Lutte contre le terrorisme et droits fondamentaux en droit comparé

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Société de législation comparée

Section Droit de l’action publique

Lutte contre le terrorisme et droits fondamentaux en droit comparé

Matinée d’études du 10 novembre 2017 à Sciences Po

Propos introductifs, par Bernard Stirn, président de la section du contentieux du Conseil d’État, président de la section Droit de l’action publique de la société de législation comparée, professeur associé à Sciences Po

La matinée qui nous réunit trouve son origine dans le constat que toutes les démocraties se trouvent confrontées à la nécessité de lutter aussi efficacement que possible contre le terrorisme sans porter d’atteinte excessive aux droits et libertés des citoyens. A la suite notamment des attentats du 11 septembre 2001, des lois antiterroristes ont été adoptées dans la plupart des pays, États-Unis, Royaume-Uni, Allemagne, Belgique, Espagne, France en particulier. Les législations ont été modifiées à plusieurs reprises et de nombreux débats se sont élevés sur ces sujets devant les Parlements et dans l’opinion publique.

Avant d’écouter les conclusions des travaux qui ont analysé et comparé les mesures prises dans les différents pays, il est intéressant de rappeler, au moment où la France vient de sortir de l’état d’urgence, les principales étapes traversées par notre pays ces deux dernières années.

 Chacun se souvient des évènements tragiques de l’année 2015, marquée par les attentats contre Charlie Hebdo, l’assassinat d’une policière à Montrouge et l’agression de la supérette cachère de la porte de Vincennes en janvier puis par les attentats du 13 novembre à Paris et à Saint-Denis. Mis en vigueur, dans la nuit qui a suivi ces derniers attentats, le 14 novembre 2015 puis prorogé par la loi à six reprises, l’état d’urgence s’est appliqué près de deux ans, jusqu’au 1^er novembre dernier. Les différentes lois de prorogation ont adapté le régime issu de la loi du 3 avril 1955 à la fois pour assurer sa conformité aux exigences constitutionnelles et conventionnelles et pour tenir compte des techniques actuelles, en particulier dans le domaine de l’informatique et des communications électroniques. Pendant la période d’état d’urgence, la France a fait application de la possibilité, ouverte par l’article 15 de la convention européenne des droits de l’homme, de déroger temporairement et « dans la stricte mesure où la situation l’exige » aux obligations découlant de la convention, en cas de « danger public menaçant la vie de la nation. Il a été mis fin à cette possibilité lors de la sortie de l’état d’urgence.

Les pouvoirs conférés par l’état d’urgence aux autorités de police administrative ont été largement utilisés.  Un bilan publié par le ministère de l’intérieur fait état de 4469 perquisitions administratives, qui ont donné lieu à 625 saisies d’armes, dont 78 armes de guerre, de 754 assignations à résidence, dont 41 étaient encore en vigueur le 31 octobre, et de 19 fermetures de lieux de culte. Il indique que, durant la période d’état d’urgence, 5 attentats ont été commis, 13 tentés, 32 déjoués.

Les mesures prises ont donné lieu à de nombreux contrôles, qui ont conduit à d’importants développements de la jurisprudence.

Toutes les questions prioritaires relatives à l’état d’urgence dont le Conseil d’État a été saisi ont été transmises par lui au Conseil constitutionnel. Le Conseil constitutionnel a, dans l’ensemble, validé le dispositif, tout en formulant quelques réserves d’interprétation et en censurant certains points, les uns issus du texte d’origine de la loi de 1955, les autres de modifications apportées lors des prorogations. Les premières QPC relatives à la loi du 30 octobre 2017 viennent d’arriver.

Du côté du juge administratif, les mesures prises au titre de l’état d’urgence ont fait l’objet d’un entier contrôle, consistant à vérifier qu’elles étaient nécessaires, adaptées et proportionnées. Les conditions dans lesquelles des perquisitions administratives pouvaient être ordonnées et exécutées ont en outre été précisées par le Conseil d’État, qui a également déterminé le régime de responsabilité de l’État en la matière.  Au travers du référé liberté un contrôle rapide et approfondi s’est exercé, en particulier sur les mesures d’assignation à résidence, dont près du tiers ont été suspendues ou modifiées à la suite de l’engagement de cette procédure. L’oralité a permis des débats complets et, dans de nombreux cas, l’administration elle-même a renoncé à la mesure qu’elle avait prise ou l’a modifiée. 

Au contrôle du juge s’est ajouté le contrôle vigilant par l’Assemblée Nationale et le Sénat de l’ensemble des mesures prises au titre de l’état d’urgence, conformément à la mission que la première loi de prorogation de l’état d’urgence a confiée au Parlement. Le Défenseur des droits s’est également montré attentif aux mesures prises. Le Conseil de l’Europe, enfin, a veillé à la proportionnalité des dérogations permises par la mise en œuvre de la réserve par l’article 15 de la convention européenne des droits de l’homme.

Dans le même temps, la loi sur le renseignement du 24 juillet 2015 a renforcé les moyens dont disposent les services de renseignement, en matière notamment d’accès aux données de connexion, de géolocalisation, d’interceptions de sécurité, de sonorisation de lieux et de véhicules, de captation d’images et de données informatiques.   Donnant, pour la première fois, un cadre juridique à l’action des services, elle a défini ces procédés et mis en place, pour contrôler leur mise en œuvre, une nouvelle autorité administrative indépendante, la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, qui succède, avec des attributions élargies, à la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité. Le premier rapport d’activité de la Commission, qui couvre la période d’octobre 2015 à octobre 2016, montre qu’elle a rendu 48 208 avis relatifs à des données de connexion, 2127 sur la géolocalisation en temps réel, 8538 sur les interceptions de sécurité, 7711 sur d’autres techniques (balises, captations de données…). 43% de ses interventions concernent le terrorisme, 40% la criminalité organisée. Elle a rendu des avis défavorables dans 6,9% des cas. Ils ont tous été suivis.

La loi confie directement au Conseil d’État le contrôle juridictionnel des activités de renseignement ainsi que celui des fichiers intéressant la sûreté de l’État. Elle institue à cette fin, au sein de la section du contentieux, une formation spécialisée, qui se prononce en suivant une procédure particulière, destinée à assurer à la fois la pleine information du juge et le respect du secret de la Défense nationale. Cette formation a rendu ses premières décisions le 19 octobre 2016. Elle a ordonné des suppressions de mentions inscrites à tort dans des fichiers (décisions du 5 mai et du 8 novembre 2017).

La sortie de l’état d’urgence s’est accompagnée de l’adoption de la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme. Pour faire face à une menace permanente, dont l’intensité demeure élevée, cette loi donne aux services de police des moyens différents de ceux de l’état d’urgence et destinés à renforcer la prévention d’actes de terrorisme. Les mesures prévues par la loi ne peuvent être décidées que dans le but de lutter contre le terrorisme.  Elles comportent, en particulier, des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance, qui, pendant une durée maximale d’un an, limitent la liberté de circuler au moins au périmètre de la commune et peuvent comporter une obligation de se présenter une fois par jour aux services de police et de gendarmerie. Des visites et saisies peuvent être pratiquées après autorisation du juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Paris. Par leur régime, ces mesures sont profondément différentes des assignations à résidence et des perquisitions administratives que permettait l’état d’urgence. Leur mise en œuvre fera l’objet chaque année d’un rapport au Parlement et la loi prévoit qu’elles sont applicables jusqu’au 31 décembre 2020, date à laquelle la situation sera évaluée. 

De cet ensemble ressort à mes yeux le sentiment d’un juste équilibre entre les impératifs de la lutte contre le terrorisme et la garantie des droits. Mais il est nécessaire de confronter notre expérience avec celle des autres grandes démocraties. Notre matinée va permettre un compte-rendu des travaux menés sur ces sujets depuis plus d’un an par les membres de la section Droit de l’action publique de la Société de législation comparée, que je remercie vivement pour leur implication. Mes remerciements vont également à Sciences Po qui nous accueille ce matin.

Deux premières tables rondes, animées par Daniela Piana, professeur à l’université de Bologne, présenteront la réorganisation, dans le but de lutter contre le terrorisme, des pouvoirs et des compétences d’une part, des contrôles d’autre part. Les deux suivantes, animées par François Molinié, avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation, étudieront l’impact de cette réorganisation sur deux libertés fondamentales, la liberté d’aller et venir et la liberté d’expression. Antoine Garapon, secrétaire général de l’Institut des hautes études sur la justice présentera enfin les conclusions de nos débats. Je remercie les intervenants qui s’exprimeront dans quelques instants et je leur rappelle qu’il leur est demandé d’être, sous l’autorité des animateurs, synthétiques afin que nous ayons le temps du débat. Nos travaux, comme ceux des années précédentes sur la responsabilité de l’administration et sur les procédures d’urgence, seront publiés par la Société de législation comparée. A tous je souhaite une excellente matinée.