Au fil de ses avis et décisions, le Conseil d’État veille au respect des libertés et droits fondamentaux notamment de ceux consacrés par la Constitution. Lorsqu’une restriction est envisagée, il vérifie qu’elle est justifiée et proportionnée, en tenant compte des autres libertés en jeu et de l’intérêt général. Il garantit ainsi l’équilibre entre la protection des libertés et les nécessités de l’action publique.
Dissolution d’associations : mise en œuvre des règles
La loi dite « de 1901 » permet à chacun de créer librement une association, sans autorisation préalable. Si ce droit est protégé par la Constitution, le Gouvernement peut, depuis 1936, dissoudre une association ou un groupement de fait lorsqu’elle représente une menace de troubles graves à l’ordre public. Dans la pratique, comment le juge concilie-t-il protection de l’ordre public et liberté d’association ?
Le code de la sécurité intérieure précise les critères pouvant justifier la dissolution d’une association. Il peut s’agir d’appels explicites à la violence, à la haine, à la discrimination, à des manifestations armées ou à des actes terroristes. En 2025, le Conseil d’État est saisi par plusieurs groupes qui contestent leur dissolution par le Gouvernement : le groupement de fait « Collectif Palestine Vaincra » d’une part, et le groupement de fait « Les Remparts » et deux associations d’autre part.
Les commentaires haineux doivent être modérés
Le Conseil d’État juge que la dissolution du Collectif Palestine Vaincra est conforme au droit. Il estime que les expressions de sympathie à l’égard du Front populaire de libération de la Palestine, organisation reconnue comme terroriste par l’Union européenne, et d’indignation quant à l’inscription du Hamas sur la liste des organisations terroristes, ne constituent pas des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme.
Eu égard à la gravité de l’atteinte portée par une mesure de dissolution à la liberté d’association, principe fondamental reconnu par les lois de la République, les dispositions de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure sont d’interprétation stricte et ne peuvent être mises en oeuvre que pour prévenir des troubles graves à l’ordre public. (Décisions nos 462981 et 497252)
En revanche, il considère que le collectif n’a pas suffisamment modéré de nombreux commentaires haineux et agressifs – parfois à connotation explicitement antisémite – que ces positions ont suscités sur ses comptes ouverts sur les réseaux sociaux. Le Conseil d’État considère dès lors que ces provocations à la discrimination, à la haine et à la violence sont imputables au groupement. Le recours contre la dissolution du collectif est rejeté en février 2025.
Des incitations répétées à la haine et à la violence
La dissolution du groupement lyonnais « Les Remparts » par le Gouvernement est également jugée légale. Le Conseil d’État relève que de nombreux agissements encourageant la discrimination, la haine ou la violence sont imputables au groupement et à ses militants ou sympathisants : attaque d’un local associatif, relais d’appels à des « expéditions punitives », ou encore diffusion de messages xénophobes, homophobes ou anti-LGBT sur les réseaux sociaux. Les commentaires haineux sous ces publications n’étaient ni modérés, ni supprimés par le groupement.
Un ensemble indissociable de trois entités
Le Conseil d’État confirme par ailleurs que le groupement « Les Remparts » formait, avec les associations le bar La Traboule et le club de sport Top Sport Rhône, un même ensemble présenté comme « un complexe communautaire, culturel et sportif » animé d’un même esprit et porté par une idéologie commune. Les deux associations n’accueillaient que les membres, sympathisants et activités du groupement et contribuaient à promouvoir des discours d’incitation à la haine, à la violence ou à la discrimination. Si le décret de dissolution ne retenait aucun fait ou agissement directement imputable spécifiquement à ces deux associations, le Gouvernement pouvait légalement prononcer leur dissolution conjointe dès lors que ces trois entités apparaissaient indissociables.
Décisions n° 462981 du 20 février 2025, « Dissolution du Collectif Palestine Vaincra » et n° 497252 du 31 juillet 2025, « Dissolution du groupement “Les Remparts” »
Définition pénale du viol : le consentement doit être inscrit sans ambiguïté
En mars 2025, le Conseil d’État examine une proposition de loi qui inscrit l’absence de consentement de la victime dans la définition du viol et des autres agressions sexuelles. Une évolution qui vise à clarifier la loi pénale et à mieux prendre en compte, dans l’enquête et le jugement des faits, cette notion centrale de consentement.
En janvier 2025, la mission d’information parlementaire de la délégation aux droits des femmes de l’Assemblée nationale publie son rapport dédié à la définition pénale du viol. Selon le rapport, en matière d’agressions sexuelles, le droit actuel ne suffit pas. Les agresseurs sont insuffisamment sanctionnés, les victimes insuffisamment protégées, et une notion centrale n’est pas explicitement inscrite dans le code pénal, le consentement.
La loi n’énonce pas clairement l’interdiction d’imposer un acte sexuel sans l’accord de la personne. C’est ce que souhaite corriger la proposition de loi visant à modifier la définition pénale du viol et des agressions sexuelles dans le code pénal, soumise au Conseil d’État pour avis par la présidente de l’Assemblée nationale.
Définir précisément le consentement
L’absence de consentement était déjà un élément clé des débats judiciaires. Pour le Conseil d’État, l’inscrire dans la loi permet d’exprimer clairement que les agressions sexuelles portent atteinte à deux droits fondamentaux : la liberté personnelle et sexuelle et le droit au respect de son intégrité physique et psychique.
"Le consentement est libre et éclairé, spécifique, préalable et révocable". Loi du 6 novembre 2025 modifiant la définition pénale du viol et des agressions sexuelles
Afin que le consentement soit inscrit sans ambiguïté dans le texte, le Conseil d’État préconise notamment de le définir comme devant être « libre et éclairé, spécifique, préalable et révocable », ne pouvant être déduit du silence ou de l’absence de réaction. Il estime qu’il convient de conserver la référence aux quatre situations qui caractérisent déjà l’agression : la violence, la contrainte, la menace ou la surprise. Il propose d’ajouter « quelles que soient leurs natures » à la suite des quatre situations, pour en souligner la variété (directe ou indirecte, matérielle ou psychologique, abus d’autorité, familiaux et affectifs…) et permettre une répression accrue. Des préconisations retenues et présentes dans la loi promulguée le 6 novembre 2025.
Pas de présomption de culpabilité
Le Conseil d’État rappelle que cette évolution de la loi ne conduit ni à créer une présomption de culpabilité, ni à imposer de prouver un consentement formalisé. Il revient toujours aux juges d’établir, au cas par cas, les faits et l’intention de l’auteur d’agir sans le consentement libre et éclairé de la victime. Dans son avis, le Conseil d’État souligne également les difficultés des victimes dans le parcours judiciaire, du dépôt de plainte au procès, et rappelle l’importance de moyens d’enquête suffisants pour mieux les protéger et lutter contre ces violences.
Les signalements de dérives sectaires ne peuvent pas être communiqués à un tiers
La mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes) est chargée d’observer et d’analyser les mouvements sectaires dont les agissements sont attentatoires aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales, et d’en informer le public. Dans ce cadre, elle reçoit notamment des signalements de victimes et de témoins. Lorsque les faits le justifient, elle peut transmettre ces informations aux ministères concernés ou au procureur de la République s’ils sont susceptibles de constituer une infraction pénale.
En 2023, la fédération qui représente les associations des témoins de Jéhovah de France demande à la Miviludes de lui communiquer les signalements la concernant. L’association s’appuie sur le code des relations entre le public et l’administration, qui prévoit que les citoyens peuvent accéder, sur demande, aux documents détenus par l’administration.
Ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs […] faisant apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. Article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration
Mais la Miviludes refuse la demande : elle estime que la divulgation de ces documents pourrait porter préjudice aux personnes ayant effectué les signalements, voire les exposer à des risques de représailles. La fédération saisit alors le Conseil d’État.
Le droit d’accès aux documents administratifs peut être refusé
En mars 2025, son recours est rejeté. Le juge rappelle que la loi autorise bien l’administration à refuser l’accès à un document lorsque sa diffusion pourrait porter atteinte à la sécurité des personnes.
En principe, il est possible de transmettre ce type de document après avoir supprimé les informations permettant d’identifier directement ou indirectement les personnes concernées – noms, coordonnées, toute information qui, recoupée avec d’autres, permet l’identification. Dans le cas des signalements adressés à la Miviludes, garantir la sécurité des témoins demanderait d’effacer l’ensemble de ces nombreuses indications et rendrait les documents inintelligibles.
Le Conseil d’État souligne, par ailleurs, que la divulgation de ces signalements à des tiers pourrait décourager les personnes de dénoncer des dérives sectaires à l’avenir, alors que ce dispositif concourt à la protection des libertés fondamentales en France.
Décision n° 490743 du 26 mars 2025, « Accès aux signalements de dérives sectaires »
Contrôle du pluralisme à la télévision : les règles précisées
En France, la loi du 30 septembre 1986 impose aux chaînes de télévision et aux stations de radio d’assurer le pluralisme, c’est-à-dire la diversité des points de vue sur leur antenne. Protégé par la Constitution, le pluralisme est l’un des moyens de garantir « la libre communication des pensées et des opinions » consacrée par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, et de permettre aux citoyens de se faire une opinion éclairée.
Le respect de ce pluralisme dans les médias est contrôlé par l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom). Dans une décision rendue en février 2024 à la demande de Reporters sans frontières, le Conseil d’État avait jugé que le pluralisme des opinions ne se limite pas au temps de parole des personnalités politiques. L’Arcom doit tenir compte de la diversité des courants de pensée et d’opinion exprimés par l’ensemble des intervenants des programmes.
Une appréciation globale, pas de classement individuel
En juillet 2025, quatre associations saisissent le Conseil d’État, après avoir été déboutées par l’Arcom. Elles souhaitaient que l’autorité oblige France 2, France 3, France 4, France 5, France info, France Inter, France Culture, Arte, M6, TF1, TMC, BFM, RMC et RTL à modifier la liste de leurs intervenants, autres que les personnalités politiques, afin que les différents courants de pensée bénéficient d’un temps de parole « proportionnel à leur poids dans la société française ».
Le Conseil d’État précise toutefois que la mission de l’Arcom est de vérifier qu’il n’existe pas de déséquilibre manifeste et durable dans l’expression des opinions, et que pour cela, l’autorité doit apprécier les programmes de manière globale, sur une période suffisamment longue. Elle n’a pas à qualifier ou classer les participants aux programmes selon des courants de pensée et d’opinion. Le Conseil d’État conclut que l’Arcom ne pouvait que rejeter les demandes qui lui ont été adressées.
Décision n° 494597 du 4 juillet 2025, « Pluralisme à la télévision et à la radio »
L’accès à un réseau social peut être interrompu mais sous conditions
En mai 2024, de violentes émeutes éclatent en Nouvelle-Calédonie. Le Gouvernement déclare l’état d’urgence. Il décide également d’interrompre l’accès au réseau social TikTok, estimant que ce réseau favorise la propagation des troubles. Mais une telle atteinte aux libertés fondamentales était-elle légale ? Des associations et des particuliers la contestent devant le Conseil d’État.
En avril 2025, le Conseil d’État rappelle une jurisprudence née pendant la Première Guerre mondiale : dans une situation exceptionnellement grave, lorsque l’administration est dans l’impossibilité d’agir selon les règles de droit en vigueur, elle peut prendre en urgence les mesures indispensables pour faire face à la situation.
La libre communication des pensées et des opinions, garantie par l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, implique la liberté d’accéder [aux services de communication au public en ligne] et de s’y exprimer. (Décision n° 494511)
C’est la « théorie des circonstances exceptionnelles ». Les mesures prises n’en restent pas moins sous le contrôle du juge administratif. Dans sa décision d’avril, le Conseil d’État juge que, même si l’état d’urgence est déclaré et dote déjà le Gouvernement de pouvoirs spécifiques, cela ne s’oppose pas à ce qu’il prenne des mesures complémentaires – non prévues par le droit en vigueur ou le régime de l’état d’urgence – si les circonstances exceptionnelles l’exigent.
La restriction de certains droits lors de « circonstances exceptionnelles »
Dans le cas du blocage du réseau social TikTok en Nouvelle-Calédonie, le Conseil d’État rappelle qu’une telle interruption porte atteinte à plusieurs droits et libertés : liberté d’expression, libre communication des pensées et opinions, droit à la vie privée, ou encore liberté du commerce et de l’industrie.
Attenter ainsi à ces libertés n’est possible que si la loi le permet expressément ou en cas de « circonstances exceptionnelles ». Et même dans cette hypothèse, une interruption n’est possible que sous trois conditions strictes : elle doit être indispensable pour répondre aux nécessités du moment, aucune mesure moins contraignante pour les droits et libertés n’est envisageable et elle doit rester provisoire, le temps de rechercher des alternatives.
Les garanties n’ont pas été respectées dans ce cas précis Le Conseil d’État reconnaît que la situation en Nouvelle-Calédonie constituait bien des « circonstances exceptionnelles » : des tensions intenses ayant donné lieu à plusieurs décès, à de nombreux blessés et à d’importantes destructions. Le Premier ministre pouvait donc interrompre provisoirement l’accès au réseau social TikTok. Mais les garanties n’ont pas été respectées. La mesure a été prise pour une durée indéterminée, liée à la seule persistance des troubles à l’ordre public, sans subordonner son maintien à l’impossibilité de mettre en oeuvre des mesures alternatives. Pour le juge, le blocage a porté une atteinte disproportionnée aux droits et libertés des citoyens, il était donc illégal.
Droit de grève et continuité du service public
Le droit de grève est garanti par la Constitution. Dans les services publics, il doit toutefois être concilié avec un autre principe constitutionnel : la continuité du service. En mars 2025, une note interne à Radio France précise les règles d’exercice du droit de grève. Pour certains postes essentiels, les salariés doivent désormais se déclarer grévistes au début de leur journée de travail s’ils souhaitent rejoindre un mouvement de grève. Ils ne peuvent plus cesser le travail en cours de service.
Des syndicats contestent cette règle devant le Conseil d’État. Le juge rappelle alors que la loi confie à la présidente de Radio France la responsabilité d’organiser un service minimum à l’antenne. Il relève que la note contestée se contente d’en organiser les modalités. Cette note vise à éviter les désorganisations si des salariés quittent leur poste en plein service, sans empêcher les salariés de participer à la grève s’ils le souhaitent. La mesure ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit de grève. Le recours est rejeté.
Décision n° 504268 du 1er décembre 2025, « Droit de grève et continuité du service public »