Intervention lors de la Réception au ministère de la justice le mardi 31 mars 2015
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Réunion annuelle des présidents des juridictions administratives
Réception au ministère de la justice - Mardi 31 mars 2015
Allocution de Jean-Marc Sauvé[1], vice-président du Conseil d’État
Monsieur le directeur de cabinet,
Mesdames et Messieurs les présidents,
Mesdames et Messieurs,
Une justice plus proche, plus efficace, plus protectrice : telle est la marque de l’engagement de Madame la Garde des sceaux au service de la justice de notre pays, de sa pratique quotidienne, de sa réforme et de son avenir. Les 47 chefs des 52 juridictions administratives, aujourd’hui réunis, contribuent à la réalisation de cet engagement et à la poursuite de cette ambition collective.
Les exigences contemporaines du métier de juge – et notamment du juge administratif – ont été clairement identifiées : celui-ci est confronté à une augmentation soutenue et inexorable des contentieux, il doit appliquer un droit complexe et souvent instable, trancher des litiges dans un délai raisonnable, tout en répondant à des demandes accrues d’impartialité, d’accessibilité et d’effectivité. Dans ce contexte, la qualité des décisions de justice doit être préservée et elle doit même être enrichie. Leur autorité dépend, aujourd’hui plus qu’hier, de notre capacité à rendre des décisions rapides, sûres, claires, opérationnelles et pleinement effectives.
Face à ces responsabilités qu’assument et doivent assumer les juges des deux ordres de juridiction, en coopération avec les juges de Luxembourg et de Strasbourg, nous devons faire preuve de lucidité et mobiliser ensemble nos capacités d’adaptation, dans un contexte budgétaire peu clément et, en tout cas, contraint.
I. L’année 2014 témoigne de l’intensité des défis auxquels les juridictions administratives sont confrontées.
A. La croissance du contentieux administratif est une tendance structurelle : depuis vingt ans, le nombre d’affaires enregistrées chaque année augmente en moyenne de 6% dans les tribunaux administratifs et de 10% dans les cours administratives d’appel. En 2014, le nombre d’affaires nouvelles a cependant atteint un niveau exceptionnellement élevé, représentant une augmentation de 11,3% dans les tribunaux administratifs et de 30,8% au Conseil d’État. Cette croissance s’est concentrée sur certains contentieux : dans les tribunaux, il s’agit des contentieux sociaux (+22%) et, en particulier, le contentieux du DALO (+31%) et du RSA (+26,5%), des contentieux fiscaux (+22%) avec une forte hausse des litiges relatifs aux « impôts locaux » (+36,5%) et à l’impôt sur le revenu (+23,4%), du contentieux de la fonction publique (+20%) et, enfin, du contentieux du droit des étrangers et, principalement, celui des obligations de quitter le territoire français (OQTF) dites « sans délai » (+18,5%). Au Conseil d’État, l’augmentation enregistrée est surtout imputable aux contentieux du découpage cantonal et des élections municipales.
B. Aux facteurs structurels d’inflation, se sont ajoutés des facteurs certes conjoncturels, mais aux effets durables. Sur le long terme, cette augmentation s’inscrit dans une plus forte judiciarisation des relations entre le public et les administrations et dans l’élargissement corrélatif des compétences du juge administratif, comme en témoigne aujourd’hui le nombre de décisions pouvant être contestées en droit des étrangers. A moyen terme, cette hausse s’explique par le poids de compétences nouvelles attribuées au juge administratif, qui ont induit une charge de travail supplémentaire non négligeable - pour user d’un euphémisme -, en particulier dans le domaine des sanctions et des droits sociaux. A plus court terme, ce pic d’entrées s’inscrit dans une dynamique pro-cyclique : il reflète dans les flux de première instance la situation de précarité de nombreux concitoyens dans une période difficile sur les plans économique et social.
C. La conjonction de ces facteurs crée une situation inédite qui ne doit pas renverser, ni même neutraliser les progrès enregistrés ces dernières années et dont rendent compte deux indicateurs usuels : les délais de jugement et l’ancienneté des affaires pendantes. A tous les niveaux de juridiction, le délai prévisible moyen de jugement est en effet inférieur à un an ; il était fin 2014 de 10 mois et 1 jour dans les tribunaux administratifs, de 11 mois et 1 jour dans les cours administratives d’appel et de 8 mois au Conseil d’État. En outre, la part dans nos « stocks » des affaires de plus de deux ans a été considérablement réduite : elle était en 2014 inférieure à 11% dans les tribunaux administratifs, à 3% dans les cours administratives d’appel et à 4,5% au Conseil d’État. Nous sommes ainsi parvenus en une décennie à résorber nos stocks et à juger plus vite, sans perdre en qualité : dans 95% des cas, la solution définitivement apportée à un litige correspond à celle retenue en premier instance.
II. Face à l’accroissement de la demande de justice, nous devons accentuer notre effort d’adaptation, afin d’augmenter nos capacités de jugement, mais aussi de mieux répondre aux demandes que nous adressent les justiciables.
A. A ce titre, plusieurs projets sont entrés en 2014 dans une phase de consolidation ou d’extension. Tous ont le même objectif : rendre plus accessibles et plus intelligibles nos procédures et nos décisions.
En premier lieu, l’application Télérecours, qui permet aux parties et aux juridictions d’échanger par voie électronique, entre désormais dans une phase de consolidation. Grâce aux efforts considérables déployés par nos équipes de greffe, les administrations et les barreaux s’approprient toujours davantage cette application, qui a été généralisée en 2013 aux juridictions métropolitaines et qui est en cours d’extension dans l’outre-mer. Fin décembre 2014, la part des « entrées Télérecours » dans l’ensemble des requêtes éligibles à l’application représentait 52,8% dans les tribunaux administratifs, 56% dans les cours administratives d’appel et près de 100 % au Conseil d’État. Au total, ce sont plus de 79 000 requêtes qui ont été enregistrées en 2014 via Télérecours. Pour consolider ces résultats, nous devons continuer à adapter nos méthodes de travail et nos modes d’organisation. La dématérialisation de l’instruction a généré de premiers gains d’efficacité et d’autres, plus substantiels, sont attendus. Elle ne peut dès lors que monter en puissance et s’étendre au cours des prochaines années.
En second lieu, l’expérimentation de nouvelles rédactions pour nos décisions de justice s’est poursuivie en 2014 au Conseil d’État et elle a débuté dans certaines cours administratives d’appel et certains tribunaux administratifs. Elle a d’ores et déjà permis d’obtenir de premiers résultats tangibles : au Conseil d’État, une rédaction plus lisible et plus claire des visas a été généralisée à toutes les sous-sections et à tous les types d’affaires. Nous travaillons maintenant à des évolutions dans la rédaction des motifs de nos décisions et nous testons les solutions les plus appropriées. Les résultats de ces tests seront étendus aux cours et aux tribunaux, dans lesquels la nouvelle rédaction des visas va être à son tour prochainement généralisée. Elle sera suivie par la mise en place des nouveaux standards de rédaction des motifs.
B. Ces réformes attendues dessinent le nouveau visage du juge administratif au XXIème siècle. Mais d’autres leviers d’efficacité et de qualité, encore insuffisamment exploités, doivent être actionnés.
Notre premier objectif est de mieux assurer notre office. D’abord, en canalisant les flux d’entrées : en amont des procédures juridictionnelles, nous devons prévenir les litiges et orienter certains contentieux vers des modes alternatifs de règlement : tous les litiges ne sauraient être réglés par un juge et une place doit être faite dans notre culture juridique à la médiation et à la conciliation. La juridiction administrative va organiser en juin un grand colloque sur ce sujet avec le Barreau de Paris et le groupe européen des magistrats pour la médiation. Nous ne devons pas non plus nous interdire de réfléchir au périmètre de l’intérêt pour agir dans le contentieux de la légalité. Plus en aval, les circuits internes de traitement des requêtes doivent être optimisés selon la nature des contentieux, la complexité et la gravité des questions soulevées. Nous devons aussi réexaminer la ligne de partage entre l’excès de pouvoir et le plein contentieux et nous interroger sur les moyens de traiter dans les meilleurs délais des irrégularités vénielles ou des contentieux répétitifs. Tous les litiges ne sauraient être réglés par le même juge et selon les mêmes procédures. Nous aurons aussi à nous inspirer des expériences et des bonnes pratiques mises en œuvre à l’étranger, notamment en matière de procédures d’admission et de filtrage des recours devant le juge d’appel.
Mieux exercer notre office, c’est aussi pouvoir compter sur la meilleure organisation juridictionnelle et sur une gestion souple et réactive de nos ressources humaines. Notre organisation doit en effet s’engager dans une utilisation plus intensive des technologies de l’information : Télérecours a ouvert des pistes nouvelles et, dans leur sillage, nous aurons à repenser nos modes de communication interne et nos outils de travail collaboratif. En outre, l’augmentation des contentieux n’a pas été homogène et elle présente de fortes disparités locales entre juridictions : nous devons ainsi être en mesure d’adapter nos effectifs à des variations temporaires et importantes d’activité au sein d’une juridiction, afin de prévenir toute dégradation de ses stocks.
La justice de notre pays est toujours en mouvement, sans fébrilité, ni inquiétude excessives, mais sereinement et courageusement pour faire face à ses responsabilités et répondre aux attentes légitimes de nos concitoyens. Ce dynamisme, Madame la Garde des sceaux l’a voulu et il s’est traduit concrètement par le lancement du projet de justice du XXIème siècle, auquel nous sommes parties prenantes. Il s’est même manifesté par l’aboutissement de la plus improbable des réformes, celle du Tribunal des conflits, de ses modes de saisine, de sa composition et de son fonctionnement. Refondant la loi du 24 mai 1872, il a été mis fin par la loi du 16 février 2015[2] à la présidence de cette juridiction par le ministre de la justice, pratique qui en 143 ans avait certes été parcimonieuse de la part aussi bien de l’actuelle garde des sceaux que de ses prédécesseurs, mais qui restait une survivance, pour ne pas dire un archaïsme. De même, le mécanisme des questions préjudicielles a été substantiellement réformé par l’évolution de la jurisprudence du Tribunal des conflits, mais encore par la voie réglementaire pour simplifier, unifier et accélérer cette procédure. Tel a été l’objet du décret du 27 février 2015[3].
Ces exemples réservés au initiés montrent combien l’efficacité de notre système juridictionnel est poursuivie avec obstination et constance et combien elle ne peut être que collective et globale. Ils montrent aussi comment notre modèle de justice sait se transformer et faire progresser l’État de droit, sans perdre son identité et en restant fidèle aux valeurs qui l’animent. Notre justice, à laquelle il est tant demandé et en laquelle tant d’espérances sont placées, sait avec Montaigne que « les choses ne sont pas si difficiles, ni douloureuses d’elles-mêmes ; mais notre faiblesse (…) les fait telles »[4]. Il lui faut mobiliser avec détermination ses facultés d’écoute et d’adaptation et faire preuve de lucidité, d’imagination et de courage.
[1]Texte écrit en collaboration avec Stéphane Eustache, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’État.
[2]Loi n° 2015 – 177 du 16 février 2015 relative à la modernisation du droit et des procédures dans le domaine des procédures dans le domaine de la justice et des affaires intérieures.
[3]Décret n° 2015 – 233 du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles.
[4]M. de Montaigne, Essais, I, 14.