La vie démocratique repose sur un cadre juridique destiné à garantir la sincérité des scrutins, le bon fonctionnement des institutions et le respect des principes de la République. Ce cadre régit le déroulement des élections comme l’exercice de la démocratie représentative ou l’organisation institutionnelle des territoires. En 2025, le Conseil d’État a, par ses avis et ses décisions, veillé au respect de ces règles.
Adoption de la loi de finances : quelles solutions dans un calendrier bousculé ?
La loi de finances fixe chaque année le budget de l’État. Son adoption obéit à un calendrier strict. Mais ce cadre peut être mis à l’épreuve en période d’instabilité politique. Saisi à deux reprises, le Conseil d’État précise les marges de manoeuvre possibles. Comment garantir la continuité de l’action publique si ce calendrier est bousculé ?
Chaque année, le projet de loi de finances doit être déposé par le Gouvernement à l’Assemblée nationale au plus tard le premier mardi d’octobre. Le Parlement dispose ensuite de soixante-dix jours pour l’examiner et l’adopter. Ce calendrier est fixé par la Constitution et par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). En 2025, ce calendrier ne peut être respecté : le Gouvernement démissionne le 6 octobre, à la veille de la date limite de dépôt. Le Premier ministre est nommé à nouveau le 11 octobre et compose son deuxième Gouvernement le lendemain. Le projet de loi de finances peut-il être déposé en retard, décalant le déroulé des débats parlementaires ?
Un délai supplémentaire pour le dépôt du projet de loi de finances
Saisi le 11 octobre par le Premier ministre, le Conseil d’État examine la question. Il relève que la jurisprudence du Conseil constitutionnel rappelle que la date fixée à début octobre vise à laisser au Parlement suffisamment de temps pour examiner le texte et que l’essentiel est de préserver ce délai global de soixante-dix jours pour la qualité du débat budgétaire. Il souligne que l’objectif constitutionnel est moins le respect strict d’une date que la garantie d’un débat parlementaire sincère et éclairé. La possibilité de laisser huit jours au Conseil constitutionnel pour se prononcer s’il est saisi doit également être garantie.
Au regard de ces exigences, le Conseil d’État admet qu’un léger décalage du dépôt est possible, dès lors qu’il ne remet pas en cause l’équilibre global de la procédure budgétaire : un dépôt le 13 ou le 14 octobre permet au processus d’examen et d’adoption de se dérouler dans le cadre prévu par la Constitution. Il invite le Gouvernement à agir au plus vite pour déposer le projet et l’ensemble de ses annexes à l’Assemblée nationale, ce qui est fait le 14 octobre.
Une loi spéciale en attendant l’adoption du budget 2026
En fin d’année, après les débats parlementaires, la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte commun ne parvient pas à s’accorder. Le débat se prolonge et l’adoption de la loi de finances 2026 avant le 1er janvier est compromise.
Or, sans budget voté, l’État ne pourra ni percevoir l’impôt ni assurer ses dépenses en 2026. Le Gouvernement sollicite alors le Conseil d’État pour avis sur un projet de loi spéciale qui lui permet de continuer à collecter les impôts en attente de la loi de finances. Le Conseil d’État estime que si la situation n’est pas exactement celle prévue par la Constitution – à savoir un dépôt tardif du projet de loi –, le Gouvernement peut s’inspirer des règles prévues et proposer au Parlement l’adoption d’une telle loi spéciale. Il considère en particulier que ce mécanisme concilie le respect des exigences constitutionnelles avec le principe de continuité de la vie nationale, en évitant une interruption des ressources et des dépenses de l’État. Le dispositif garantit ainsi la continuité des services publics tout en permettant la poursuite des débats parlementaires. La loi spéciale est adoptée le 23 décembre 2025. La loi de finances 2026 est définitivement adoptée le 19 février.
Avis du 11 octobre 2025 sur le projet de loi de finances pour 2026
Avis du 19 décembre 2025 sur un projet de loi spéciale autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’à l’adoption de la loi de finances de l’année 2026
Inéligibilité et exécution provisoire : un député européen doit-il être déchu de son mandat ?
Certaines condamnations à une peine d’inéligibilité sont assorties d’une exécution provisoire et s’appliquent immédiatement, sans suspension en cas d’appel. Un élu en fonction peut perdre son mandat en cours. En 2025, le Conseil d’État précise la règle applicable aux députés européens.
Lorsqu’une personne est condamnée à une peine d’inéligibilité avec exécution provisoire, la sanction s’applique immédiatement, même si la personne fait appel de la décision. Celle-ci ne peut alors plus se présenter à une élection. Elle peut également perdre ses mandats locaux, comme celui de conseiller municipal.
15 723 peines d’inéligibilité prononcées en France en 2024
Pour les députés et sénateurs, la règle est différente. Comme le Conseil constitutionnel l’a jugé de manière constante, une telle peine ne met pas automatiquement fin à leur mandat en cours. En raison du rôle institutionnel particulier de ces élus, seule une condamnation définitive peut entraîner la déchéance de leur mandat. Mais qu’en est-il des députés européens ?
Une condamnation non définitive En mars 2025, deux élus français au Parlement européen sont condamnés par le tribunal judiciaire de Paris à des peines d’inéligibilité assorties de l’exécution provisoire. Un électeur saisit le Conseil d’État : il demande que le Premier ministre prenne un décret pour qu’ils soient immédiatement déchus de leurs mandats. Le Conseil d’État rappelle d’abord que ces peines d’inéligibilité, si elles s’exécutent immédiatement, ne sont pas définitives, car les deux intéressés ont fait appel de leur condamnation.
Un régime aligné sur celui des parlementaires nationaux
Le Conseil d’État examine ensuite les règles de droit applicables. Il relève que la loi de 1977 sur l’élection des représentants au Parlement européen entend appliquer aux députés européens les mêmes règles d’inéligibilité qu’aux députés et sénateurs français. Le Conseil d’État relève également que les députés européens participent à l’élaboration du droit de l’Union européenne et exercent des fonctions de contrôle, notamment à l’égard de la Commission européenne. Ils bénéficient aussi d’un régime d’immunité identique à celui reconnu aux parlementaires nationaux. Dans ce contexte, le Conseil d’État juge qu’une condamnation à une peine d’inéligibilité avec exécution provisoire ne suffit pas à mettre fin au mandat d’un député européen. Seule une décision de justice devenue définitive peut entraîner une déchéance de mandat. Le recours est rejeté et les deux élus conservent leurs mandats tant qu’une condamnation définitive n’est pas prononcée.
Décision n° 505689 du 17 octobre 2025, « Inéligibilité avec exécution provisoire »
Contrôle de la campagne électorale et transparence
La Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l’élection présidentielle (CNCCEP) est chargée de veiller au bon déroulement de la campagne. Elle intervient notamment pour prévenir ou faire cesser des situations susceptibles de porter atteinte à l’égalité entre les candidats.
Les documents liés à son action peuvent-ils être accessibles au public ? En 2025, le Conseil d’État précise les règles applicables. Le 9 avril 2022, veille du premier tour de l'élection présidentielle, la Commission invite un média à retirer un texte publié sur son site, car il s’apparenterait à une diffusion par voie électronique d’un message de propagande électorale, ce qui est interdit dans les heures précédant le vote. Elle contacte aussi un réseau social pour qu’il cesse d’afficher les publications renvoyant vers des textes critiques des candidats à l’élection publiés par ce média et ses journalistes.
Un journaliste demande à accéder aux échanges et correspondances ayant amené la CNCCEP à prendre ces mesures. Cette dernière refuse de les lui transmettre. Le journaliste saisit le Conseil d’État.
Des documents administratifs communicables
Le Conseil d’État juge que les documents produits ou reçus par la CNCCEP dans le cadre de sa mission de service public constituent des documents administratifs. Ces documents ne sont couverts par aucun secret protégé par la loi, et leur communication n’est pas de nature àporter atteinte à la recherche ou à la prévention d’infractions. Ils doivent donc pouvoir être communiqués à toute personne qui en fait la demande, comme le prévoit le code des relations entre le public et l’administration. Cette communication doit toutefois être encadrée : certaines informations doivent être occultées, notamment celles permettant d’identifier les auteurs de signalements ou contenant des données personnelles. Le Conseil d’État ordonne à la CNCCEP de communiquer les documents demandés par le journaliste.
Vers un statut d’autonomie pour la Corse ?
Le Gouvernement envisage d’inscrire dans la Constitution un statut d’autonomie pour la Corse, afin de mieux tenir compte des spécificités de l’île. Comment articuler cette autonomie avec le respect des principes de la République ?
En mai 2025, le Gouvernement soumet au Conseil d’État un projet de révision constitutionnelle créant un nouvel article 72-5 dans la Constitution. Le texte vise à reconnaître à la Corse un statut d’autonomie, tenant compte « de ses intérêts propres, liés à son insularité méditerranéenne et à sa communauté historique, linguistique, culturelle, ayant développé un lien singulier à sa terre ».
Reconnaître des « habitants » plutôt qu’une « communauté »
Le Conseil d’État examine en premier lieu ce statut au regard de l’organisation et des principes de la République. Le projet de révision constitutionnelle prévoit que la Corse resterait une collectivité décentralisée, au statut régi par la loi, soumis au droit européen, mais dotée de compétences élargies. Si ce modèle est inédit, il n’est pas contraire en soi aux grands principes de la République. Le Conseil d’État recommande toutefois de clarifier certaines formules. Il souligne notamment que la référence à une « communauté » corse pose question. Cette notion pourrait entrer en contradiction avec les principes universalistes qui fondent la République, comme l’égalité de tous devant la loi, l’indivisibilité de la République ou l’unicité du peuple français, ainsi qu’avec le droit de l’Unioneuropéenne. Il propose une formulation centrée sur les « caractéristiques » historiques, linguistiques, culturelles et sociales « de ses habitants ».
Préciser l’étendue du transfert de compétences
Un autre point essentiel est celui de l’étendue des compétences accordées à la Corse. Le projet prévoit qu’une loi organique permette à la collectivité d’adapter des lois et réglementations nationales, au-delà des compétences habituelles des collectivités locales. Le Conseil d’État alerte sur la portée très large de cette mesure. Il relève que, faute de précision suffisante, cela reviendrait à un transfert de compétences sans limites qui pourrait créer des incertitudes quant aux prérogatives respectives des autorités nationales et locales, et aboutir à des désordres considérables dans l’état du droit. Cela ne semblant pas correspondre à l’intention du Gouvernement, le Conseil d’État l’invite à mieux encadrer ce transfert de compétences dans son projet. Il recommande de préciser qu’une loi organique déterminera les domaines et les conditions dans lesquels la collectivité de Corse pourra être habilitée, par une loi ou une réglementation, à fixer des règles. Il recommande également de définir les domaines qui devront être exclus de cette habilitation, comme les droits civiques ou la nationalité, l’organisation de la justice, la politique étrangère ou le droit électoral.
Une nouvelle organisation institutionnelle pour la Nouvelle-Calédonie ?
En juillet 2025, l’accord de Bougival a fixé les bases d’un nouveau statut pour la Nouvelle-Calédonie. Pour le mettre en oeuvre, une révision de la Constitution est nécessaire. Le Conseil d’État, saisi par le Gouvernement, en examine la cohérence, la clarté et les conditions de consultation des populations intéressées.
Prolongeant l’accord de Nouméa de 1998, l’accord de Bougival prévoit la création d’un État de Nouvelle-Calédonie intégré à la France, une nationalité calédonienne, de nouveaux transferts de compétences et l’ouverture du corps électoral. Saisi en 2025, le Conseil d’État examine le projet de loi constitutionnelle qui traduit cet accord. Il recommande d’abord de revoir les formulations considérées comme ambiguës relatives aux deux accords et de mentionner plus largement les orientations qu’ils définissent.
Un cadre électoral et politique précis et conforme au droit
Le Conseil d’État relève que l’accord de Bougival ne serait approuvé que par un corps électoral restreint, correspondant à la liste électorale spéciale déjà utilisée lors de précédentes consultations. Ce type de dérogation a déjà été jugé conforme à la Constitution et compatible avec les engagements internationaux de la France.
Cet accord constitue une nouvelle étape sur la voie de la décolonisation et de l’émancipation, dans le respect des principes démocratiques et de l’État de droit. Le droit à l’autodétermination demeure garanti par le droit international. (Accord de Bougival, Le pari de la confiance, 6 septembre 2025)
Le Conseil d’État constate que la création de « l’État de la Nouvelle-Calédonie » s’accompagne d’un élargissement important des compétences locales. Il estime que l’usage du terme « État » n’appelle pas d’objection, dès lors que le texte précise qu’il s’agit d’une organisation spécifique au sein de l’ensemble national français.
Veiller à la cohérence des compétences, sécuriser la Loi fondamentale
Le Conseil d’État indique que la loi organique chargée de mettre en oeuvre la réforme devra régler la répartition des compétences régaliennes et, le cas échéant, non régaliennes. Il insiste sur la nécessité de préserver la cohérence de cette répartition et de préciser que ces transferts devront être approuvés par les électeurs.
Le Conseil d’État étudie ensuite la future « Loi fondamentale » qui devra être adoptée par l’assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie. Son inscription dans la Constitution vise à consacrer la capacité d’auto-organisation du territoire en matière de gouvernance et d’adoption de signes identitaires, de valeurs calédoniennes et d’un code citoyen. Le Conseil d’État rappelle toutefois que cette « Loi fondamentale » devra respecter la Constitution, les accords de Nouméa et de Bougival, les engagements internationaux applicables et la loi organique. Il estime justifié son contrôle obligatoire par le Conseil constitutionnel avant publication.
L’attribution de la nationalité calédonienne à préciser
Enfin, le Conseil d’État souligne que la nationalité calédonienne ne pourra être attribuée qu’aux personnes de nationalité française, sur demande. Il recommande que la loi organique précise l’autorité chargée de vérifier que les conditions sont remplies. C’est la nationalité qui permettra, dans le futur, l’inscription sur la liste électorale.
[En bref] Le français, langue des pouvoirs publics
La Constitution interdit-elle d’utiliser une autre langue que le français dans les travaux d’une collectivité publique ? En 2021 et 2022, l’Assemblée et le Conseil exécutif de Corse adoptent des règlements intérieurs prévoyant l’usage du corse et du français dans leurs différentes activités. Le préfet conteste ces textes devant le tribunal administratif de Bastia qui les annule. La collectivité de Corse fait appel de cette décision, puis saisit le Conseil d’État. En juin 2025, celui-ci confirme la décision du tribunal. Le juge rappelle que le règlement intérieur qu’adopte l’Assemblée pour préciser les modalités de son fonctionnement n’a pas pour objet de déterminer la langue susceptible d’y être utilisée.
Surtout, l’article 2 de la Constitution est clair : « La langue de la République est le français. » Et la jurisprudence du Conseil constitutionnel l’est tout autant sur le sujet : le français s’impose comme la langue des administrations. L’obligation d’utiliser le français dans les travaux et les décisions d’une collectivité, issue directement de la Constitution, ne porte pas atteinte aux autres droits et libertés qu’elle garantit comme la liberté d’expression ou le principe de libre administration des collectivités.