Visite du Président de la République hellénique

> télécharger l'intervention de Jean-Marc Sauvé au format pdf

Visite de M. Prokopis Pavlopoulos, Président de la République hellénique

Conseil d’État, Lundi 12 décembre 2016

Intervention de Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État

Monsieur le Président de la République hellénique,

Madame l’ambassadrice de Grèce en France,

Monsieur le conseiller d’État, ambassadeur de France en Grèce,

Messieurs les professeurs,

Mesdames et Messieurs les présidents et les directeurs,

Mesdames et Messieurs,

Mes chers collègues,

Monsieur le Président de la République hellénique, vous voici enfin de retour au Palais-Royal, où vous avez passé, il y a près de 40 ans, six mois comme stagiaire au Centre de documentation, devenu le Centre de recherches et de documentation juridiques. Le Conseil d’État est très heureux de vous retrouver et particulièrement honoré de vous recevoir en votre nouvelle qualité de chef d’État de Grèce. Il est aussi très touché par votre fidélité et votre attachement à notre Maison. Oserais-je rappeler que vous avez effectué votre stage en compagnie, notamment, de Laurent Fabius, qui a lui aussi poursuivi une éminente carrière politique avant de prendre, en mars 2016, la présidence du Conseil constitutionnel, notre voisin le plus immédiat avec la Comédie française ? Vous avez aussi bien connu notre très regrettée collègue, Michèle Nauwelaers, dont vous parlez toujours avec une affection que les années n’effacent pas. Le souvenir et la considération que vous portez à Michèle sont des liens très puissants qui nous unissent. Sa mémoire demeure vive et chère parmi tous ceux, dont je fais aussi partie, qui l’ont connue. Depuis lors, le temps a certes passé, mais votre estime et votre amitié pour le Conseil d’État et notre pays ne se sont jamais démentis. Nous vous en sommes profondément reconnaissants.

I. Votre parcours, Monsieur le Président de la République, a d’abord été celui d’un juriste éminent et d’un membre actif de la communauté juridique.

Votre attachement et votre fidélité à notre Maison ne doivent rien au hasard. Eminent juriste, vos pas devaient vous y conduire et vous deviez tout naturellement y trouver votre place. Après avoir effectué, de 1968 à 1973, des études de droit public à la Faculté de droit de l’Université d’Athènes, où vous avez obtenu une licence avec mention, vous avez en effet poursuivi votre formation en troisième cycle à l’Université Panthéon-Assas, dite Paris II, avec le soutien d’une bourse du Gouvernement français. Vous y avez obtenu, en 1974, un diplôme d’études approfondies (DEA) en droit public puis, en 1977, un doctorat d’État. Déjà l’excellence de votre parcours se dessinait, puisque vous avez en outre obtenu les félicitations du jury.

Sous l’œil attentif du professeur Prosper Weil, qui présidait votre jury de thèse, vous avez soutenu celle-ci sur un sujet nouveau à l’époque qui est devenu majeur en droit public : « L’apport de la notion de directive à la théorie de l’acte administratif unilatéral ». Par cette thèse, et la publication qui en a été faite quelques années plus tard sous le titre « La directive en droit administratif », vous avez apporté une contribution éminente à la science juridique française. Vous avez d’ailleurs été distingué par un prix de thèse. Il est vrai que la jurisprudence Crédit Foncier de France[1] qui a dégagé, par voie prétorienne, la catégorie des directives ou, comme on dit aujourd’hui, des lignes directrices demeure d’une grande actualité. Par cette décision, on le sait, le Conseil d’État a reconnu une portée juridique à des actes intermédiaires, ni totalement prescriptifs, ni dépourvus d’incidence sur l’ordonnancement juridique. Ces actes permettent en effet aux autorités publiques d’édicter, sans méconnaître le pouvoir règlementaire du Premier ministre, des directives guidant, sans le contraindre, le pouvoir de décision individuel de l’autorité compétente. Il demeure toujours possible d’y déroger, sous le contrôle du juge, mais seulement pour tenir compte d’un motif d’intérêt général ou d’une situation particulière objectivement justifiée. En revanche, lorsque les orientations définies ne visent qu’à éclairer les conditions d’octroi d’une faveur, l’administration peut s’en écarter, sans avoir à se justifier, et ces lignes directrices sont insusceptibles de recours[2].

Le régime des directives n’était pas simple à appréhender. Si en matière de gestion de la fonction publique, la jurisprudence Crédit Foncier de France n’a guère eu de filiation[3], elle a eu de nombreuses conséquences, notamment sur les contrats-type administratifs, lorsque l’adhésion à ces contrats emporte l’application d’un régime juridique particulier[4]. Sa pertinence a été rappelée par l’étude annuelle du Conseil d’État de 2013, consacrée au droit souple, qui a souligné l’intérêt de cette catégorie d’actes pour fixer les orientations permettant de guider l’action de l’administration dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire. C’est donc d’un sujet central et d’avenir dont vous vous êtes saisi en 1974, lorsque vous avez choisi votre sujet de thèse.

Jeune doctorant, vous aviez déjà cette capacité à distinguer, alors même qu’elles sont encore embryonnaires, des tendances juridiques émergentes. Cette aptitude à analyser certains fondements nouveaux du droit, à en tirer les conséquences et à en discerner les évolutions possibles est l’un de vos signes distinctifs. Il marque d’une empreinte profonde votre rapport au droit et votre manière de le penser. Car vous n’avez jamais envisagé son étude comme une discipline théorique, désincarnée et détachée de la réalité sociale. En épigraphe de votre thèse, vous avez d’ailleurs mis en exergue cette pensée du doyen François Gény : « Avant tout, le droit positif doit rester chose vivante. Or, vivre, c’est se mouvoir et se transformer. Pour le droit, c’est plus encore : c’est lutter en vue d’une parfaite et constante adaptation aux exigences de la vie sociale ».

Ces mots, vous ne les avez pas choisis au hasard : ils résument parfaitement votre conception de la science juridique. Le droit ne peut être seulement une matière théorique ou une recherche cognitive. Il a des implications pratiques et des conséquences réelles et concrètes sur la vie sociale qu’il appartient aux juristes d’anticiper, d’analyser et de dégager. Dans votre thèse, puis tout au long de votre carrière, vous êtes resté fidèle à cette conception du droit et vous avez su en faire un instrument au service de l’amélioration du fonctionnement des institutions et, plus largement, au service des hommes et des femmes qui sont les destinataires de nos réflexions, de nos travaux et des normes à l’élaboration desquelles nous contribuons.

Votre sujet de thèse était, je l’ai dit, prémonitoire. Car l’arrêt Crédit foncier de France a jeté les bases d’une jurisprudence en pleine mutation et en plein développement sur les actes de droit souple. Sur ces bases continue de s’édifier, près de 50 ans après, notre droit public. En témoignent encore cette année nos arrêts d’Assemblée Numéricable^[5] et Fairvesta^[6]du 21 mars et plusieurs autres arrêts à leur suite[7].

Après l’obtention de votre doctorat d’État en France, vous êtes rentré en Grèce où vous avez mené une carrière universitaire et juridique brillante à la Faculté de droit de l’Université et au Barreau d’Athènes . Vous êtes en effet devenu maître de conférences en 1982, professeur adjoint un an plus tard, professeur agrégé en 1985, avant d’être élu professeur titulaire dans cette même Faculté de droit d’Athènes dès 1989. Parallèlement, vous avez produit, seul ou en collaboration, une œuvre riche et remarquée en droit constitutionnel, administratif et communautaire ainsi qu’en science administrative.

Vos proches relations avec la France se sont également prolongées puisqu’en 1982, vous êtes revenu à l’Université de vos débuts – Panthéon-Assas – comme maître de conférences puis, en 1985 et 1986, professeur associé. Vous avez aussi continué à participer activement aux rencontres de la communauté juridique française et européenne par des interventions aux Congrès de l’Association internationale de la fonction publique à Avignon et à Aix-en-Provence.

Nous vous reconnaissons par conséquent comme un actif défenseur et promoteur des relations franco-helléniques, pas seulement dans le domaine du droit, et vous y avez encore œuvré avec beaucoup de conviction après votre élection à la présidence du groupe d’amitié Grèce-France en novembre 2012. Mais  vous êtes aussi un juriste européen convaincu, ce qui, en ces temps troublés, représente une source d’espoir et une lumière pour nous tous. Vous êtes en effet membre honoraire du conseil scientifique du Groupe européen de droit public (European Public Law Organisation) – le « Groupe de Spetses » -, créé et animé depuis 2007 par le professeur Flogaïtis, que je salue avec amitié et que je remercie pour sa présence aujourd’hui à vos côtés. Ce groupe, qui réunit 15 États, dont la Grèce bien sûr, mais aussi la France, est une émanation du Centre de droit public européen créé en 1995 en Grèce pour approfondir la recherche dans tous les champs du droit public européen et encourager le rayonnement et la connaissance de ces questions et enjeux à travers le monde.

Fidèle à votre engagement, vous vous êtes profondément investi dans la vie et les travaux de ce groupe et vous avez activement participé aux colloques de grande qualité qu’il organise. Nous attachons, nous aussi, une importance particulière à ce groupe auquel de nombreux membres du Conseil d’État ont participé. Après les présidents Braibant et Costa, futur président de la Cour européenne des droits de l’Homme, qui furent les premiers piliers de la délégation française à Spetses – Jean-Paul Costa regrette vivement de ne pas être présent pour vous accueillir -, je m’y suis rendu avec le président Schrameck. En septembre dernier, la présidente de Saint Pulgent et le président Guyomar ont à leur tour participé à la réunion annuelle de ce  groupe. D’autres collègues s’y sont aussi joints : notamment Yann Aguila et Marie Gautier-Melleray. Dans le contexte de globalisation du droit que nous connaissons, le dialogue entre les systèmes juridiques est essentiel et le Groupe européen de droit public est une instance centrale, bien identifiée et respectée, de cette coopération.

Monsieur le Président de la République, votre parcours traduit un engagement sans faille au service du droit et de la communauté juridique. L’étendue de vos connaissances, la profondeur de vos réflexions et la rigueur de vos analyses ont contribué, et contribuent encore, au rayonnement du droit continental et, spécialement, du droit public grec, français et européen à travers le monde.

II. Mais vous avez su aussi, Monsieur le Président, mettre vos qualités juridiques et humaines au service d’une éminente carrière politique, qui vous a porté aux plus hautes fonctions.

Après avoir servi aux côtés du premier Président de la troisième République hellénique, vous avez poursuivi votre carrière en tant que porte-parole et ministre délégué de la présidence chargé de la presse dans le gouvernement d’unité nationale de Xenophón Zolótas de 1989 à 1990, puis vous avez dirigé le service juridique de la Présidence de la République, alors détenue par le président Konstantin Karamanlís de 1990 à 1995. De 1995 à 2000, vous avez exercé diverses fonctions au sein de votre parti et, en particulier, celles de directeur de la section de l’administration publique, de l’ordre public et de la justice. Vous fûtes aussi député près de 20 ans, de 1996 à 2015, et vous avez été l’élu, à partir d’avril 2000, de la 1^ère circonscription d’Athènes. De 2004 à 2009, vous avez également assumé la lourde charge de ministre de l’intérieur, de l’administration publique et de la décentralisation, puis de l’ordre public dans les deux gouvernements dirigés par M. Kostas Karamanlís. Dans l’exercice de vos difficiles fonctions et, notamment, lors des opérations de maintien de l’ordre public en 2008, vous avez su conjuguer la fermeté, mais aussi la modération et l’humanité. Vos compatriotes vous en sont durablement reconnaissants. Enfin, le 18 février 2015, vous avez été élu Président de la République hellénique avec une très enviable majorité de 233 suffrages sur un total de 300 exprimés.

Vous vous inscrivez en cela dans les pas de vos éminents prédécesseurs à la présidence de la République hellénique. La place des professeurs de droit et des juristes dans la société grecque est en effet remarquable. Vous avez d’ailleurs commencé votre carrière politique aux côtés du Président de la République, M. Mikhaίl Stasinόpoulos, qui réussit le concours du Conseil d’État de Grèce en 1927, fut aussi professeur de droit à l’Université Panteion d’Athènes, dont il devint le recteur, avant de réintégrer le  Conseil d’État. Homme d’État et éminent juriste, votre maître avait apporté sa propre contribution à la doctrine française avec son magistral Traité des actes administratifs  publié en 1954 et préfacé par mon illustre prédécesseur René Cassin. Plusieurs autres de vos prédécesseurs à la présidence de la République ont aussi accompli de brillantes carrières juridiques, avant d’accéder à la plus haute charge de l’État. Je pense, notamment, au président Khrísto Sartzetákis qui fut juge à la Cour de cassation, avant d’être élu Président de la République.

Faut-il par ailleurs rappeler qu’en application de l’article 37 de la Constitution  grecque, les présidents du Conseil d’État, de la Cour de cassation ou de la Cour des comptes peuvent être appelés à diriger, en temps de crise, des gouvernements provisoires ? C’est ainsi que mon collègue président du Conseil d’État, Panagiótis Pikramménos, a exercé les fonctions de Premier ministre en mai et juin 2012 après les élections du 16 mai et jusqu’à la formation du gouvernement issu des élections du 17 juin de la même année, ce qui lui a notamment valu de siéger au Conseil européen. Personnellement, j’en pâlis encore d’envie. C’est ainsi également que le professeur Vassilios Skouris, futur président de la Cour de justice de l’Union européenne de 2003 à 2015, a exercé les fonctions de ministre de l’intérieur à titre transitoire en 1989 et 1996. La Grèce sait faire honneur à ses juristes.

Votre carrière politique ne vous a jamais fait oublier votre passion pour le droit et n’a jamais remis en cause votre engagement au sein de la communauté juridique que vous avez continué de servir avec talent. Vous n’avez de fait jamais cessé d’appartenir à la grande famille des juristes. Vous avez même su vous appuyer sur votre double expérience juridique et politique pour apporter des éclairages, je crois très précieux, sur la situation de votre pays. C’est ainsi que vous avez beaucoup écrit sur les conséquences de la crise économique au regard des structures juridiques et institutionnelles grecques. Deux de vos ouvrages, « Le crépuscule des dirigeants politiques : cause ou conséquence de la crise économique ? » et « Le droit public sous le signe de la crise économique », ont constitué, je n’en doute pas, des repères et des références importantes, à la fois pour les membres de la classe politique grecque, pour les juristes et pour vos compatriotes épris de réflexions et de débats politiques. Vous avez aussi su vous distinguer comme l’un des membres du Parlement les plus expérimentés et les plus écoutés en matière juridique. Votre autorité personnelle, la qualité de vos analyses et la rigueur de votre raisonnement ont ainsi justifié que vous soyez nommé, en 2012, président de la commission chargée de proposer la révision de la Constitution.

S’il est vrai que la Constitution grecque confère des pouvoirs mesurés au Président de la République, elle n’en fait pas moins de lui le garant de l’unité nationale du pays. Le chef de l’État joue aussi un rôle essentiel comme clé de voûte des institutions, garant de leur continuité et artisan de la résolution des crises. Depuis que vous avez pris vos fonctions en mars 2015, vous avez eu à cœur de mettre votre expertise au service de votre pays et de faire entendre votre voix sur les sujets très délicats auxquels la Grèce a dû faire face depuis deux ans : vous avez en particulier usé de votre autorité dans les moments difficiles, en 2015 mais aussi en 2016, pour aider votre pays à faire les bons choix face au double défi de la crise économique et financière et de la crise migratoire qui pèse si lourdement sur la Grèce. Votre fine connaissance du droit public et des institutions helléniques est dans vos fonctions actuelles un atout essentiel, alors, en outre, que se dessinent les contours de la révision constitutionnelle annoncée depuis plusieurs années.

Monsieur le Président de la République, c’est un grand honneur que vous nous faites de rendre visite aujourd’hui au Conseil d’État. Mes collègues et moi-même vous en exprimons notre vive gratitude. La contribution que vous avez apportée à la communauté juridique en France, comme en Grèce, et, par-delà les frontières nationales, en Europe et dans le monde, est pour nous tous un exemple et une source d’inspiration. Je connais les sentiments et même l’affection que vous portez au Conseil d’État et à la France et nous vous en remercions très chaleureusement. Je forme pour terminer le vœu que l’amitié franco-hellénique et la coopération juridique entre la France et la Grèce, que je veille personnellement à cultiver, continuent à s’épanouir sous les meilleurs auspices pour le plus grand bénéfice de nos deux pays, de nos peuples respectifs et de la civilisation dont ils sont, l’un et l’autre, porteurs. Je souhaite aussi que cette amitié et cette coopération contribuent à servir et promouvoir le projet européen qui est, entre nos deux pays, à la fois un acquis, une conviction et un projet partagés en commun.

[1] CE Sect., 11 décembre 1970, Crédit Foncier de France, n° 78880, Rec. 570.

[2] CE Sect., 4 février 2015, Ministre de l’intérieur c. Cortes Ortiz, n° 383267.

[3] CE Sect., 4 novembre 1977, Dame Si Moussa, n° 97977, Rec. 417 : le Conseil d’État annule pour incompétence, comme présentant un caractère réglementaire, des circulaires du ministre des affaires étrangères sur la durée des fonctions des enseignants à l’étranger.

[4] Voir les conclusions sur CE, 16 février 1977, Sieur Galoziaux, n° 99509, Rec. 920  et les conclusions sur CE Sect., 27 mars 1998, Société d’assurances La Nantaise et l’Angevine réunies, n° 144240, Rec. 109. Voir aussi CEAss., 5 mai 1961, Ville de Lyon, Rec. 294 ; CE, 2 juillet 1982, Conseil national de l’ordre des architectes, n° 16692, Rec. 255 (sol. imp.). En revanche, le cahier des clauses techniques générales applicables aux marchés publics de travaux est un document-type dépourvu en lui-même de portée juridique, dès lors que la référence à ses stipulations n’est pas obligatoire pour les parties au contrat (CE, 30 décembre 2009, Société Aquitaine Bio Teste, n° 319343).

[5] CE Ass., 21 mars 2016, Société NC Numéricable, n° 390023.

[6] CE Ass., 21 mars 2016, Société Fairvesta International Gmbh, n° 368082.

[7] CE, 20 juin 2016, Fédération française des sociétés d’assurances, n° 384297, s’agissant d’une recommandation de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ;CE, 10 novembre 2016, Mme Marcilhacy, n° 384691, 384692 et 394107, s’agissant d’une décision du Conseil supérieur de l’audiovisuel invitant les services de télévision à mieux veiller aux modalités de diffusion des messages d’intérêt général.