Les établissements publics

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Cette étude est la troisième que le Conseil d’Etat consacre à l’établissement public. Des deux premières, qui datent de 1971 et 1987, nombre des observations, diagnostics et propositions formulés gardent aujourd’hui toute leur pertinence. Les interrogations des acteurs publics, que ce soit lorsque s’échafaude le projet de création d’un nouvel établissement public, ou bien par la suite, au gré du fonctionnement de cette nouvelle structure, de son évolution, de sa transformation, voire lors de sa suppression, sont, sinon semblables, du moins en partie analogues à ce qu’elles étaient il y a quelques décennies. Le succès de ce mode d’organisation de l’action publique ne s’est d’ailleurs pas démenti : ni la multiplication des groupements d’intérêt public, ni la multiplication des autorités administratives indépendantes (AAI) n’ont tari le flot des créations d’établissements publics.

Pour autant, les bouleversements qu’a connus l’environnement juridique et administratif des établissements publics justifient que l’on se penche de nouveau sur la formule. Le foisonnement des établissements publics dans des domaines toujours plus variés, son recul, au contraire, dans certains autres, l’abondante jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat, dans ses formations consultatives comme contentieuses, l’évolution, enfin, du droit de la concurrence et du droit de la commande publique, notamment sous l’influence du droit communautaire ont, chacun, contribué à dessiner les contours d’une profonde transformation, qui affecte en retour la formule ou le modèle de l’établissement public. Pourquoi créer un établissement public aujourd’hui ? En quoi ce modèle reste-t-il justifié ? Quels sont les règles et principes qui guident une telle entreprise ? Ces règles et ces principes sont-il tous toujours adaptés et pertinents ?

Sur certaines de ces questions, la présente étude n’entend que renvoyer aux conclusions des précédentes et à ce qui constitue la doctrine du Conseil d’Etat en la matière : il convient de ne créer un établissement public que lorsqu’une telle création est nécessaire et,, une fois prise la décision de créer un établissement public, il importe de respecter pleinement le principe de l’autonomie. De même, la préconisation de consulter systématiquement le Conseil d’Etat pour avis lors de l’élaboration d’un projet de texte relatif à un établissement reste pleinement valable, si ce n’est que l’expérience a montré qu’une telle consultation était superflue pour les décrets n’apportant que des modifications de détail. Enfin, l’étude n’entend pas constituer un vade mecum visant à accompagner la création d’établissements publics, qui ne ferait que doublonner l’outil déjà complet que constitue le guide pour l’élaboration des textes législatifs et réglementaires en la matière (cf. annexe 6). En outre, les établissement publics locaux ont été très largement laissés hors du champ de la réflexion, en raison des problématiques spécifiques qu’ils présentent tant en ce qui concerne leur création que leur fonctionnement.

Il a paru en revanche important de concentrer la réflexion sur ce qui, dans la lettre de mission du Premier ministre, apparaissait comme la préoccupation centrale du Gouvernement : comment fiabiliser le cadre juridique relatif à la création et au fonctionnement des établissements publics ? A cette fin, la présente étude s’organise selon trois axes :

- en premier lieu, elle explique que s’il est soumis à des interrogations nouvelles, le régime de l’établissement public n’est pas pour autant remis en cause dans son principe même ;

- en deuxième lieu, elle souligne que la pérennité de la formule de l’établissement public appelle cependant une clarification de ses règles de création ;

- enfin, elle expose en quoi l’organisation et le fonctionnement des établissements publics peuvent également faire l’objet d’aménagements visant à leur conférer davantage de souplesse.