Introduction de la conférence d'ouverture du cycle de conférences de l'étude annuelle
État stratège, penser le temps long
20 novembre 2024
Discours de Didier-Roland Tabuteau, vice-président du Conseil d’État [1]
Monsieur le ministre, Haut-Commissaire au plan,
Madame la ministre,
Madame la sénatrice,
Monsieur le président,
Mesdames et Messieurs les présidents,
Madame et Monsieur les chefs d’inspection générale,
Mesdames et Messieurs les professeurs et membres de l’administration,
Mesdames et Messieurs, chers collègues,
Je suis heureux d’ouvrir ce nouveau cycle de conférences qui rythmera la confection de l’étude annuelle du Conseil d’État, consacrée cette année à l’État stratège, ou plus exactement à la manière dont on prend en compte le temps long dans l’action publique.
Les conclusions de cette étude seront, comme ça a été le cas cette année et l’année dernière, présentées lors de la rentrée du Conseil d’État de septembre prochain.
Ces conférences permettent de réunir des décideurs publics, des universitaires, des représentants de l’administration et des responsables associatifs et économiques dans un esprit de dialogue et d’écoute. Il s’agit de s’enrichir de la diversité des expériences, des analyses pragmatiques et vécues des intervenant afin, finalement, d’éclairer la puissance publique. Je tiens à remercier, pour leur présence et leurs interventions ce soir :
François Bayrou, Haut-commissaire au Plan, maire de Pau ;
Christine Lavarde, sénatrice des Hauts-de-Seine, présidente de la Délégation à la prospective du Sénat ;
Philippe Baptiste, président directeur général du Centre national d'études spatiales (CNES).
La notion d’État stratège renvoie bien sûr à la stratégie qui est, dans le vocabulaire militaire, l'art des plans de campagne et donc l’art de l’adaptation et de la coordination des buts et des moyens. On peut la distinguer de la tactique, qui est l’art des batailles, donc de l’instant, du moment opportun.
L’État stratège, dans une définition qui ne sera pas la nôtre, a également pu être présenté comme celui qui se concentre sur des fonctions d’ordonnateur, et qui fait faire sans jamais déployer lui-même les politiques publiques. Cela, au risque de le priver de la connaissance concrète du réel, et de la créativité des agents de terrain[2].
Plutôt que l’État stratège, notion polysémique et connotée, on peut s’en référer à l’objectif de prise en compte du temps long par les pouvoirs publics, et sa conciliation ou son articulation avec l’action publique quotidienne et de court terme.
La prise en compte du long terme dans l’action de l’État pourrait sembler tautologique dès lors que l’État peut se définir par sa permanence, ce qui le différencie d’autres acteurs. Toutefois, la dynamique d’accélération qui caractérise nos sociétés modernes a pu mener l’action publique à réagir, à gérer plutôt qu’à anticiper et à mener des projets dans la durée.
C’est ce que nous avons mis en évidence dans nos deux précédentes études annuelles, en notant les insuffisances des politiques publiques de long terme.
Dans notre étude sur le dernier kilomètre, nous avons souligné qu’apprendre à franchir ce dernier kilomètre était un travail de longue haleine.
Il commence avec la construction de la politique publique, qui identifie les risques et les aléas sans céder aux sirènes de la précipitation ou à l’agitation médiatique, et qui se poursuit, mètre par mètre, jour après jour, pour se rapprocher de l’usager en prenant en compte les retours et la créativité des agents du service public.
Dans notre étude sur la souveraineté, nous avons recommandé d’élaborer une « doctrine de la souveraineté », c’est-à-dire de doter l’État d’une capacité d’analyse prospective et stratégique et de disposer des outils permettant d'inscrire son action dans le temps long. Cela implique de fixer un cap, un échéancier, des moyens et surtout un pilote à même de porter cette politique dans la durée.
C’est ainsi dans la continuité de ces études que nous avons décidé d’étudier l’incorporation du temps long par les politiques publiques.
Si cette prise en compte fait partie des attributs consubstantiels de l’État, elle a toutefois reculé avec l’accroissement des tâches de gestion depuis la fin du XIXème siècle (I).
Réarmer les pouvoirs publics afin qu’ils accroissent leur capacité de prospective et de développement de politiques de long terme nécessite d’éclairer plusieurs points sur lesquels le cycle de conférences devra se pencher cette année (II).
I. La prise en compte du temps long par l’État :
I.1. D’abord, le recul de cette capacité de projection :
L’État régalien dispose, en théorie, d’attributs exclusifs pour :
protéger la société de la violence ;
rendre la justice ;
mener la politique internationale ;
ou encore battre monnaie.
Pour mener à bien ces actions, l’État doit gérer les questions de court terme, et répondre aux crises, aux guerres, aux épidémies. Mais il doit également mener une action à l’épreuve du temps, qui exprime le choix par la Nation de son destin et imprime une direction stratégique à son action.
Le propre de l’État, qui dépasse les contingences humaines, est de pouvoir projeter les politiques publiques au-delà du temps des vies humaines. La futaie de chênes de Tronçais, dans l’Allier, est née d’une vision de Colbert, désireux de doter la France d’une marine puissante. Il fait ainsi planter ces essences destinées à la charpenterie de marine, pour que la fabrication des navires dans les siècles suivants permette à la France de dominer les mers.
Mais la pensée du temps long a aussi ses écueils, et l’évolution des armements ne fit pas de ces chênes un véritable avantage militaire, encore qu’ils servent aujourd’hui pour fabriquer les tonneaux dans lesquels murissent nos vins et nos cognacs qui ne sont pas le moindre de nos avantages dans la compétition internationale.
Pierre Rosanvallon montre comment cet État régalien se mue en un « Léviathan démocratique » avec la Révolution françaises puis comment il récupère, en conséquence de la destruction des corps intermédiaires entre 1789 et 1791, la charge d’instituer le social[3].
Le XIXème siècle, avec le mouvement hygiéniste, puis surtout le XXème siècle, voient l’avènement de l’État Providence, fondé sur la détermination de règles de justice et de normes de redistribution qui fixent les devoirs de la société envers chaque individu et les normes de solidarité. Il s’agit de limiter les aléas qui frappent les individus. L’État devient pour eux un réducteur d’incertitudes, à l’instar de sa mission initiale au service de la Nation prise dans son ensemble.
Enfin, émerge un État régulateur[4] qui se superpose aux autres faces de l’État. La puissance publique intervient moins directement dans l’économie, mais l’encadre pour poursuivre le développement économique et sociale.
Cet État Providence, instituteur du social, régulateur, a ajouté à son action d’autres objectifs de long terme, mais également de plus en plus d’objectifs de gestion courante, qui entrent en concurrence avec le temps long.
Il serait excessif de nier les politiques de long terme qui ont pu être menées dans le cadre de ces formes étatiques.
Ainsi par exemple de la grande politique de natalité qui a été menée durant la IIIème République[5], dans le cadre de la rivalité avec l’Allemagne, et qui s’est incarnée au travers de l’Alliance nationale pour l’accroissement de la population française. Ou du développement de l’éducation, lancé au travers des lois scolaires de Jules Ferry et posant entre 1879 et 1886 un enseignement gratuit[6], laïque, obligatoire, délivré par un personnel enseignant formé.
Sans oublier au sortir de la Seconde Guerre mondiale la création de la Sécurité sociale dans les traces des assurances sociales.
Parmi les grandes figures de la prise en compte du temps long, émerge celle de l’État planificateur.
I.2. Ensuite donc, l’épisode d’un État planificateur :
Il s’incarne d’abord dans le développement du Commissariat général du plan créé par le général de Gaulle au début de l’année 1946[7], conformément aux propositions de Robert Marjolin et d’Étienne Hirsch[8].
C’est sur cette base que se fait la reconstruction puis que sont dessinées les lignes de force du développement du pays à travers de grands projets, comme le nucléaire, les transports ferroviaires et routiers et l’aéronautique. Le plan décide des spécialisations dont doit se doter la France, concentre les moyens sur certains investissements et délimite des zones destinées à accueillir ces activités essentielles[9].
Et à bien des égards, nous sommes les héritiers de choix structurants qui ont été fait, avec succès. Que l’on pense au développement de l’énergie atomique, avec la création en 1945 du Commissariat à l'énergie atomique jusqu’à l’officialisation du programme nucléaire militaire en 1958, suivie des premiers essais et du développement de la force de dissuasion nucléaire dans les années 1960.
Cette planification rencontra différents écueils – on peut penser au plan Calcul pour l’informatique qui connut un succès limité. Mais elle a une grande vertu : forger une vision englobante des enjeux de l’avenir, qui dépasse les échéances de court terme. Elle s’appuie sur deux organismes de prévision, l’INSEE et le Service des Études économiques et financières du ministère des Finances, mais également sur la discussion avec les partenaires sociaux afin de fixer des objectifs quantitatifs et qualitatifs.
Grâce à cette compréhension objectivée par des données statistiques, et son partage avec les corps intermédiaires, le Plan permet d’entreprendre des actions communes à l’échelle de la Nation. Cela, en dépit de l’instabilité ministérielle qui caractérise la IVème République, puis avec l’appui d’une volonté ferme et sans véritable alternance jusqu’au début des années 1980, au début de la Vème République.
La politique décidée ainsi se veut ancrée dans le territoire, grâce à l’action de la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, la DATAR, créée en 1963.
La planification connait toutefois des échecs, et ne réussit probablement pas, ou pas suffisamment, à s’adapter au contexte d’économie de marché et à la limitation des interventions publiques sous l’effet des tensions sur les finances publiques et de certaines règles européennes.
L’effacement de cette capacité de projection a pour effet collatéral de diluer le sens de l’action publique, et de contribuer à notre enfermement dans le règne de l’urgence.
II- Reprendre en compte le temps long et l’articuler avec la gestion de court terme
II.1. Les enjeux du temps long :
En premier lieu, un des enjeux cruciaux pour notre étude sera l’articulation du temps court et du temps long. Dit autrement, il faut que la puissance publique parvienne à gérer les trois années à venir tout en projetant la Nation dans les 30 années suivantes.
Ces deux temporalités ne s’excluent pas mais s’imbriquent. Ainsi, la perte de confiance dans le papier monnaie suite à la faillite de John Law a entrainé une méfiance qui a duré plusieurs décennies[10], et on sait qu’un accident industriel peut obérer un programme de long terme, par exemple dans le nucléaire.
En deuxième lieu, se posera la question du développement d’un véritable outil prospectif, qui couvre différents champs – démographiques, scientifiques, technologiques, environnementaux, économiques, sociaux ou encore culturels. Cette capacité de projection doit être en lien assez étroit avec les décisionnaires pour en imprégner la lecture et influencer leurs choix.
En troisième lieu, la prise en compte du temps long ne doit pas être la prolongation d’une tendance. Elle doit en réalité comprendre deux dimensions.
D’une part, l’étude de la tectonique, des grands mouvements de fond, démographiques, climatiques, qu’on peut anticiper et face auxquels il faut s’armer, notamment par le développement de compétences, en particulier scientifiques et techniques.
D’autre part, la sismologie, c’est-à-dire les possibilités de rupture qui dévient ces grandes tendances et obligent à ce que les projections ne soient pas trop rigides mais qu’elles permettent de s’adapter aux nouvelles technologiques, aux bouleversements nationaux et internationaux, ou même aux modifications de l’esprit public.
En quatrième et dernier lieu, à ce stade, on peut souligner l’enjeu de l’articulation avec le débat démocratique.
En effet, la projection dans le temps long doit avoir pour vertu, dans une démocratie, d’ouvrir le débat sur les choix de société que nous devons trancher. Le premier livre blanc sur les retraites[11] en 1991, fruit d’un travail coordonné par le Commissariat général du plan et largement diffusé à l’initiative du Premier ministre Michel Rocard, devait permettre une telle réflexion partagée.
Il s’agit alors de concilier le temps démocratique, fondée notamment sur des élections pour des mandats de quelques années, et l’action sur plusieurs décennies. Comment s’engager sur le long terme sans revenir sur une liberté démocratique qui implique, pour reprendre les termes de la Constitution du 24 juin 1793, qu’« Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures[12] » ?
Ces enjeux doivent s’incarner dans des questions de fond, pour permettre à notre pays de répondre aux grands défis qui se présentent à nous, en particulier ceux de :
la transition écologique
des évolutions démographiques ;
des mutations provoquées par la généralisation du numérique et l’émergence de l’intelligence artificielle ;
ou encore, des défis plus sectoriels mais qui auront des incidences globales, comme les évolutions de la biologie et de la génomique.
Il s’agit concrètement de pouvoir anticiper les grandes mutations et de disposer des compétences pour y faire face, quand nous payons aujourd’hui le prix d’une forme d’inconséquence dont nous avons fait preuve s’agissant par exemple de l’évolution des métiers de la santé en matière de démographie médicale.
II.2. La question de l’organisation publique et des outils pour incorporer le temps long
Le paysage actuel de la planification et de la prospective parait aux observateurs aujourd’hui éclaté, entre le Haut-commissariat au plan, dont le Haut-Commissaire, François Bayrou, a accepté de venir nous parler, et d’autres organismes d’étude et de prospective, allant de France Stratégie[13] au Conseil d’analyse économie en passant par le Secrétariat pour l’investissement[14].
Cet éclatement peut réduire la capacité à disposer d’un diagnostic partagé entre l’État et les corps intermédiaires. L’éloignement de ces organismes avec le champ décisionnel limite son impact réel pour fixer des objectifs, y adjoindre des moyens financiers et humains et assurer la mise en œuvre de ce qui a été décidé.
Et pourtant, les Jeux Olympiques et Paralympiques de Paris ont rappelé cette année que, lorsque des objectifs clairs sont assignés aux personnes publiques, la mobilisation dont nous sommes collectivement capables peut produire de grands résultats.
Enfin, à côté de l’organisation institutionnelle, se pose la question des outils les plus adaptés pour se projeter à l’échelle de plusieurs années ou décennies.
Doit-on en passer par l’affirmation de droits, comme le droit des génération futures[15], ou par des modalités de rédaction des normes, avec l’idée de trajectoires définies par la loi et dont le respect est contrôlé par le juge[16] ?
Par l’édiction de lois de programmation, qui peuvent se heurter aux principes de l’annualité budgétaire qui doit garantir la possibilité de modifier les politiques publiques et les moyens qui leur sont alloués ? Et comment en assurer le suivi, l’évaluation et, au besoin, l’adaptation ?
Jean Carbonnier indiquait que la loi, je le cite, « a vocation à régir tous les hommes, et à les régir toujours. (…) », le législateur cherchant toujours à donner « des lois à l’avenir » et à se projeter « dans l’immensité du temps [17]». Mais pour que la loi soit stable, pour qu’elle soit pérenne, il faut se donner les moyens d’une réflexion approfondie et murie, afin que l’intervention publique, dans toutes ses composantes rencontre l’attente des citoyens et les nécessités profondes de la société.
On peut à cet égard rappeler des lois qui ont posé des principes et des régimes qui sont restés globalement stables. C’est le cas de la loi Waldeck-Rousseau de 1884 sur la création des syndicats professionnels[18] qui procéda d’un travail entamé dès 1876 par la proposition de loi similaire déposée par le député Edouard Locroy. C’est aussi le cas, pour citer une loi qui m’est chère, de celle du 4 mars 2002 sur le droit des malades[19], qui avait été annoncée dès 1989 et dont ni les principes, ni même la rédaction n’ont été remis en cause depuis plus de deux décennies.
S’interroger sur la façon de projeter l’action dans le temps long implique de se retourner sur la manière dont, au présent, nous préparons les politiques publiques.
*
Mesdames et Messieurs,
Pour terminer par une note positive, John Maynard Keynes affirmait qu’« à long terme, nous serons tous morts[20] ». Il faudrait par conséquent s’en tenir à une action sur des leviers de court et de moyen terme.
Mais à long terme, resteront toujours les institutions dont notre génération n’est que dépositaire. Le premier commissaire général du plan, Jean Monnet[21] rappelait que leur vie « est plus longue que celle des hommes, et les institutions peuvent ainsi, si elles sont bien construites, accumuler et transmettre la sagesse des générations successives[22] ». Savoir se projeter dans le temps long, c’est pouvoir agir quand le règne de l’instant nous immobilise, mais c’est également assurer cette permanence des institutions.
Il faut ainsi pouvoir connaitre le passé et examiner de façon lucide le présent pour être capable de se projeter. C’est ce que cette première conférence du cycle dédié à l’État stratège et à la prise en compte du temps long se propose de faire.
Merci encore aux intervenants qui ont accepté de venir partager leurs connaissances de ces questions et d’entamer avec nous ce soir la réflexion sur le sujet de l’étude annuelle.
Je salue enfin très chaleureusement la section des études, de la prospective et de la coopération, en particulier sa présidente Martine de Boisdeffre, qui assurera ce soir le rôle de modératrice ; son rapporteur général, le président Raynaud et sa son rapporteur général adjoint, Sylvain Monteillet, ainsi que l’ensemble des agents qui ont œuvré à l’organisation de ce cycle de conférence.
Je vous remercie.
Références
[1] Texte écrit en collaboration avec Jean-Baptiste Desprez, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’État.
[2] Voir Jean Picq et autres, L’État en France : servir une nation ouverte sur le monde : rapport au Premier ministre, 1995
[3] Pierre Rosanvallon, L’État en France de 1789 à nos jours, Paris, Seuil, collection « L’Univers historique », 1990.
[4] Ibid.
[5] Virginie De Luca Barrusse, Premiers jalons d’une politique familiale, Informations sociales 2015/3 n° 189
[6] Loi du 16 juin 1881 établissant la gratuité absolue de l'enseignement primaire dans les écoles publiques
[7] Décret n° 46-2 du 3 janvier 1946 portant création à la présidence du Gouvernement d'un conseil du plan de modernisation et d’équipement et fixant les attributions du commissaire général du plan
[8] Etienne Hirsch, Robert Marjolin, Propositions au sujet du plan de modernisation et d'équipement. La matrice de ce plan vient en particulier des « War protection board » et du « Combined production and ressources board » américains et qui inspirèrent Jean Monnet qui devient le premier commissaire du Plan (voir M-L. Djelic « Genève et fondements du plan Monnet : l’inspiration américaine », Revue Française d'Études Américaines Année 1996 68 pp. 77-86)
[9] pôles industrialo-portuaires, zones touristiques dans les Alpes ou le long de la côte de Languedoc-Roussillon, pôle aéronautique de Toulouse
[10] Conférence de M. Pierre Tabatoni à l’Institut français d’administration publique : « John Law, la Monnaie, l’État », mars 2000
[11] Livre blanc sur les retraites, Garantir dans l’équité les retraites de demain, Préface de Michel Rocard, Premier ministre, La documentation française, Paris, 1991
[12] Article 28 de la Constitution du 24 juin 1793 : « Un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer et de changer sa Constitution. Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures. ».
[13] Officiellement Commissariat général à la stratégie et à la prospective
[14] Voir, sur cette forme d’éclatement de l’activité de prospective, le rapport d’information du Sénat n° 764 (2023-2024), déposé le 18 septembre 2024 : « Le Haut-commissariat au Plan : une navigation sans boussole ».
[15] Voir Conseil constitutionnel, décision n° 2023-1066 QPC du 27 octobre 2023 : « les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins »
[16] CE, 1er juillet 2021 Commune de Grande-Synthe et autres, n°427301
[17] J. Carbonnier, Flexible droit. Pour une sociologie du droit sans rigueur, 7ème édiion, Paris, LGDJ, 1992, p. 427-429
[18] Loi du 21 mars 1884 dite Waldeck-Rousseau relative aux syndicats professionnels
[19] Loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé
[20] Le long terme est un mauvais guide pour les affaires courantes. A long terme, nous sommes tous morts. (A Tract on Monetary Reform, 1923)
[21] De 1946 à 1952, avant d’être remplacé par Étienne Hirsch (1952-1959).
[22] Jean Monnet, Discours à Strasbourg du 11 septembre 1952