Où va l'État ?

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Où va l’État ?

Ouverture du cycle de conférences du Conseil d’État - Mercredi 16 octobre 2013

Intervention de Jean-Marc Sauvé[1], vice-président du Conseil d’État

Je suis heureux de pouvoir ouvrir aujourd’hui un nouveau cycle de conférences du Conseil d’État. Le thème choisi est au cœur des préoccupations de notre institution mais aussi, et surtout, une des clés de lecture majeures des évolutions de notre société. Quelle que soit la manière dont il est abordé –comme appareil administratif, phénomène politique ou construction historique –, l’État est en effet au cœur de la société, sans consistance propre autre que l’interaction permanente qu’il entretient avec celle-ci[2].

Ce sujet, aussi vaste que protéiforme, aussi fondamental que fuyant, sera étudié au cours d’une quinzaine de rencontres lors des deux prochaines années. Il faut savoir gré à la section du rapport et des études du Conseil d’État, et en particulier à son président, M. Christian Vigouroux, et à son rapporteur général, M. Jacky Richard, d’avoir conçu et porté ce projet d’importance pour le Conseil d’État, qui trouve aujourd’hui son premier aboutissement.

Ce cycle de conférences poursuit un double objectif. Il conduira à penser la réforme de l’État, les ambitions que celle-ci poursuit et la façon dont il convient qu’elle soit menée. Alors que la « modernisation de l’action publique » succède à la « révision générale des politiques publiques », alors que des paradigmes nouveaux – performance, participation, transparence, simplification… – guident l’intervention publique, il est plus que jamais nécessaire de s’interroger sur « où va l’État ? ».

Cette première focale, centrée sur la réforme de l’État, manque toutefois de profondeur de champ. Elle favorise en effet une vision mécanique des processus et n’incite pas à la perspective ; elle conduit trop souvent à rester dans la salle des machines, sans s’interroger sur le navire, sa mission et son cap. Or, pour déterminer ce qui est attendu des réformes de l’État, pour les mener à bien et les assumer, il faut d’abord savoir ce qu’est l’État. En d’autres termes, la réforme de l’État ne peut être conçue sans penser préalablement l’État.

Lorsque ma promotion de l’ENA choisit pour la première fois pour nom celui d’une personne encore vivante, André Malraux, la délégation des élèves, encore tout ébaubie par sa transgression des usages, se résolut à rendre visite à l’illustre écrivain et ancien ministre dans sa retraite de Verrières-le-Buisson. C’était en février 1976,quelques mois avant la fin de sa vie. Interrogés par lui sur les enseignements qui leur étaient dispensés, ses visiteurs répondirent candidement qu’ils étudiaient les questions budgétaires et fiscales, la rédaction des textes administratifs, les techniques quantitatives et même l’informatique. Malraux marqua sa stupéfaction et sa consternation devant cette réponse : « Mais enfin, vous préparez un diplôme de technicien ! » s’emporta-t-il. Bref, ce qui nous était enseigné n’était qu’inanités. « Ce qu’il faut enseigner à l’ENA, ce sont des cours sur la problématique et la philosophie de l’État », conclut-il.

Cette évocation d’un souvenir ancien a pour but de nous mettre en garde : l’État, ce qu’il est, ce qu’il incarne, ce qu’il porte, ne peut demeurer impensé. Pour les décideurs publics comme pour les citoyens, l’État, en tant que construction historique et réalité agissante, ne peut pas être oublié, effacé, perdu dans les limbes de nos mémoires. Il ne peut pas non plus être réduit à des poncifs, à des idées toutes faites et des truismes d’autant plus facilement véhiculés que le mot « État » est extrêmement familier à chacun et que la dimension « mythique »[3] de l’État, surtout en France, en complique l’appréhension intellectuelle. Tout se passe en fait comme si, ainsi que l’écrit Pierre Rosanvallon, l’État moderne n’était « pas un problème à comprendre, mais seulement un héritage à gérer, un donné à infléchir ou un enjeu à disputer »[4]. C’est contre cette tendance que veut s’inscrire le Conseil d’État.

Réinventer l’État pour mieux le servir et concourir utilement à sa réforme : tel pourrait être le sous-titre de ce cycle de conférences.

Je suis particulièrement heureux de saluer le public nombreux qui assiste aujourd’hui à cette première rencontre consacrée à l’État comme objet de philosophie politique et comme construction historique. Je veux surtout, avant d’entrer dans le vif du sujet, remercier particulièrement les intervenants, Monsieur le professeur Jacques Caillosse et Messieurs Alain Richard et Bruno Le Maire, qui ont accepté de participer à cette première séance et de partager avec nous leurs réflexions, leur expérience et leur vision de l’État.

I. L’État, entravé et désenchanté

Pour commencer, il faut partir de la façon dont, instinctivement, nous nous représentons l’État. Celle-ci résulte, d’une part, d’une pré-connaissance de l’État, c’est-à-dire de la connaissance que l’on croit en avoir et qui se forme tout au long de notre vie de citoyen[5]. Celle-ci résulte, d’autre part, de la façon dont nous rencontrons quotidiennement l’action publique, dans ses formes les plus variées. Cette double expérience façonne la perception collective de l’État, figure abstraite, réceptacle d’idées, de représentations et, aussi, de préjugés. En particulier, il est commun d’appréhender l’État au travers de son mouvement, perçu comme déclinant.

L’État serait ainsi en crise. L’observation des mutations de l’action publique peut conforter cette idée première.

L’État, tout d’abord, apparaît contraint et entravé.

Contraint et entravé, car concurrencé. L’émergence d’autres détenteurs de pouvoirs, que ce pouvoir soit celui d’édicter les normes ou qu’il soit économique, oblige l’État à se resituer. Cela est le cas vis-à-vis d’acteurs auxquels l’État délègue volontairement une partie de ses compétences, les collectivités territoriales ou l’Union européenne par exemple. Mais l’État apparaît également contourné, subissant le développement de nouveaux pouvoirs sur lesquels il n’a que peu de prises – les sphères financière et virtuelle ou numérique en sont des exemples. Notre perception de l’État en est modifiée au point que d’une puissance exerçant un pouvoir sans partage, un pouvoir absolu, l’État apparaît aujourd’hui enfermé, presque confiné, dans des limites strictes.

L’État est également contraint et entravé, car fragmenté. L’unité qu’il incarne est mise à l’épreuve par la pluralité, la segmentation et la complexité des modes d’intervention publics. La dynamique de « démembrement » de l’État – vocable qui s’est imposé mais auquel je préfère celui, emprunté à Paul Ricoeur, de « pluralisation » du champ des institutions politiques[6] – cette pluralisation donc, résulte d’une multiplication des autorités et agences, des opérateurs et établissements publics et elle génère une sensation d’éclatement de l’action étatique. De telles évolutions ont certes été voulues et doivent être admises, voire même, dans certains cas, encouragées, car les réalités d’aujourd’hui nécessitent une fluidité des organisations et une pleine mise en œuvre du principe de subsidiarité. Mais elles obligent, là encore, l’État à se repenser.

L’État est encore contraint et entravé, car banalisé du fait de la modestie actuelle de ses moyens d’action. L’État devient, de plus en plus, une personne parmi d’autres. L’action publique perd de son particularisme, comme en témoigne par exemple le développement des modalités d’association des acteurs privés à l’administration ou encore l’application du droit de la concurrence à toutes les branches de l’intervention publique. Le droit administratif est révélateur de ces évolutions, au point que son exorbitance même est questionnée[7]. De plus, la contrainte budgétaire, qui pèse comme jamais dans la balance de chaque décision publique, limite les marges de manœuvre dont dispose l’État.

Ces évolutions diverses sont communément rattachées à une seule trajectoire : celle d’un déclin inexorable de l’État. Elles donnent le sentiment général d’un État affaibli, voire délégitimé.

Aux évolutions ainsi constatées s’ajoute une dimension symbolique.

Pour que l’État vive et assume pleinement ses fonctions, il doit compter sur le crédit, la confiance, l’intérêt et même l’attachement de ses citoyens ; c’est ce que Philippe Braud appelle « l’allégeance collective », qu’il pose comme une exigence de l’État légal-rationnel[8].

Or, l’État semble actuellement comme frappé de désenchantement. Celui-ci se ressent dans la confiance moindre que les citoyens placent dans un État qu’ils voient comme mutique, impuissant ou absent. Mais ce désenchantement se retrouve aussi au cœur de l’État, chez ceux dont l’ambition comme le but est de le servir. La lassitude de nombreux fonctionnaires, y compris au plus haut niveau, la multitude des réformes, le manque de moyens combiné à la défaillance de réflexion stratégique sur les fins poursuivies sont autant d’éléments qui accréditent cette idée de désenchantement.

Historiquement, l’État est ce qui fait que la société « tient debout », au sens même du verbe latin stare, qui signifie « tenir debout », et duquel dérive le mot État. Ce désenchantement inquiète dès lors beaucoup, et à juste titre : l’État apparaît en effet comme descendu du piédestal sur lequel des siècles d’histoire l’avaient installé.

La sévérité de ces constats, celui du désenchantement, d’une part, et celui d’une forme d’impuissance, de l’autre, montre la profondeur du trouble qui atteint l’État. Si l’on s’en tient là, la réponse à la question « où va l’État ? » ne peut qu’être pessimiste, voire alarmiste. Ce pessimisme est parfois relayé par les plus hauts responsables publics. Dans Des hommes d’État, vous relatez ainsi, Monsieur le ministre, les propos tenus par Dominique de Villepin en 2005 à propos du poste de Premier ministre : « De toute façon, c’est un cadeau empoisonné. Dans la situation politique actuelle, qu’est-ce que nous pourrons faire ? Tout le monde se bat pour avoir un poste impossible à occuper »[9]. Lionel Jospin avait aussi risqué publiquement, en 1999, une phrase sincère, juste mais qui lui coûta politiquement : « L’État ne peut pas tout ».

II. L’État, comme permanence et comme besoin

Si l’identité même de l’État semble menacée par les phénomènes précédemment décrits, du fait surtout de l’érosion de l’idée de souveraineté[10], cela ne veut pas dire que l’État s’étiole, se fane ou dépérit[11]. Les enseignements de la construction historique et politique de l’État en France autant que le besoin d’État, qui s’exprime aujourd’hui avec force, contredisent en effet une telle interprétation.

L’État est, en France, le socle sur lequel la nation s’est construite ; il en constitue la matrice et l’une des principales forces agissantes. Depuis les Capétiens, la volonté des monarques, le lent travail de centralisation administrative, l’avènement, enfin, de la République, ont fait de l’État le symbole d’unité d’un peuple par-delà les particularismes sociaux ou régionaux et de continuité à l’épreuve du temps. Tocqueville a montré que la Révolution n’avait pas constitué une rupture dans la permanence du processus de construction de l’État[12]. Cette continuité ne s’est pas démentie lors des périodes les plus sombres de l’histoire de France, lorsque l’État en France s’est disjoint de ce qui avait été improprement nommé « l’État français ». C’est donc que notre unité vient de loin et qu’elle a survécu à bien des épreuves. L’État en est la cause, la raison et, aussi, la résultante.

Mais continuité ne signifie pas immobilisme. L’État a évolué, à la fois au travers d’un processus de rationalisation, qu’a décrit Max Weber, et d’un travail de démocratisation, lui permettant progressivement d’affirmer la figure d’un « Léviathan démocratique », selon l’expression de Pierre Rosanvallon[13]. Certes, les missions qui lui ont été assignées ont changé et la façon dont le pouvoir est exercé s’est transformée. L’État n’est pas figé ; il a simplement pris différents visages : État de police, État libéral, État providence…, il est toujours resté l’État. L’État, en d’autres termes, a répondu à de nouveaux enjeux et à des aspirations différentes, en mettant en œuvre, pour reprendre un vocabulaire hégélien, un projet rationnel commun, propre à une collectivité historique.

C’est précisément par la place qu’il occupe dans ce projet commun que l’État est demeuré, en France, si central.

L’État y a en effet toujours revêtu une connotation quasiment magique. Plus que dans d’autres pays, l’État en France constitue ce « cadre de référence » dont parlait Pierre Legendre, dans lequel la société peut « fonder son indestructibilité symbolique »[14]. Au regard de ce lien si singulier entre État et société, au regard de cet affect particulier ressenti par les citoyens, l’État est devenu le creuset de la Nation, le corps dans lequel s’incarne l’âme d’un peuple, la trame d’un legs commun de souvenirs comme la personnification d’un désir de vivre-ensemble[15]. C’est bien que, chez nous, l’État est une institution-projet, fondée sur la transcendance, le dépassement de l’individu. Cela, à vrai dire, n’a rien d’une évidence. Il n’est qu’à observer un pays comme les États-Unis pour s’en rendre compte[16].

Ce dépassement de l’individu par l’État ne peut se comprendre que si l’on précise que l’État a, en France, pour horizon permanent l’intérêt général. L’intérêt général, notion qui au XVIII^e siècle a supplanté celle de bien commun, est comme on le sait conçu de manière volontariste : expression de la volonté générale, il exige le dépassement des intérêts particuliers et confère à l’État la mission de poursuivre des fins qui s’imposent à l’ensemble des individus[17]. Comme le soulignait en effet le Conseil d’État en 1999, l’État est « seul capable, non seulement de réaliser, lorsque c’est nécessaire, la synthèse des intérêts qui s’expriment au sein de la société civile, mais de contribuer à dépasser les égoïsmes catégoriels et à prendre en compte les intérêts des générations futures »[18].

Sur cette construction historique, il n’est pas possible de tirer un trait de plume.

Cela est d’autant moins possible que l’État demeure aujourd’hui aussi nécessaire qu’attendu. Alors même qu’il est limité, encadré, contourné, exposé à toutes sortes d’injonctions, le besoin d’État n’a jamais été aussi pressant. On en appelle à l’État pour amortir les chocs auxquels nous sommes confrontés en temps de crises. On en appelle à l’État pour penser et faire vivre la cohésion sociale et territoriale. On en appelle à l’État pour imprimer une direction forte aux politiques économiques, écologiques et sociales les plus déterminantes pour notre avenir commun. On en appelle à l’État pour donner sens et cohérence à l’inscription de la France dans le monde global que nous habitons.

En d’autres termes, nous avons besoin d’État pour exprimer et mettre en œuvre une volonté nationale et l’intérêt général.

« Aujourd’hui vient d’hier et demain sort du passé ; un passé qui ne doit pas paralyser le présent, mais l’aider à être différent dans la fidélité, et nouveau dans le progrès »[19]. Ces mots, écrits par Jacques Le Goff à propos de la construction européenne, pourraient tout à fait s’appliquer à notre sujet. Avoir conscience de notre héritage historique pour ancrer l’État dans le présent : telle est la condition nécessaire pour pouvoir repenser l’État.

III. Repenser l’État

Repenser l’État est une exigence afin de lui redonner sens et puissance, c’est-à-dire afin de déterminer où aller et de recréer les conditions d’une action publique efficace.

Il convient tout d’abord, de redonner des perspectives à l’État en ancrant son action dans une vision stratégique de long terme. Pierre Manent déplore ainsi que les États soient aujourd’hui « sans tête » et sans raison d’être, car ayant perdu « leur articulation avec un projet politique », au sens de projet pour la vie de la Cité[20]. La fonction de réflexion stratégique est à cet égard essentielle à la conduite de l’État, en ce qu’elle lui permet d’orienter son action selon une vision globale et qu’elle l’arme contre la dictature de l’instant.

Il faut aussi, de manière plus générale, s’attacher à redéfinir la place de l’État dans la société, ses finalités, ses objectifs et ses priorités.

En d’autres termes, il faut réinvestir l’État d’un projet commun propre à notre société. L’État ne peut pas se contenter de gérer et de réagir ; il doit choisir et impulser, créer des dynamiques et proposer ; il doit réussir, à nouveau, à tracer sa propre route.

Il est sans doute possible de repenser l’État en dessinant de nouvelles figures de l’État. Il y a tout d’abord ce que l’État ne peut pas être, sous peine de se nier : il ne peut, en particulier, être totalitaire ou autoritaire ; plus généralement, il ne peut anéantir les libertés et écraser l’individu sous son propre poids ou celui de certaines idéologies. De cette borne négative est née, en contrepoint, la figure juridique bien connue de l’État de droit mais aussi, par exemple, la figure de l’État social développée par Karl Popper sous le nom de « société ouverte »[21].

Plus généralement, c’est la figure d’un « État ouvert » qui doit émerger.

État ouvert, d’abord, car inscrit dans la globalisation. Compte tenu du caractère perméable des systèmes juridiques, de l’effacement progressif de la notion de territoire – « la déterritorialisation » – et des phénomènes de gouvernance à plusieurs niveaux[22], la souveraineté semble ne plus pouvoir être pensée comme exclusive. Elle est au contraire inclusive, c’est-à-dire que les pouvoirs de l’État ne peuvent plus se définir indépendamment d’une dimension transnationale. Ne transcrivant plus seulement l’idée d’une sphère d’autonomie, la souveraineté serait ainsi conçue comme une ressource interactionnelle et transactionnelle des États dans le jeu globalisé[23]. Cela renvoie également à l’idée d’« État virtuel », empruntée à Richard Rosecrance, c’est-à-dire un État dont les facteurs de puissance résident aussi désormais dans des ressources immatérielles et qui n’est plus limité à son territoire[24].

État ouvert, ensuite, sur la société. L’impératif communicationnel qui commande nos démocraties, ainsi que l’a décrit Jürgen Habermas, s’impose aujourd’hui à toute décision publique. La consultation, voire la participation, s’entend désormais comme élément constitutif d’une décision publique légitime. L’État ne peut donc plus penser son action sans dialogue, à la fois, avec les autres personnes publiques, la société civile ainsi que, plus généralement, les citoyens[25].

A côté de la figure de l’État ouvert, s’impose aussi celle d’un État responsable. Responsable, d’abord, car vertueux dans sa production de normes et son utilisation des fonds publics. Responsable, ensuite, car conscient de sa place et, donc, recentré sur les compétences nécessaires à l’exercice de ses missions. Responsable, encore, car irrigué par un besoin de déontologie et, dans des limites raisonnables, de transparence. Responsable, enfin, dans son rôle de réduction des inégalités qui se sont accrues sous l’effet de la mondialisation. Les récents rapports du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale[26] font, au regard des habitudes de ces institutions, des observations qui ont de quoi surprendre tant elles illustrent le besoin d’État. Elles soulignent notamment que « les pouvoirs publics ont un rôle primordial à jouer », seule la responsabilité collective pouvant permettre de surmonter les chocs qui affectent les populations les plus vulnérables.

État ouvert et État responsable, donc. Mais je ne doute pas qu’au cours des conférences à venir, l’on puisse repenser l’État, tout en étant conscient de son origine, au travers d’autres figures.

En conclusion, « où va l’État ? ». La question qui forme l’intitulé de ce cycle de conférences est aussi pertinente que complexe. L’État, en tant qu’instance chargée du bien public et de l’intérêt général, en tant que fédérateur des ambitions collectives, est parfois mis à mal, balloté et désorienté dans un contexte de remise en cause de l’idée de souveraineté et de dépassement des territoires. Repenser l’État, c’est donc prendre conscience des changements radicaux ayant atteint l’environnement dans lequel celui-ci évolue. Repenser l’État, c’est aussi appréhender ses limites et ses défaillances pour orienter sa vision et servir de boussole à ses réformes comme à ceux qui concourent à son action.

Mais l’État, en tant que matrice de la Nation, en tant qu’incarnation de notre désir de vivre-ensemble, est aussi un esprit, autant qu’un projet, auquel il faut redonner consistance. Ce projet est l’essence même de notre État. Il est aussi le moyen de le réenchanter.

Ce projet n’est pas circonscrit dans nos frontières et peut prendre des formes très diverses, seuls le repli et la fermeture ne pouvant constituer une solution viable.

L’État, en d’autres termes, n’est pas frappé de caducité ; il constitue encore la voie pour réaliser notre idéal commun.

C’est ce pour quoi nous avons décidé de nous réunir.

[1]Texte écrit en collaboration avec M. Olivier Fuchs, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’État, et Mme Ivanne Trippenbach, élève à l’Institut d’études politiques de Paris.

[2]« L’État travaille la société en même temps qu’il est constitué par l’image que celle-ci se fait de lui. Il n’est pas un objet qui aurait en lui-même sa consistance propre, extérieur à la société, mais la résultante d’une interaction permanente avec elle » (P. Rosanvallon, L’État en France de 1789 à nos jours, Seuil, 1990, p. 14).

[3] J. Chevallier, L’État, Dalloz, 2011, p. 2.

[4]P. Rosanvallon, op. cit., p. 12.

[5]J. Chevallier, op. cit., p. 1.

[6] Pluralisation qui a pour conséquence que l’État apparaît de plus en plus comme une instance parmi d’autres tout en restant l’enveloppe de toutes (La critique et la conviction, Paris, Calmann-Lévy, 1995, p. 158).

[7]Voir, par exemple, F. Melleray (dir.), L’exorbitance du droit administratif en questions, LGDJ, 2004.

[8]  P. Braud, Penser l’État, Seuil, 2004, p. 98.

[9]B. Le Maire, Des hommes d’État, Fayard, Pluriel, 2010, p. 70.

[10]Cela est plus vrai dans un pays de tradition centralisatrice comme la France que dans un État fédéral, où la souveraineté est en quelque sorte déjà « disséminée à l’intérieur d’un État-nation » (Habermas, Le Point, 25 avril 2001, cité par J. Picq, Une histoire de l’État en Europe. Pouvoir, justice et droit du Moyen Âge à nos jours, Presses de Sciences Po, 2009, p. 585).

[11]P. Legendre ( « Ce que nous appelons le droit », Le Débat, 1993, n°74, p. 109) défend une thèse pessimiste et se demande si les États libéraux ne seraient pas devenus une simple façade, des « coquilles vides » qui ne se maintiendraient « dans une situation de relative stabilité [que] par les moyens juridiques classiques ».

[12] A. de Tocqueville, L’Ancien Régime et la Révolution, 1856, disponible sur Gallica. Pour une lecture moderne de cette thèse, voir P. Rosanvallon, op. cit., p. 19 et s. et p. 104 et s.

[13]Op. cit., p. 17.

[14]P. Legendre, op. cit., p. 109.

[15]« Une nation est une âme, un principe spirituel. Deux choses qui, à vrai dire, n'en font qu'une, constituent cette âme, ce principe spirituel. L'une est dans le passé, l'autre dans le présent. L'une est la possession en commun d'un riche legs de souvenirs; l'autre est le consentement actuel, le désir de vivre ensemble, la volonté de faire valoir l'héritage qu'on a reçu indivis » (E. Renan, Qu’est-ce qu’une Nation ?, 1882).

[16]Délibérément édifiés pour la défense de la liberté contre l’oppression, contre l’intolérance religieuse et « contre l’Europe des nationalismes rivaux et sanglants » (P. Nora, Présent, nation, mémoire, Paris, Gallimard, p. 326), les États-Unis ont accédé à leur maturité sur le projet de recul continu de la frontière, tandis que cette même frontière constituait alors « l’une des plus profondes mais des plus tragiques réalités de la vie nationale des pays d’Europe » (Ibid). Garry Wills a essayé de montrer tout le poids de ces mythes fondateurs dans la défiance des Américains, qui croient à une politique participative et ouverte, à l’égard d’un État géré par une administration professionnelle et spécialisée (G. Wills, A necessary evil. A History of American Distrust of Government, New York, Simon and Schuster, 1999).

[17]Conseil d’État, Rapport public pour 1999. Réflexions sur l’intérêt général, La documentation française.

[18]Ibid.

[19] J. Le Goff, « Faire l’Europe », L’Europe est-elle née au Moyen Age ?, Seuil, 2003, p. 9.

[20]P. Manent, « Crise de l’État, crise de la politique », Liberté politique, 1998, n°6, p. 101.

[21]Selon Popper, la société ouverte est « une forme de coexistence humaine dans laquelle la liberté des individus, la non-violence, la protection des minorités et la protection des faibles sont des valeurs essentielles » (La société ouverte et ses ennemis, Seuil, 1979).

[22]Sur tous ces points, voir J.-B. Auby, La globalisation, le droit et l’État, LGDJ, Systèmes, 2010, 2^e éd.

[23]Ibid., p. 143 et s.

[24]R. Rosecrance, « L’État virtuel », in Débat sur l’État virtuel, Presses de Sciences Po, 2002, p. 14.

[25]Conseil d’État, Rapport public 2011. Consulter autrement, participer effectivement, La documentation française, 2011.

[26]Voir, en particulier, Fonds monétaire international, Taxing Times, octobre 2013, disponible sur http://www.imf.org/external/pubs/ft/fm/2013/02/pdf/fm1302.pdf.