Structure, magistrats et procédures : les transformations de la justice administrative

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Audience solennelle de rentrée du Tribunal administratif de Caen

Vendredi 13 octobre 2017

Allocution de Bernard Stirn, président de la section du contentieux du Conseil d’État

Monsieur le préfet du Calvados,

Madame la présidente de la cour administrative d’appel de Nantes,

Mesdames et messieurs les professeurs, bâtonniers et présidents des compagnies d’experts et de commissaires enquêteurs,

Mesdames et messieurs les élus et les représentants des autorités civiles, judiciaires et militaires,

Mesdames et Messieurs,

Monsieur le Président du tribunal administratif,

Mesdames et Messieurs les présidents, conseillers et agents du tribunal administratif de Caen,

Permettez-moi tout d’abord, Monsieur le Président du tribunal administratif de Caen, de vous remercier des mots d’accueil que vous venez de prononcer et qui m’ont beaucoup touché.  Je vous suis reconnaissant de m’avoir fait l’honneur de prendre la parole au cours de cette audience de rentrée. Il m’est d’autant plus précieux de le faire que je me retrouve ainsi, grâce à vous, dans ma ville natale, au cœur de la Normandie à laquelle je suis resté très attaché.

Je mesure le temps qui a passé depuis que mon père, préfet du Calvados de 1948 à 1958, œuvrait, avec l’ensemble de ses élus, de ses fonctionnaires, de ses habitants, à la reconstruction d’un département si meurtri par la guerre, accueillait chaque année le maréchal Montgomery sur les plages du Débarquement, accompagnait le général de Gaulle dans ses visites des lieux devenus les symboles de la Libération. A quelques minutes de votre Tribunal, le Mémorial de Caen conserve aujourd’hui la mémoire des épreuves, des efforts et des gloires qui marquent à jamais l’histoire de la ville, du département, de la région. Mais ce n’est pas pour évoquer des souvenirs, si chers soient-ils à mon cœur, si forts soient-ils pour notre région et pour notre pays, que je m’exprime aujourd’hui devant vous.

Si je continuais de me tourner vers le passé, ce serait plutôt pour mesurer le chemin accompli par la juridiction administrative depuis les conseils de préfecture, qui avaient encore une année à vivre lorsque je suis né, jusqu’à aujourd’hui. Et je voudrais aussi regarder avec vous quelle est aujourd’hui la place dans la cité de notre ordre de juridiction.

Evoquant, dans Archives du Nord, son grand-père, Michel-Charles de Crayencour, vice- président du conseil de préfecture du Nord, à une époque où le préfet présidait  encore le conseil de préfecture, Marguerite Yourcenar écrivait que « peu ambitieux, il se contentera de remplir assidûment ses fonctions qui consistent à prendre en charge le contentieux du département ».

Révélatrice de la place modeste alors reconnue à la juridiction administrative à l’échelon local, cette phrase est comme un point de repère qui témoigne des transformations qui ont conduit des conseils de préfecture de l’an VIII, devenus conseils interdépartementaux en 1926 à l’occasion des réformes inspirées par le souci d’économies budgétaires du gouvernement Poincaré, jusqu’à l’ordre de juridiction que les tribunaux administratifs forment avec les cours administratives d’appel, sous l’autorité du Conseil d’État.

Certes les principes fondamentaux sur lesquels la juridiction administrative s’est construite conservent toute leur vigueur. Dans un pays qui repose, comme le nôtre, sur un État fort, un contrôle juridictionnel exigeant et effectif des autorités publiques est plus facilement exercé par des magistrats qui connaissent l’administration de l’intérieur. Il leur revient de définir et d’ajuster en permanence l’équilibre entre la garantie des droits des citoyens et l’étendue des prérogatives dont l’autorité publique doit disposer dans l’intérêt général. La technicité croissante des questions renforce au demeurant le besoin d’une certaine spécialisation. Pour l’administration, un juge qui lui soit propre est moins un privilège qu’une exigence. Contrairement à une idée encore trop souvent reçue, la justice administrative n’est au demeurant en rien une exception française. La grande majorité des pays européens la connaissent, sous des formes variées, et elle est largement répandue dans le monde.

Mais pour que ces principes vivent une constante adaptation s’impose.

D’abord parce que la justice administrative est de plus en plus sollicitée. Dans les années soixante-dix, les tribunaux administratifs étaient saisis de 30 000 requêtes par an, le Conseil d’État d’à peine 5 000. En 2016, 193 532 requêtes ont été enregistrées devant les tribunaux administratifs, 31 308 devant les cours administratives d’appel, 9 620 au Conseil d’État. A cette pression quantitative s’ajoutent des préoccupations croissantes de rapidité de jugement et d’effectivité des décisions.

Pour répondre à ces défis, la justice administrative a connu des transformations qui concernent à la fois sa structure, ses magistrats et ses procédures.

Succédant en 1953 aux conseils interdépartementaux de préfecture, les tribunaux administratifs sont pleinement devenus les juges de droit commun du contentieux administratif en premier ressort. Leur nombre s’est accru, pour atteindre 32 en métropole. Les derniers nés sont les  tribunaux de Melun, de Cergy-Pontoise et de Montreuil en Ile-de-France, de Nîmes et de Toulon dans le sud-est. Un tribunal est en outre présent dans chaque département et collectivité d’outre-mer. La qualité de la justice rendue en première instance par les tribunaux administratifs mérite d’être soulignée : les jugements qu’ils prononcent donnent leur solution définitive à 96% des affaires qui leur sont soumises, qu’aucun recours ne soit exercé contre eux ou que ces recours soient rejetés.

Créées par la loi du 31 décembre 1987, les cours administratives d’appel, au nombre de 5 puis de 8, ont complété l’édifice. Juges d’appel dans presque toutes les matières, elles exercent en outre quelques compétences de premier ressort. Avec elles, l’ordre juridictionnel administratif a trouvé sa complète structuration.

Le nombre des magistrats s’est parallèlement accru. De 400 environ dans les années soixante-dix, le corps est passé à un effectif de près de 1 200. Au recrutement par l’Ecole nationale d’administration, s’ajoutent un concours direct et un tour extérieur. Les garanties d’indépendance ont été progressivement renforcées, sous l’égide du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, dont les compétences ont encore été élargies par une ordonnance du 13 octobre 2016. La qualité de magistrat a été expressément reconnue aux membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel par la loi. Les impératifs de déontologie ont été explicités au travers d’une Charte de déontologie, dont le Collège de déontologie assure la mise en œuvre.

La procédure s’est adaptée aux besoins d’une justice efficace. Pour assurer la pleine effectivité des décisions, des pouvoirs d’astreinte puis d’injonction ont été attribués au juge administratif. Avec la loi du 30 juin 2000, le référé a été introduit, qui se caractérise par l’intervention rapide d’une juge unique.  Il permet, au travers du référé suspension, d’obtenir en cas d’urgence la suspension de l’exécution d’une décision lorsqu’un doute sérieux existe sur sa légalité tandis que le juge du référé liberté prend dans les quarante-huit heures toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une autorité administrative aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale. Davantage d’oralité a été introduit, au travers du référé mais aussi devant les formations collégiales, avec en particulier la possibilité ouverte aux parties de présenter des observations après les conclusions du commissaire du gouvernement, devenu rapporteur public. Les modalités de jugement ont été diversifiées. A la collégialité classique se sont ajoutées les ordonnances des présidents pour les affaires les plus simples et les audiences confiées à un juge unique. Les conclusions du rapporteur public ne sont plus obligatoires dans toutes les affaires. Les outils informatiques ont transformé tant le travail des magistrats que les relations du juge avec les parties. En particulier l‘application Télérecours permet que la saisine de la juridiction, les échanges de mémoires et le déroulement de la procédure, jusqu’à la notification de la décision, soient assurés de manière dématérialisée. De nouvelles perspectives en matière de médiation et d’action collective ont été ouvertes par la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle.

Dotée par ces différentes évolutions des moyens d’accomplir ses tâches, la justice administrative exerce son action au cœur des préoccupations de la cité. Trois grandes séries d’évolutions récentes l’ont confortée dans ce rôle. Elle s’est pleinement inscrite dans l’espace européen. Elle sait faire preuve d’une grande vivacité jurisprudentielle. Elle s’affirme de plus en plus comme garante des droits fondamentaux.

Comme toute l’action publique et la vie économique, les débats juridiques se déroulent pour une large part à l’échelle européenne. L’Union européenne repose sur un ordre juridique intégré, dont les juges nationaux sont les interprètes de droit commun. De la convention européenne des droits de l’homme découlent des exigences partagées en matière de droits et libertés ainsi que des standards de procédure destinés à garantir l’équité et l’impartialité du procès. Un dialogue intense réunit les deux cours européennes, la Cour de justice de l’Union européenne et la Cour européenne des droits de l’homme, les cours constitutionnelles et les cours suprêmes nationales. Un processus interactif se déroule qui construit, par des influences réciproques, un droit public européen.

Dans cet horizon nouveau, la justice administrative a su prendre sa place. Elle a reconnu l’autorité particulière du droit de l’Union européenne, intégré les apports de la convention européenne des droits de l’homme, contribué au dessin d’une hiérarchie des normes qui s’éloigne de la forme d’une pyramide pour prendre les allures d’un réseau. Tenant toute sa place dans les échanges avec les cours de Luxembourg et de Strasbourg comme avec les juridictions des autres États, elle trouve dans le projet européen un surcroît de vitalité et d’autorité. Avec le droit européen et le droit comparé, elle trace sa voie dans un monde ouvert, qui aspire à davantage de cohérence.

L’Europe n’est pas la seule source de vivacité de la jurisprudence. Tout en assurant la stabilité nécessaire à la sécurité juridique, la jurisprudence administrative apporte lorsque cela est nécessaire les compléments, les évolutions, les innovations dont le droit a besoin pour suivre le rythme de son temps. En quelques années, le Conseil d’État a largement redéfini le droit des contrats publics, dans le souci de mieux garantir la publicité et la transparence des procédures tout en assurant la stabilité des relations contractuelles. Le droit de la régulation a ouvert des voies nouvelles qui ont notamment conduit à la reconnaissance et à l’encadrement du droit souple au travers duquel les autorités de régulation exercent leur office. Le droit pénitentiaire a été renouvelé par l’élargissement des recours ouverts aux détenus. Le juge a largement repris la main sur les règles de procédure, qu’il s’agisse de la définition des droits acquis, de la modulation dans le temps des effets des annulations ou de l’affirmation d’un délai raisonnable d’un an pour contester les décisions individuelles dont il est sûr que l’intéressé a eu connaissance. Aux interrogations du doyen Vedel, qui se demandait si le droit administratif pourrait rester indéfiniment jurisprudentiel, les arrêts sont venus apporter une réponse largement positive. Dans le même temps, une réflexion est engagée et des progrès sont accomplis en matière de rédaction des décisions.   Tout en demeurant rigoureux dans ses raisonnements, le juge administratif cherche à enrichir la motivation et à s’exprimer avec davantage de lisibilité.

Contribuer à la défense des droits et libertés est une mission ancienne du juge administratif, qui trouve ses origines dans le contrôle des mesures de police. Il y a juste un siècle, le commissaire du gouvernement Corneille rappelait, dans ses conclusions sur l’arrêt Baldy du 10 août 1917, « que la Déclaration des droits de l’homme est, implicitement ou explicitement au frontispice des constitutions républicaines, et que toute controverse de droit public doit, pour se calquer sur les principes généraux, partir de ce point de vue que la liberté est la règle, la restriction de police l’exception ». Cette belle formule continue d’éclairer la mission qui, dans le domaine qui est le sien, celui du contrôle des actes de l’autorité publique, revient au juge administratif.

Des instruments nouveaux lui ont conféré des moyens d’intervention plus étendus et plus efficaces. Avec la loi de décentralisation du 2 mars 1982, apparaît le déféré liberté, qui permet au préfet de soumettre au président tribunal administratif ou à un magistrat désigné par lui, qui se prononce seul et en quarante-huit heures, tout acte d’une collectivité territoriale « de nature à compromettre l’exercice d’une liberté publique ou individuelle ». A partir de 1989, des procédures particulières et rapides voient le jour en matière d’éloignement des étrangers en situation irrégulière. Ces expériences ouvrent la voie à la définition, par la loi du 30 juin 2000, du cadre général que constitue, pour la protection des libertés fondamentales, le référé liberté. Avec la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le juge administratif se trouve, comme le juge judiciaire, investi d’un rôle de filtrage des questions prioritaires de constitutionnalité qui sont transmises au Conseil constitutionnel lorsque la contestation de la conformité de dispositions législatives aux droits et libertés que la constitution garantit présente un caractère sérieux.

Pleinement utilisées par les justiciables, ces différentes voies, combinées avec les recours plus traditionnels en annulation ou en responsabilité, conduisent le juge administratif à se prononcer sur nombre des grandes questions qui font débat dans notre société.  Le respect de la dignité de la personne humaine a été reconnu comme une composante de l’ordre public. La laïcité et le port de signes religieux dans l’espace public ont donné lieu à des contentieux en matière de foulard à l’école, d’application des règles issues de la loi du 9 décembre 1905 à des financements apportés aujourd’hui par les collectivités territoriales, d’installation de crèches de Noël dans les bâtiments et espaces publics, de réglementation de la tenue vestimentaire sur les plages et lieux de baignade. De difficiles questions de bioéthique se sont posées dans des affaires relatives à la fin de vie, à la gestation pour autrui, à l’insémination post mortem. L’audiovisuel, l’informatique, l’internet donnent lieu à de nouvelles jurisprudences. Avec l’application, durant deux ans, de novembre 2015 à aujourd’hui, de l’état d’urgence, la juridiction administrative a exercé un contrôle vigilant sur les assignations à résidence, les perquisitions administratives, l’exploitation de données informatiques.

Sur tous ces sujets, et sur bien d’autres, le juge administratif s’est appliqué à combiner ses principes établis avec les exigences d’aujourd’hui. Il a ainsi continué à tisser son histoire, faite de continuité et de renouvellements, de fidélité aux valeurs essentielles et de capacité d’adaptation, de tradition et d’ouverture. Un État fort, des collectivités territoriales dynamiques, des agents publics déterminés sont de grands atouts pour notre pays. Il revient au juge administratif de définir et d’adapter le cadre juridique de leur action pour assurer l’efficacité des services publics et garantir les droits des citoyens. Comme les autres juridictions, le tribunal administratif de Caen a joué tout son rôle dans ce mouvement d’ensemble. Il m’a été précieux de répondre à l’invitation de son président pour le rappeler à l’occasion de cette audience de rentrée qui permet aussi à tous de se tourner vers l’avenir avec détermination et avec confiance.