Audition par la commission d'enquête du Sénat sur les AAI

<a href="/admin/content/location/40957"> Lien à reprendre : > télécharger au format pdf</a>

Audition du vice-président du Conseil d’État par la Commission d’enquête du Sénat sur le bilan et le contrôle de la création, de l’organisation, de l’activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes

Mardi 29 septembre 2015 - Palais du Luxembourg

Intervention de Jean-Marc Sauvé[1], vice-président du Conseil d’État

Madame la présidente,

Mesdames et Messieurs les sénateurs,

Vous m’avez invité à présenter devant vous mon expérience de président ou d’ancien président de deux autorités administratives indépendantes (AAI), d’une part la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à l’élection du Président de la République et, d’autre part, la Commission pour la transparence financière de la vie publique. Vous m’avez également prié de porter un éclairage sur l’évolution de la catégorie juridique des AAI, à partir, notamment, des résultats de l’étude conduite en 2001 par le Conseil d’État sur ce sujet. J’aborderai successivement ces trois points.

I. J’ai présidé à deux reprises, en ma qualité de vice-président du Conseil d’État, la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à l’élection du Président de la République (CNCCEP).

Cette Commission a été instituée en 1964 dans la perspective de la première élection du Président de la République au suffrage universel direct[2]. Elle veille à ce que tous les candidats bénéficient des mêmes facilités de la part de l’État et, d’une manière générale, elle s’assure du respect du principe d’égalité et du bon déroulement de la campagne. La CNCCEP a été identifiée par le Conseil d’État, dans son étude de 2001[3], comme une AAI et elle est répertoriée comme telle sur le site Légifrance.

Je souhaiterais insister sur deux spécificités de cette Commission : d’une part, sur ses modalités de  fonctionnement et, d’autre part, sur ses relations avec les autres autorités impliquées dans l’organisation de la campagne présidentielle.

A. En premier lieu, le fonctionnement de la CNCCEP a ceci de particulier qu’il est intermittent.

1. Par son objet même, l’activité de la Commission est temporellement liée à l’occurrence de la campagne présidentielle ainsi qu’à ses dates d’ouverture et de clôture. Elle œuvre ainsi tous les cinq ans, durant une période d’environ 10 semaines. Lors de la dernière campagne, la Commission a été installée le 25 février 2012, soit le lendemain de la publication du décret de convocation des électeurs, et elle s’est réunie à onze reprises entre le 25 février et le 6 mai 2012.

2. Si cette période apparaît relativement courte, elle concentre cependant une forte activité.

Il appartient en effet à la Commission d’homologuer les moyens de propagande des candidats, à savoir leurs affiches et leurs déclarations avant leur apposition sur les panneaux officiels et leur envoi aux électeurs, mais aussi, depuis 2007, les enregistrements sonores de leur profession de foi avant leur diffusion. Tout au long de la campagne, la Commission s’efforce de prévenir, en amont, d’éventuelles difficultés, en prodiguant des conseils et des avis aux candidats. Cet office préventif est facilité par la désignation de mandataires des candidats, qui sont les interlocuteurs privilégiés de la Commission.

Lorsqu’elle détecte des agissements répréhensibles, la Commission ne peut prononcer elle-même des sanctions. Elle dispose toutefois d’une certaine magistrature morale, pour faire respecter la réglementation applicable et le principe d’égalité entre les candidats. Elle compte en effet, parmi ses cinq membres, des représentants des plus hautes instances juridictionnelles, d’où sont également issus le rapporteur général et les rapporteurs. Par ailleurs, en cas d’irrégularités, la Commission peut saisir les autorités compétentes, qu’il s’agisse du Conseil constitutionnel ou d’autres AAI, comme par exemple la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, ou encore du procureur de la République, en cas d’infraction pénale.

La Commission est donc une structure bien calibrée au regard de la périodicité et de la nature de ses missions. Je souligne en outre qu’elle est très peu coûteuse. Elle n’a pas de budget propre et ses éventuelles dépenses relèveraient du ministère de l’intérieur, mais l’ensemble de ses membres, son rapporteur général et ses rapporteurs exercent leurs fonctions à titre gratuit.

B. En second lieu, la place de la CNCCEP en fait un acteur utile du bon déroulement de la campagne présidentielle.

L’organisation de l’élection du président de la République repose sur l’action combinée de différentes autorités, parmi lesquelles figurent, au premier chef, le Conseil constitutionnel, chargé par l’article 58 de la Constitution de veiller à la régularité de cette élection, mais aussi 4 AAI, à savoir : le Conseil supérieur de l’audiovisuel[4],  la Commission des sondages[5], la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques[6], et, enfin, compte tenu de l’importance prise par les moyens de communication électronique, la Commission nationale de l’informatique et des libertés[7]. Cette organisation polycentrique exige une parfaite coordination entre l’ensemble de ces AAI, dont les compétences sont distinctes, mais imbriquées. La Commission accorde ainsi une importance particulière à la qualité et à la régularité de ses échanges avec ses partenaires institutionnels.

Au-delà de ce premier cercle, la Commission bénéficie du concours des services centraux et déconcentrés de l’État, en particulier du ministère de l’intérieur et de l’outre-mer ainsi que du ministère des affaires étrangères. Leurs représentants apportent un concours utile à ses délibérations et ils servent de relais efficace, y compris localement sur le territoire national et dans les postes diplomatiques et consulaires.

La réussite de cette coopération à plusieurs niveaux montre qu’en s’en donnant les moyens, il est possible de bien coordonner l’action des différents organes de l’État et de créer des synergies utiles, dans un environnement où « co-travaillent » des AAI, des administrations centrales et des services déconcentrés.

II. J’en viens à présent à la Commission pour la transparence financière de la vie politique (CTFVP).

Cette autorité, créée par la loi n°88-227 du 11 mars 1988, était chargée d’apprécier l’évolution du patrimoine des personnes assujetties par la loi à une obligation déclarative et, le cas échéant, de détecter des enrichissements anormaux. Son champ de compétence, initialement cantonné aux membres du Gouvernement et aux principaux élus locaux, a été étendu en 1995 aux dirigeants des principales entreprises publiques[8] ainsi qu’aux députés et sénateurs[9]. La CTFVP a été supprimée en 2013, à l’occasion de la création de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique par les lois du 11 octobre 2013.

J’aimerais insister sur deux spécificités de la CTFVP : d’une part, son statut d’AAI et, d’autre part, ses conditions de fonctionnement.

A. En premier lieu, sa qualification comme AAI n’était pas des plus évidentes.

Dans son étude de 2001, le Conseil d’État la classait en effet dans la catégorie des organismes qui « paraissent, après hésitation, devoir être qualifiés d’autorité administrative indépendante »[10]. Il relevait en effet que cette Commission ne détenait pas de pouvoir de décision et que ses pouvoirs d’investigation étaient très limités[11]. Toutefois, elle pouvait être qualifiée d’AAI « en raison de son pouvoir de révéler des manquements à des obligations visant à renforcer un contrôle démocratique sur le comportement de la classe politique et qui est à l’origine de la procédure pouvant déboucher sur une déclaration d’inéligibilité des auteurs de ces manquements »[12]. Cette interprétation extensive de la notion d’AAI découle de la loi elle-même. Le législateur a en effet qualifié d’AAI certains organismes n’ayant pas de pouvoir de décision[13].

B. En second lieu, les conditions de fonctionnement de la Commission présentaient des points forts et des points faibles.

S’agissant de sa composition, les choix opérés par le législateur ont représenté un atout précieux. La Commission comprenait en effet, parmi ses membres de droit, les plus hauts représentants des plus hautes instances juridictionnelles. La Commission était en outre assistée de rapporteurs qui étaient choisis parmi les magistrats administratifs, judiciaires ou financiers. Cette composition est apparue comme un double gage d’efficacité et d’autorité : efficacité, car les membres disposaient de compétences juridiques solides, d’une réelle pratique de l’instruction et d’une culture de la collégialité ; autorité, car ils présentaient, par leurs fonctions juridictionnelles, les plus fortes garanties d’indépendance et de l’impartialité.

Pour autant, une telle composition n’a pas été une condition suffisante au bon fonctionnement de la Commission. Celle-ci a en effet demandé avec constance et même un brin d’obstination un renforcement de ses pouvoirs, afin de mieux assurer ses missions de contrôle des déclarations patrimoniales. Des avancées notables ont été permises grâce aux lois du 14 avril 2011[14] issues de deux propositions de loi.  Toutefois, celles-ci sont restées en deçà des propositions émises par la Commission[15].

III. Dans un dernier temps, je souhaiterais souligner devant votre Commission combien les conclusions auxquelles est parvenu le Conseil d’État en 2001 m’apparaissent toujours actuelles et pertinentes.

L’étude conduite en 2001 par le Conseil d’État marque un point d’inflexion dans sa réflexion. Jusqu’à cette date, il avait fait preuve d’une attitude réservée à l’égard du développement des AAI. Par cette étude, il a officiellement pris acte du poids de cette nouvelle catégorie dans l’organisation générale de l’État. Son essor résulte en effet d’un choix clair et constant du législateur depuis 1978, qui a été entériné par les jurisprudences constitutionnelle et administrative.

Quatre conclusions de cette étude méritent d’être mises en exergue.

A. En premier lieu, si les AAI peuvent être une réponse appropriée à un besoin légitime, elles ne sauraient devenir un mode d’administration de droit commun.

Leur création doit être pesée au trébuchet : elle doit nécessairement apporter une plus-value par rapport aux solutions institutionnelles classiques. Si ces autorités administratives sont qualifiées d’indépendantes, elles n’ont évidemment pas au sein de l’État le monopole de l’indépendance qui est nécessaire à la sauvegarde de l’intérêt général. Il ne saurait y avoir dans leur dénomination aucun a contrario dépréciatif. Il faut, avant d’y recourir, démontrer l’existence de besoins particuliers d’indépendance ou d’expertise, qui ne pourraient être satisfaits par des institutions relevant du pouvoir exécutif ou par le renforcement des compétences des autorités juridictionnelles.

Un recours irréfléchi et immodéré aux AAI serait à cet égard susceptible d’entraver à terme l’efficacité de l’action publique. Un tel recours risquerait d’appauvrir les ressources des autres administrations de l’État, de complexifier d’une manière excessive son organisation et de priver de leviers essentiels d’action le pouvoir exécutif, c'est-à-dire l’autorité politique responsable devant le Parlement. Subsidiairement, le recours aux AAI pourrait aussi conduire à renforcer une gestion centralisée des affaires publiques. Et même utilisée à bon escient, la formule de l’AAI crée des besoins nouveaux de communication, de coordination et de pilotage.

Qu’on me comprenne bien : les AAI font désormais partie de notre paysage institutionnel, elles ont acquis un droit de cité dans le giron de l’État et personne ne songe sérieusement à les en retirer. Pour autant, elles ne sauraient remettre en cause les principes fondateurs de l’organisation de l’État et compromettre l’accomplissement de ses missions. Le Conseil d’État a par conséquent déjà émis des avis négatifs sur des projets de création de telles instances.

B. En second lieu, il n’est pas apparu réaliste de créer un statut unique d’AAI.

Le Conseil d’État s’est efforcé de lever les ambiguïtés qui s’attachent à la nature et au périmètre de cette catégorie, sans chercher à définir un statut commun, mais en montrant, au contraire, la diversité des organisations, des pouvoirs et des moyens. Ces éléments doivent en effet être ajustés pour chaque AAI en fonction de la nature et de l’ampleur des missions qui leur sont confiées. Cette nécessaire variété n’exclut toutefois pas de reconnaître un socle de règles transversales, garantissant leur indépendance et leur impartialité, dans le respect des exigences constitutionnelles et européennes.

L’ajustement des structures et des moyens doit être mené dans la durée, et non pas seulement lors de la création d’une AAI, afin de prendre en compte l’évolution des pratiques ou des secteurs qu’elle supervise. C’est en particulier le cas des autorités chargées de la régulation d’activités économiques ou financières, qui sont confrontées à des transformations très rapides. Par conséquent, les AAI doivent rester des structures flexibles, ajustables à l’évolution des besoins et des pratiques, toujours soucieuses de la plus grande efficacité de l’action publique et de son moindre coût. Ce qui peut parfois exiger des rapprochements, des synergies ou des regroupements institutionnels.

C. En troisième lieu, l’essor des AAI a créé des besoins nouveaux de coordination et de pilotage, qui restent aujourd’hui encore insatisfaits.

L’éclatement des structures de l’État ne saurait nous dispenser d’une compréhension globale et transversale de l’action publique. Cela suppose de clarifier en permanence l’insertion des AAI dans leur environnement institutionnel. Il faut prévenir le chevauchement des compétences, les risques de redondance et de doublon, les dangers de la contradiction ou, même, de stériles rivalités. Les AAI n’ont pas apporté dans l’État la menace de tels fléaux, mais elles ont bien sûr accru leur probabilité, en particulier lorsque leur sont dévolus d’importants pouvoirs de sanction. Cette réflexion d’ensemble doit ainsi conduire les pouvoirs publics à aider les AAI à mieux exercer leurs missions et, si besoin, à mettre à niveau leurs moyens, tout en renforçant en parallèle la crédibilité des structures classiques de l’État.

D. En dernier lieu, j’insisterai sur l’importance d’un contrôle renforcé sur le fonctionnement des AAI, dans le respect de leur indépendance.

Comme l’a souligné le Conseil d’État en 2001, « indépendance ne saurait signifier irresponsabilité »[16]. Les actes pris par les AAI doivent naturellement pouvoir être déférés au juge, judiciaire ou administratif selon le cas, et respecter les principes d’équité du procès et d’impartialité, chaque fois que des sanctions sont prises et que se trouve en cause le principe de séparation des pouvoirs ou l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’Homme. Mais, en dehors de ces contrôles juridictionnels qui se sont renforcés, il doit exister un contrôle approfondi et régulier par les pouvoirs publics et, notamment, du Parlement sur la capacité des AAI à assumer les missions qui leur ont été confiées et sur la manière dont ces missions sont exercées. L’indépendance n’exclut ni le dialogue, ni le contrôle. L’insuffisance des outils actuels a été soulignée par l’Office parlementaire d’évaluation de la législation en 2006[17] et par le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale en 2011[18]. Il y a là un vaste chantier.

Mesdames et Messieurs les Sénateurs, sur tous ces sujets, touchant à la création et au fonctionnement des AAI, des diagnostics ont été établis et des préconisations ont été émises qui, je le crois, restent pleinement valides. Si des progrès ont été enregistrés, des avancées nouvelles sont encore attendues, pour renforcer l’efficacité, la cohérence et le suivi de l’action des AAI. Je me tiens à votre disposition pour répondre à vos questions.

[1]Texte écrit en collaboration avec Stéphane Eustache, magistrat administratif, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’État.

[2]Décret n°64-231 du 14 mars 1964, pris en application de la loi n°62-1292 du 6 novembre 1962. La Commission est aujourd’hui régie par le décret n°2001-213 du 8 mars 2001.

[3]« Réflexions sur les autorités administratives indépendantes », in Rapport public 2001 du Conseil d’État, p. 302

[4]Depuis la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986, le CSA a notamment pour tâche de fixer les règles concernant les conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions de la campagne officielle diffusées par les sociétés nationales de programme et d’adresser des recommandations à tous les exploitants de services de communication audiovisuelle.

[5] En application de la loi n°77-808 du 19 juillet 1977, la Commission des sondages vérifie que les sondages publiés ont été réalisés conformément aux règles applicables.

[6]Selon la loi n°62-1292 du 6 novembre 1962 modifiée, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements publics est appelée à approuver, réformer ou rejeter les comptes de campagne des candidats à l’élection présidentielle, sous le contrôle de pleine juridiction du Conseil constitutionnel.

[7]Depuis la loi n°78-17 du 6 janvier 1978, la CNIL veille notamment à la régularité de la collecte et de l’utilisation des données personnelles susceptibles d’être utilisées à des fins de propagande électorale

[8]Loi n°95-126  du 8 février 1995.

[9]Loi organique n°95-63 du 19 janvier 1995.

[10]« Réflexions sur les autorités administratives indépendantes », in Rapport public 2001 du Conseil d’État, p. 304

[11] La Commission examinait, sur une base purement déclarative, l’évolution des situations patrimoniales ; en cas de doute ou d’incohérence dans les déclarations successives, elle adressait des demandes d’explication aux personnes assujetties, mais l’efficacité de son contrôle restait tributaire de leur bonne foi et de leur volonté de coopérer. Enfin, en cas de variations restées inexpliquées, le dossier était transmis au parquet, ce qui s’est produit à 19 reprises entre 1988 et 2013, avec dans un grand nombre de cas un classement sans suite.

[12]« Réflexions sur les autorités administratives indépendantes », in Rapport public 2001 du Conseil d’État, p. 305.

[13] Voir par exemple l’ancienne Commission nationale des interceptions de sécurité ou le Conseil national d’évaluation des universités.

[14]Il lui a en effet été reconnu la possibilité de demander à l’intéressé les déclarations faites au titre de l’impôt sur le revenu ou de l’impôt de solidarité sur la fortune et, à défaut d’une transmission dans un délai de deux mois, d’en obtenir la communication auprès de l’administration fiscale. En outre, une sanction pénale spécifique avait été créée en cas de déclaration incomplète ou mensongère.

[15]La Commission demeurait sans pouvoir d’investigation propre, elle ne disposait que de peu d’informations sur les revenus des assujettis et, enfin, elle ne pouvait pas étendre ses contrôles aux personnes de l’entourage immédiat, afin de déjouer d’éventuelles stratégies de dissimulation d’un enrichissement illicite. Je note à cet égard - et je ne peux que déplorer - que la Haute autorité pour la transparence de la vie publique ne dispose toujours pas d’un pouvoir d’enquête autonome, y compris au regard de l’administration fiscale.

[16]« Réflexions sur les autorités administratives indépendantes », in Rapport public 2001 du Conseil d’État, p. 369.

[17]Rapport réalisé en 2006 par P. Gérard.

[18]Rapport réalité en 2011 par R. Dosière et C. Vanneste.