Rapport public 2002

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L'activité juridictionnelle

1. L'activité juridictionnelle du Conseil d'Etat

1.1. L'appréciation de l'activité juridictionnelle du Conseil d'Etat en 2002 par rapport à l'année précédente est affectée par l'effet de deux réformes :

- d'une part la modification de la procédure de règlement des questions de compétence à l'intérieur de la juridiction administrative, réalisée par un décret du 19 avril 2002, et entrée en vigueur le 1er juin 2002 ; jusque là, la transmission à la juridiction compétente d'une requête portée à tort devant une autre juridiction supposait toujours l'intervention d'une ordonnance du président de la Section du contentieux et, en 2001, cette activité représentait environ 2 500 affaires tant en entrée qu'en sortie ; désormais, les transmissions entre juridictions autres que le Conseil d'Etat ne font qu'exceptionnellement intervenir le président de la Section ; il en résulte en 2002 une diminution des affaires entrées et des affaires jugées de l'ordre de 1 500 ;

- d'autre part, la suppression, par la loi du 17 janvier 2002, de la commission spéciale de cassation des pensions, compétente en matière de pension militaire d'invalidité, et le transfert de ses attributions au Conseil d'Etat ; il en résulte un accroissement des entrées de 901 affaires : 712 qui étaient en stock à la date d'effet de la suppression de la commission et 189 affaires nouvelles enregistrées postérieurement au 1er avril 2002.

1.2. Si l'on fait abstraction de l'impact de ces deux réformes, l'année 2002 a confirmé la tendance de fond à un accroissement modéré mais régulier des affaires enregistrées dans tous les domaines de compétence du Conseil d'Etat, soit que ce dernier intervienne comme juge de premier et dernier ressort, soit dans sa fonction régulatrice de juge de cassation des arrêts des Cours administratives d'appel et des ordonnances des juges de référé des tribunaux administratifs. Pour ce qui est des affaires jugées, un sensible accroissement de leur nombre peut également être relevé.

Le rapprochement du nombre des affaires enregistrées et du nombre des affaires jugées fait apparaître, en données nettes, après déduction des ordonnances du président de la Section du contentieux, un léger surcroît des affaires jugées : 9 627 contre 9 467. Finalement, le stock des affaires en instance est en légère diminution ; il passe, si l'on prend comme base le chiffre le plus significatif, obtenu après déduction des séries et des affaires appelées à être réglées par ordonnance du président de la section, de 10 124 à 10 026. Si l'on rapproche ce dernier chiffre de 10 026 de celui de 9 627 correspondant, pour le même périmètre, au nombre des affaires jugées, il apparaît que le stock représente 104 % du flux, à rapprocher de 124 % au 31 décembre 1999, 117 % au 31 décembre 2000 et 110 % au 31 décembre 2001. L'objectif d'un stock ramené au niveau, ou en dessous du niveau, de la capacité annuelle de jugement aurait été atteint en 2002 sans la réforme du contentieux des pensions. Il est possible d'espérer qu'il le sera en 2003.

1.3. Dans cette activité juridictionnelle du Conseil d'Etat, 2002 a été la deuxième année d'application de la loi du 30 juin 2000 relative aux référé administratif. Les résultats satisfaisants relevés au titre de 2001 sont confirmés. Le Conseil d'Etat a été saisi de 364 affaires et il a rendu 364 décisions dans un délai moyen de dix jours. Il est à noter toutefois que le Conseil d'Etat a été saisi dans le même temps d'un nombre de pourvois en cassation contre les ordonnances des juges de référé des tribunaux administratifs en augmentation plus que proportionnelle à celui de l'accroissement des ordonnances rendues par ces derniers, ce qui conduit à s'interroger sur la pertinence, dans nombre de cas, de l'usage du pourvoi en cassation dans la matière du référé.

2. L'activité juridictionnelle des tribunaux administratifs

Dans les tribunaux administratifs, l'année 2002 a été marquée par un fléchissement important des entrées, même si le flux reste supérieur à ce qu'il était avant 2001, année qui avait connu une reprise forte de l'augmentation des entrées après cinq années de diminution continue : 112 703 entrées en 2002 contre 123 354 en 2001. Le nombre des affaires jugées est resté très proche de celui de 2001 (118 915 contre 120 773). Il en résulte pour la première année depuis longtemps un nombre d'affaires jugées supérieur au nombre des entrées. Le stock a lui-même diminué, passant de 203 303 à 196 068.

3. L'activité juridictionnelle des cours administratives d'appel

La situation des cours administratives d'appel reste très préoccupante. Certes, le nombre des affaires enregistrées est resté stable (de l'ordre de 15 000) et surtout le nombre des affaires réglées a très fortement augmenté, pour passer de 12 928 à 14 281 ; mais le nombre des affaires réglées reste inférieur à celui des affaires enregistrées et le stock a encore augmenté ; il est proche du triple de la capacité de jugement annuel des cours.

L'activité consultative et d'études

L'activité consultative du Conseil d'Etat a connu en 2002 un rythme nettement plus soutenu que l'année précédente, pour l'ensemble des Sections, lié au très fort accroissement, supérieur à 20 %, du nombre de projets réglementaires soumis à l'avis du Conseil d'Etat, qui est passé de 587 à 727, ce qui traduit une augmentation importante de l'activité normative du gouvernement. Le nombre de projets de lois examinés est resté stable, autour de 90 ; à noter, au titre de ces textes, l'examen de deux projets de loi constitutionnelle, le premier relatif à la décentralisation et le second destiné à permettre la transposition de la directive-cadre de l'Union européenne du 13 juin 2002 relative aux mandats d'arrêt européens et aux procédures de remise entre Etats membres. Le nombre de demandes d'avis a lui-même fortement augmenté en 2002, retrouvant son niveau antérieur, de l'ordre de 10 par an, après une chute en 2001. Ce surcroît d'activité ne transparaît pas dans les chiffres globaux, du fait de la très forte décroissance du nombre de décrets individuels, arrêtés ou décisions, examinés en 2002, en particulier à la Section des Finances.

Au titre de la mise en oeuvre de l'article 88-4 de la Constitution, le Conseil d'Etat a rendu un avis au gouvernement sur 342 propositions d'actes communautaires (contre 366 en 2001 et 344 en 2000).

Le volume d'activité de la Section du Rapport et des Etudes en matière d'exécution des décisions de la juridiction administrative a été également en sensible augmentation ; cela est dû, pour l'essentiel, à la croissance des demandes d'aides à l'exécution et des procédures d'astreinte.

Pendant cette année, cette section a également réalisé, à la demande du Premier Ministre, une importante étude portant sur les redevances pour services rendus et redevances pour occupation du domaine public. Le principal apport de cette étude sur le plan conceptuel réside dans le lien qu'elle fait ressortir et dans la recherche de meilleures cohérences qu'elle préconise entre l'analyse économique du concept de coût et de juste prix et les catégories du droit constitutionnel, du droit administratif et du droit budgétaire.

Enfin le Conseil d'Etat a eu une intense activité internationale qui s'est traduite par : - la réception de nombreuses délégations de responsables gouvernementaux et de hautes juridictions (le Président de la République de Colombie, le Vice-ministre de la justice et de l'intérieur du même pays, deux membres du gouvernement du Mexique, le président du tribunal suprême de Cuba, le Président de la Cour suprême du Japon, le ministre d'Etat chargé de la présidence du conseil des ministres du Cambodge,…), de magistrats et de hauts fonctionnaires et d'universitaires ; - ainsi que par l'accueil en stage de magistrats ou juristes étrangers ; - et l'envoi de délégations ou d'experts aussi bien en Europe de l'Est qu'en Amérique Latine, en Afrique, au Proche-Orient, en Asie-Pacifique.