîtrisés : à cet égard, les délais de production ou d’intervention en cours d’instance peuvent être mieux encadrés et le nombre des mémoires par partie limité, tout en laissant une durée suffisante pour un débat pleinement contradictoire. A ce titre, doivent aussi être exploités, grâce à des échanges dématérialisés, les apports des technologies de l’information.
3. Enfin, une gestion active des affaires pendantes passe par un enrôlement sélectif des affaires selon leur ancienneté ou leur degré d’urgence, mais également par des mouvements de réaffectation de dossiers entre chambres, voire entre rapporteurs, en fonction de l’état de leur stock ou des remaniements ayant affecté la composition des chambres. Même en l’absence de spécialisation, de tels transferts peuvent servir à mieux équilibrer la charge de travail entre les chambres.
Alors qu’est examiné le projet de nouveau règlement de procédure du Tribunal et que doit se poursuivre la recherche d’un consensus politique sur des réformes de structure, je suis persuadé que nos échanges de ce jour contribueront à l’enrichissement des débats sur les moyens d’améliorer à court et moyen terme le fonctionnement des juridictions de l’Union. C’est en tout cas le vœu que je forme.
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[1] Version écrite de cette intervention, élaborée en collaboration avec M. Stéphane Eustache, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’État.
[2] Selon le terme de l’exposé des motifs, introduisant le projet de règlement de procédure du Tribunal, en date du 14 mars 2014, p. 6.
[3]Les principaux contentieux en instance sont constitués par la propriété intellectuelle (465 affaires pendantes au 31 décembre 2013), la concurrence (148 affaires pendantes au 31 décembre 2013) et les aides d’État (146 affaires pendantes au 31 décembre 2013).
[4] CJCE 17 décembre 1998, Baustahlgewebe/Commission, C-185/95, point 21 : « Le principe général de droit communautaire selon lequel toute personne a droit à un procès équitable, qui s'inspire de ces droits fondamentaux (voir, notamment, avis 2/94, du 28 mars 1996, Rec. p. I-1759, point 33, et arrêt du 29 mai 1997, Kremzow, C-299/95, Rec. p. I-2629, point 14), et notamment le droit à un procès dans un délai raisonnable, est applicable dans le cadre d'un recours juridictionnel contre une décision de la Commission infligeant à une entreprise des amendes pour violation du droit de la concurrence » ; CJUE 16 juillet 2009, Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland GmbH, C-385/07 P, point 178.
[5] « (…) Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. (…) ».
[6] Le délai effectif est apprécié en fonction des circonstances propres à chaque affaire, notamment, selon la complexité du litige et/ou le comportement des parties : CJUE 27 janvier 2007, Sumitomo Metal Industries et Nippon Steel/Commission, C‑403/04 P et C‑405/04, point 116 ; CJUE 15 octobre 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commission, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P à C‑252/99 P et C‑254/99 P.
[7] CJUE 16 juillet 2009, Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland GmbH, C-385/07 P, point 183.
[8] CJUE 26 novembre 2013, Gascogne Sack Deutschland GmbH, C-40/12 P, points 97 à 102.
[9] Si une telle irrégularité ne saurait conduire à l’annulation de la décision prise au terme de cette procédure, « en l’absence de tout indice selon lequel la durée excessive aurait en une incidence sur la solution du litige »[9], elle peut donner lieu en revanche à une demande indemnitaire qui doit être présentée devant le Tribunal.
[10] « Before pumping more resources in a system, it is useful to analyze in depth where the existing problems come from. If a plane flies low because there are numerous leaks in the motor, one can always push much more kerosene in the motor but this is rarely seen as the optimal way to improve performance. Plugging first the leaks is widely seen as more economical. Furthermore, it is always dangerous to make immediate structural reforms with a long term impact under the pressure of urgency. Finally, in the case of a sudden rise of judicial activity in the next years (which is the working hypothesis of the debated proposals), the neglect of the productivity measures could lead to an explosion of costs.” Franklin Dehousse, The reform of the EU Courts, the Need of a Management Approach, Egmont Paper 53, december 2011, p. 4.
[12] Outre les garanties d’indépendance et d’impartialité que présentent le candidat, sont en effet examinées ses capacités juridiques et son expérience professionnelle, son aptitude à exercer des fonctions de juge et, enfin, ses connaissances linguistiques et sa capacité à travailler en équipe dans un environnement international marqué par différentes traditions juridiques.
[13] 3ième rapport d’activité en date du 13 décembre 2013, rapport disponible sur le site internet de la Cour de justice : http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/.
[14] Rapport d’activité de la Cour de justice, édition 2013, p. 113.
[15]Art. 254 TFUE : « Les membres du Tribunal sont choisis parmi les personnes offrant toutes les garanties d'indépendance et possédant la capacité requise pour l'exercice de hautes fonctions juridictionnelles. Ils sont nommés d'un commun accord pour six ans par les gouvernements des États membres, après consultation du Comité prévu par l'article 255. Un renouvellement partiel a lieu tous les trois ans. Les membres sortants peuvent être nommés à nouveau. ».
[16] Projet de nouveau règlement, p. 5.
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English Version
Conference organised by the Council of Bars and Law Societies of Europe
The future of the European Union courts
Increased workload: organisation, appointment and training of judges
Monday 28 April 2014
Contribution by Jean-Marc Sauvé[1]
Vice-President of the Council of State of the French Republic,
President of the panel provided for in Article 255
of the Treaty on the Functioning of the European Union
Mr President of the European Court of Human Rights,
Mr President of the General Court of the European Union,
Mr Vice-President of the Court of Justice,
Ladies and Gentlemen judges and lawyers,
Ladies and Gentlemen,
The future of the European Union courts is primarily of concern to their judges, but also to those who use the courts, to the citizens of the Union and, as this conference shows, to the legal community, which must fully play its part in terms of reflection and making proposals to strengthen the rule of law in Europe. I should like to thank the organisers of this conference for allowing me to contribute to this reflection, as President of the panel set up under Article 255 TFEU, but also as a member of a national supreme court which is a partner of the Union courts and for which, consequently, their functioning is of particular interest. I shall focus on the situation at the General Court of the European Union but my remarks may, of course, be of more general relevance.
I shall begin by analysing its workload (I) and go on to outline measures which could address, upstream as well as downstream, some of the difficulties which it is encountering (II).
I. The situation at the General Court of the European Union, which had been tense for some years, has become "difficult"[2].
A. The General Court is facing a sustained increase in its workload, and does not have sufficient capacity to cope with it in the medium term.
1. The number of cases registered each year has grown spectacularly: from 436 in 2006 to 568 in 2009, 636 in 2010 and 722 in 2011. Although a decrease was recorded in 2012 (with 617 new cases), it was only a respite, as the number of cases registered reached the record number of 790 in 2013. In the first three months of 2014, 229 new cases were submitted to the General Court - which equates to 920 on an annual basis. It is thus faced with an ongoing increase in its caseload of more than 10 % per year.
2. In response to this growth, the General Court's capacity to judge cases has increased as a result of the reforms which have been carried out and the efforts made to improve its productivity. But this has not been sufficient to meet the increase in the number of new cases. While the number of cases judged has risen considerably, from 436 in 2006 to 555 in 2009 and 714 in 2011, a ceiling seems to have been reached, since in 2012 the number fell back to 688, before stabilising at 702 in 2013. It has remained at that level in 2014, if one extrapolates the figures for the first quarter of this year. Given this trend, it has not been possible to stabilise the backlog of cases, since the number of cases judged remains lower, each year, than the number of new cases.
3. The combination of these two factors – rapid growth in caseload and insufficient capacity to judge cases – explains, almost automatically, two disturbing developments. Firstly, there has been a constant increase in the number of pending cases: in 2006, there were 1 029 and in 2009, 1 191; the number has since broken through the 1 300 barrier in 2013 (1 325 cases pending)[3] and could grow considerably in 2014 to reach more than 1500 by the end of the year. Secondly, the time taken to issue judgments remains a concern. In 2013, on average it took 48 months and 46 months for State aid and competition cases, as against average times in 2009 of, respectively, 50 and 46 months, showing that there has been progress, but that it remains limited.
Compared with the General Court, the situation at the Court of Justice appears to be more favourable, since the increase in the number of cases registered, from 537 in 2006, to 562 in 2009, 632 in 2012 and 699 in 2013 has been smaller and offset by a marked increase in the number of cases judged (from 546 in 2006 to 701 in 2013).
As a result, the backlog of cases, although it is growing, is no more than 900 and the duration of the proceedings is longer or shorter depending on the category of cases concerned. Between 2009 and 2013, it fell from 17 to 16.3 months for references for a preliminary ruling, but increased from 17.1 to 24.3 months for direct actions and from 15.5 to 16.6 months for appeals.
B. The situation in the Union courts cannot be considered without reference to their context, which is characterised by new constraints.
1. The first derives from the affirmation, in the EU context, of the right to a judgment within a reasonable time-frame. This strong demand on the part of citizens is a general principle of Union law[4], now enshrined in the second paragraph of Article 47[5] of the Charter of Fundamental Rights. According to the criteria laid down by the Court of Justice[6], if no major procedural matters are raised by the parties and if the case does not present particularly great difficulty, even though its economic consequences may be considerable, a procedure before the General Court of the European Union which has lasted for 5 years and 10 months[7] or 5 years and 9 months[8] does not fulfil the requirements set out in Article 47 of the Charter[9].
2. The second constraint results from the impossibility of clearing the backlog of cases in the short term by significantly increasing the number of judges at the General Court of the European Union. As you know, in March 2014 there was no consensus among the Member States in favour of the proposal to appoint additional judges to the General Court, despite the many compromise proposals put forward by the Hellenic Presidency. While there is general agreement that the General Court's backlogs and the time taken to deliver judgments cannot be tolerated in the medium term, and that major reforms are needed, it proved impossible to resolve the differences of view concerning the judges' terms of appointment.
II. To enable the Union courts to function better, it seems necessary to bring every means of improving their productivity, upstream and downstream, into play.
With deadlock on what appears to be the easiest reform, viz., appointing extra judges to the General Court, measures to improve efficiency and productivity take precedence[10] over structural reforms which might be more effective, but where consensus is harder to find. In this connection, I shall focus on certain upstream factors which could bring about that improvement (A), before outlining those which might add to their effectiveness downstream (B).
A. Upstream, it is crucially important that there be rigorous appraisal of "candidates' suitability to perform the duties of Judge and Advocate-General (...)" within the meaning of Article 255 TFEU[11], as this appraisal has to play a part not only in underpinning the legitimacy of appointments, but also in ensuring that the EU courts work as efficiently as possible. The panel provided for in Article 255 TFEU, which I have the honour to chair, pursues this objective through effective and rigorous application of the Treaty criteria (1); given the current situation in the EU courts, there is no reason to relax these criteria (2). Structural reforms could also be envisaged to back up the panel's role (3).
1. The criteria[12] for assessing candidates set out in Articles 253, 254 and 255 TFEU, and clarified by the panel provided for in Article 255[13], are designed to ensure that the judges appointed will be able to achieve efficiency as judges within a reasonable time.
Since it was set up in March 2010, the panel has striven to apply the assessment criteria laid down in the Treaty, taking a clear and fairly demanding view of what candidates should offer in terms of legal expertise, professional experience and ability to perform the duties of a judge, all qualities which are of course required for appointment to "high judicial office" or "the highest judicial offices" within the meaning of Articles 253 and 254 TFEU.
The panel expects candidates, as high-level generalists, not only to prove that they have a grasp of the main aspects of European Union law and its relationship with national law, but above all their ability to engage in legal debate and argument, to identify and resolve difficulties of legal interpretation and to take clear and well-reasoned decisions.
Against this background, the panel decided to flesh out and standardise candidates' dossiers and its hearings of candidates, in order to have all the necessary information at its disposal, but no more than that. The dossier must contain a standard curriculum vitae and present a maximum of three legal cases which the candidate has had to deal with in his or her previous post. In addition, where a new judge is to be appointed, the panel conducts a hearing lasting one hour, so that it can make a true appraisal of whether the candidate meets all the requirements for appointment as a judge. In future, the case(s) which the candidate has submitted may be discussed with him or her during the hearing.
The candidate must also show that he or she is aware of the binding requirements of the profession of judge, and accepts those demands, not only in terms of independence and impartiality, but also in terms of workload. The panel is particularly careful to evaluate the candidate's ability to make a personal, relevant and effective contribution to the handling of disputes subject to the jurisdiction of the General Court. The candidate must thus show that he or she will be able to become fully operational within a reasonable time : while some time may be needed to acclimatise, it is clear that given the length of a judge's term of office - six years - this should be in the order of a few months and should never last any longer than a year, still less two.
There have been some doubts and misgivings as to whether the panel should be able to issue opinions on candidates' ability to make this effective and relevant contribution to the EU courts, in particular the General Court, given its workload and the disputes before it. This is precisely the focus of the panel's remit and central to the suitability it has to evaluate, as set out in Article 255 TFEU: "A panel shall be set up in order to give an opinion on candidates' suitability to perform the duties of Judge and Advocate-General of the Court of Justice and the General Court ...". The panel is thus not exceeding its powers by assessing candidatures submitted by Member States as it has. Clearly its assessment has to be made in the light of the nature, extent and difficulty of the task which actually awaits candidates.
2. It is unlikely that the panel's assessment of candidates will be any less thorough or less rigorous in future.
The panel will probably remain just as vigilant, if not more so, given its make-up, the authority it has achieved and the major challenges facing EU courts. As emphasized in its first three activity reports, the panel will issue an unfavourable opinion if it does not believe that a candidate will be able to discharge the duties of a judge effectively. Of the 32 opinions on new appointments to the Court or the General Court issued since 2010, 7 opinions, i.e. 22% of the total, were unfavourable; the candidates concerned were not appointed. This is not a negligible proportion : it reflects the panel's awareness of its function, for it believes that if a candidate's abilities were to be assessed wrongly, and the person were appointed, it would detract from the legitimacy and efficiency of court work and would thus prevent EU courts from working properly. As it enters on its second term of office, it seems to me that the panel intends to continue to discharge its responsibilities to the full, paying great attention to the examination of candidates. It will thus, in its own way, contribute to the legitimacy and quality of justice in the Union.
3. To back up the panel's role, there are some structural reforms which could be envisaged in order to overcome what President Jaeger calls "the acute instability in the composition of the General Court"[14]: in 2013, nearly a quarter of the General Court's membership was replaced.
In order to guard against this instability, one proposal might be to extend judges' terms of office, for example from six to nine years, although this would mean a revision of the TFEU[15]. At the very least, judges leaving office might be allowed to finish handling the cases assigned them, subject to certain time constraints, as is the practice in a number of international courts. Moreover, we should not give up on the plan to increase the number of judges at the General Court. With that in view, the additional judges should be selected principally on merit, i.e. on their ability to carry out the General Court's business effectively and quickly. Until such time as membership of the General Court is doubled, which is inevitable in the long term, it seems to me that an extra nine or twelve judges could be decided by a qualified majority. As there is no consensus on any other method of appointment, the panel provided for in Article 255 would give its opinion on the merits of the candidates nominated by each State, in accordance with the TFEU. I have no doubt that its opinions would be respected, as they have been so far, and that Member States would be able to agree on the appointments to be made.
B. Efforts made upstream to select judges fully able to discharge their duties should be supplemented, downstream, by adjusting working methods. Many measures have already been adopted or proposed, as stated in the explanatory memorandum to the new Draft Rules of Procedure of the General Court [16]. Based on my experience at the head of a national supreme court, I feel that certain instruments are especially important.
1. Promotion of real "case management", which is becoming more widespread, even in supreme courts, involves differentiating court work according to the nature and importance of cases. Some cases can be handled by a single judge (instead of a panel) or by smaller panels of three judges, as the General Court has already started to do. Furthermore, many applications which are inadmissible or manifestly unfounded can be filtered out as soon as they are registered, so that they can be rejected quickly, with minimum formalities. On the other hand, coordination between panels of judges is of crucial importance, especially if they are increasing in number, in order to ensure that rulings are consistent and forestall differences between panels.
2. In addition, if the investigation is handled more dynamically, rulings can be handed down more quickly: in this regard, time limits for producing documents or intervening during proceedings can be better regulated and the number of statements per party can be limited, while still leaving enough time for a full exchange of arguments between the parties.
Information technology, through paperless exchange of information, also has a role to play here.
3. Lastly, active management of cases pending involves selective scheduling of cases according to the time they were brought or their degree of urgency, but also reassigning cases between chambers, or between rapporteurs, depending on their respective backlog or on adjustments affecting the make-up of chambers. Even without specialisation, such transfers can help to spread the workload more evenly between chambers.
While the draft new rules of procedure of the General Court are under examination and the search for consensus on structural reform must continue, I believe that today's discussions will help to inform the debate on how to improve the workings of EU courts in the short and medium term. That is at least my hope.
[1] Written version prepared in collaboration with Mr Stéphane Eustache, Administrative Court and Administrative Appeal Court member, adviser to the Vice-President of the Council of State.
[2] To quote the explanatory memorandum introducing the Draft Rules of Procedure of the General Court dated 14 March 2014, p. 6.
[3] The main categories of cases pending relate to intellectual property (465 cases pending as at 31 December 2013), competition (148 cases pending as at 31 December 2013) and State aid (146 cases pending as at 31 December 2013).
[4] ECJ, 17 December 1998, Baustahlgewebe v Commission, C-185/95, paragraph 21: "The general principle of Community law that everyone is entitled to fair legal process, which is inspired by those fundamental rights (see in particular Opinion 2/94 [1996] ECR I-1759, paragraph 33, and judgment in Case C-299/95 Kremzow [1997] ECR I-2629, paragraph 14), and in particular the right to legal process within a reasonable period, is applicable in the context of proceedings brought against a Commission decision imposing fines on an undertaking for infringement of competition law." ECJ, 16 July 2009, Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland GmbH, C-385/07 P, paragraph 178.
[5] "Everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal previously established by law (…)".
[6] The duration of the proceedings is to be appraised in the light of the circumstances specific to each case and, in particular, the complexity of the case and the conduct of the parties: ECJ, 27 January 2007, Sumitomo Metal Industries and Nippon Steel v Commission, C‑403/04 P and C‑405/04, paragraph 116 ; ECJ, 15 October 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij and Others v Commission, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P to C‑252/99 P and C‑254/99 P.
[7] ECJ, 16 July 2009, Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland GmbH, C-385/07 P, paragraph 183.
[8] ECJ, 26 November 2013, Gascogne Sack Deutschland GmbH, C-40/12 P, paragraphs 97 to 102.
[9] While an irregularity of this kind cannot result in the decision taken at the end of the procedure being set aside, "where there is no indication that the length of the proceedings affected their outcome in any way".
[10] "Before pumping more resources in a system, it is useful to analyze in depth where the existing problems come from. If a plane flies low because there are numerous leaks in the motor, one can always push much more kerosene in the motor but this is rarely seen as the optimal way to improve performance. Plugging first the leaks is widely seen as more economical. Furthermore, it is always dangerous to make immediate structural reforms with a long term impact under the pressure of urgency. Finally, in the case of a sudden rise of judicial activity in the next years (which is the working hypothesis of the debated proposals), the neglect of the productivity measures could lead to an explosion of costs.” Franklin Dehousse, The reform of the EU Courts, the Need of a Management Approach, Egmont Paper 53, December 2011, p. 4.
[11] Article 255 TFEU
[12] In addition to the requirement that their independence and impartiality must be beyond doubt, candidates are examined on their legal expertise, professional experience, ability to perform the duties of a judge and, lastly, their language skills and ability to work as part of a team in an international environment with different legal traditions.
[13] 3rd activity report dated 13 December 2013, available on the Court of Justice website : http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/.
[14] Court of Justice, Annual report, 2013, (provisional version) p.100.
[15] Article 254 TFEU : "The members of the General Court shall be chosen from persons whose independence is beyond doubt and who possess the ability required for appointment to high judicial office. They shall be appointed by common accord of the governments of the Member States for a term of six years, after consultation of the panel provided for in Article 255. The membership shall be partially renewed every three years. Retiring members shall be eligible for reappointment".
[16] Draft Rules of Procedure, p. 5.