Le système français d’administration dans le dialogue des cultures

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Cérémonie de remise des diplômes aux élèves des promotions

« Robert BADINTER » du Cycle International Long

et

« Claude LEVI-STRAUSS » du Cycle International d'Administration Publique

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Ecole nationale d’administration

Strasbourg

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28 avril 2010

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Intervention de Jean-Marc Sauvé[1]

Vice-président du Conseil d’Etat

Président du conseil d’administration de l’Ecole

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Lévi-Strauss disait que « tout progrès culturel est fonction d’une coalition entre les cultures »[2]. Il n’est pas nécessaire de rappeler, auprès des 56 élèves du cycle international long et du cycle international d’administration publique ici présents, qui représentent 34 nationalités différentes, combien le dialogue des cultures et des systèmes de droit et d’administration est une source réciproque d’enrichissement.

Cette journée marque, pour chacun d’entre vous, le couronnement de 18 mois de scolarité pour les uns et plus d’un semestre pour les autres.  Les enseignements spécialisés que vous avez suivis et les stages que vous avez faits vous ont conduits à découvrir le fonctionnement de l’administration française, ses évolutions et son insertion européenne, et à approfondir, dans un cadre différent de celui de votre pays d’origine, des connaissances pratiques essentielles aux fonctions de décideurs publics que vous occuperez demain. Chacun d’entre vous a pu, en retour, faire partager aux autres élèves de l’Ecole et aux administrations qui vous ont accueillis une vision et une approche différentes des questions communes que pose, dans le monde contemporain, l’évolution de la gestion publique.

Vous avez pu constater, je le crois, que le système français d’administration publique n’est pas sans atouts dans ce dialogue des cultures. Il me semble important, comme vice-président du Conseil d’Etat et président du conseil d’administration de l’ENA, avant que ne vous soient remis les diplômes qui marquent la fin de votre scolarité et attestent sa réussite, de souligner ces atouts, mais aussi de rappeler –votre présence en est une preuve éclatante-, que le système français d’administration publique – fondé sur le service public - est un système qui évolue en profondeur et s’ouvre à la modernité.

1. I.                               Les deux piliers du système français d’administration publique.

Le système français d’administration publique se fonde, je le crois, sur deux piliers qui constituent  autant d’atouts majeurs pour faire entendre sa voix dans le dialogue des cultures.

Le premier de ces deux piliers est une fonction publique fondée sur la compétence et le mérite et, par conséquent, protégée des influences excessives du pouvoir politique ou, autrement dit, « à l’abri des fantaisies, des injustices [et] de l’arbitraire toujours possible du pouvoir » selon l’expression de Jules Jeanneney[3].

Compétente et méritante, la fonction publique française l’est assurément. L’Ecole nationale d’administration, tout comme les autres écoles du service public, en sont des illustrations. Elles le sont d’autant plus qu’elles prennent la mesure des évolutions de l’environnement européen et international dans lequel elles s’inscrivent. Vous avez pu le constater : le droit, les politiques, les méthodes et les problématiques européens sont au centre de chacun des cursus de l’ENA et celle-ci forme aussi, directement, aux carrières, à la gouvernance et aux politiques européennes. Vous savez aussi que, depuis la loi du 26 juillet 2005, notre fonction publique est par principe ouverte aux ressortissants de l’Union européenne, sauf pour les emplois liés à l’exercice de prérogatives de puissance publique. Réciproquement, il faut mentionner l’adaptation des modes de recrutement dans notre fonction publique aux évolutions de notre société. Le programme PACTE (Parcours d’accès aux carrières de la fonction publique territoriale, hospitalière et d’État), créé par l’ordonnance du 2 août 2005[4], qui permet de former en alternance des jeunes gens peu qualifiés aux métiers de la fonction publique et de les intégrer ensuite en qualité de fonctionnaire en est un exemple.

La force de la fonction publique française réside également dans les garanties de neutralité et d’impartialité qui l’entourent, en particulier à l’égard du pouvoir politique. Parmi les « garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires »[5], figure ainsi l’égalité entre les candidats à un recrutement, « sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents », selon la formulation de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme de 1789. Ces garanties interdisent également que le pouvoir exécutif puisse, sans intervention de la représentation nationale, priver certains personnels de leur qualité de fonctionnaire[6] et elles prohibent également toute prise en considération, à quelque moment que ce soit de la carrière d’un fonctionnaire, de ses opinions ou activités politiques, syndicales ou religieuses. Il ne s’agit pas de nier l’existence d’emplois à la discrétion du gouvernement, ni de fonctions, en particulier dans les cabinets ministériels, qui sont conférées sur la base de la confiance politique et personnelle en la personne recrutée. Mais en dehors de ces rares exceptions, la neutralité de la fonction publique à l’égard du pouvoir politique est un principe fondateur de notre système qui permet d’en garantir la compétence, l’impartialité et la continuité. L’on peut penser à cet égard à la pérennité des directeurs d’administration centrale en dépit des changements de gouvernement et même de majorité politique, mais aussi à la très grande stabilité des secrétaires généraux du Gouvernement.

André Ségalat, qui a succédé à Louis Joxe à cette fonction en 1946 et a été secrétaire général du Gouvernement pendant 12 ans, a vu se succéder 21 présidents du Conseil différents. Cette pratique n’a pas changé depuis lors : depuis 1946, seuls 8 secrétaires généraux du Gouvernement se sont succédé à ce poste. Je fus le septième de cette liste, pendant plus de 11 ans.

Le second pilier qui fonde le système d’administration publique en France et qui en constitue un atout essentiel est la soumission de l’administration au droit. Ce processus est l’œuvre, pour une part essentielle, de la juridiction administrative. Cette dernière tire en effet de ses origines lointaines[7] une mission de « tutelle contentieuse » sur l’administration, pour reprendre les termes, bien que plus tardifs, du commissaire du gouvernement Romieu. Cette mission, la juridiction administrative l’assume pleinement en soumettant l’administration au droit, sans jamais se désintéresser des exigences d’une bonne gouvernance publique.

Le recours pour excès de pouvoir, qui permet à toute personne disposant d’un simple intérêt à agir de contester devant le juge administratif les actes de l’administration – y compris règlementaires, c'est-à-dire à caractère général et impersonnel - et d’agir ainsi comme le ferait un « procureur du droit »[8], est historiquement une expression emblématique de ce contrôle de légalité approfondi du juge sur l’administration. Par les techniques et les outils de contrôle qu’il a forgés – le contrôle de la qualification juridique des faits ou le contrôle de proportionnalité -, le juge administratif est conduit en quelque sorte à se substituer à l’administrateur et à annuler toute décision différente de celle sur laquelle débouche sa grille d’analyse. C’est en cela que l’on peut toujours dire ce que disait un conseiller d’Etat du début du XIX^ème siècle : « Juger l’administration, c’est encore administrer ». Le recours pour excès de pouvoir qui est un « instrument mis à la portée de tous pour la défense de la légalité méconnue »[9] est en  outre complété par les pouvoirs importants dont le juge administratif a été doté au cours des 20 dernières années – comme ceux d’injonction et d’astreinte ou les pouvoirs du juge des référés-. Il est aussi prolongé par le contrôle de plus en plus étroit exercé par le juge administratif sur l’ensemble des décisions prises par l’administration. Attestent ce contrôle trois arrêts d’assemblée du Conseil d’Etat du 14 décembre 2007, qui permettent aux personnes détenues de contester toutes les décisions de l’administration pénitentiaire qui, eu égard à leur nature et à l’importance de leurs effets, portent atteinte à leur situation[10].

Mais ce contrôle de légalité étroit, je dirais même presque « intrusif », du juge sur l’action de l’administration a pour corollaire l’attention particulière que celui-ci porte à la qualité de la gouvernance publique. Parce que « juger l’administration, c’est encore administrer », la « tutelle contentieuse » que j’évoquais à l’instant n’est pas celle d’un corps étranger, ni indifférent aux missions particulières confiées à la puissance publique. Bien au contraire. Au-delà du contrôle de légalité, la mission du juge administratif, garant de l’intérêt général, est dans le respect de la loi d’articuler et de concilier entre eux les impératifs de l’action publique et les droits des personnes. Il le fait en appliquant un droit particulier, qui soumet l’administration à des contraintes exorbitantes du droit commun, mais qui tient compte aussi de ses missions particulières. L’équilibre entre les impératifs de l’action publique et les « droits privés », le juge administratif y veille également, dans le respect le plus absolu des garanties du procès équitable, en s’appuyant sur sa connaissance du fonctionnement interne de l’administration, acquise par la pratique ou, s’agissant des membres du Conseil d’Etat, par l’exercice de leur mission consultative.

II. Le système français d’administration publique : un système ouvert à la modernité.

Si l’existence d’une fonction publique compétente et impartiale et la soumission de l’administration au droit sont des piliers du système français d’administration publique, c’est également parce que leur vertu de principes fondateurs n’a pas, et n’a jamais eu pour effet de freiner les évolutions de ce système. Je dirais même au contraire que, sans que ces fondements ne soient jamais remis en cause, les dix dernières années ont été celles d’une modernisation, à bien des égards sans précédent, du système français d’administration publique.

Tel a été le cas dans le domaine normatif. Par deux fois, en 1991[11] et 2006[12], le Conseil d’Etat, dans son rapport public, a souligné les causes et les conséquences de l’inflation et de l’instabilité normatives et les difficultés résultant de la perte de qualité de la norme juridique. La raison en est simple : sans de réels progrès dans ce domaine, toute tentative d’amélioration des politiques publiques ne resterait qu’un vain mot. Comment imaginer en effet renforcer la crédibilité de l’action publique, réformer les structures publiques et améliorer la compétitivité des entreprises, si les normes qui permettent ces évolutions hésitent elles-mêmes, tâtonnent et bafouillent[13] ? Fort heureusement ces appels, et d’autres encore, ont été entendus. Des actions de simplification, de contrôle et de mesure d’application des lois ont été engagées. Plusieurs lois ont conduit à des opérations de simplification du droit, que ce soit par le biais d’un renforcement de la codification ou par un « toilettage » ou un apurement des règles existantes. Des tableaux et indicateurs des décrets d’application des lois pris et à prendre et du stock du droit applicable sont disponibles en ligne sur le site Légifrance. Un service de la législation et de la qualité du droit a été créé en 2006 au sein du secrétariat général du Gouvernement. Des mesures de réforme drastiques ont également été prises dans le processus d’élaboration des normes, en particulier sous l’effet de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, portant modernisation des institutions de la Vème République. L’obligation aujourd’hui faite au Gouvernement d’accompagner chaque projet de loi d’une étude d’impact, qui  « définisse les objectifs poursuivis par le projet de loi, recense les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles et expose les motifs du recours à une nouvelle législation » [14], procède directement de cette révision de la Constitution. Cette obligation qui peut être constitutionnellement sanctionnée en cas de violation commence à porter des fruits.

Le deuxième volet des politiques publiques qui a connu une modernisation sans précédent au cours des dernières années est celui de la gestion des finances publiques. L’entrée en vigueur, le 1^er janvier 2006, après une période de transition, de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 a profondément renouvelé l’approche de la gestion publique. La répartition en missions et programmes du budget permet de mieux refléter les grands choix de politique publique. Cette nouvelle architecture budgétaire, à laquelle s’ajoutent l’évolution de la présentation des comptes de l’Etat et leur certification par la Cour des comptes, favorise la transparence de l’action publique et sa bonne compréhension par l’ensemble des citoyens et des décideurs publics. L’introduction dans chaque programme d’objectifs quantitatifs et qualitatifs et la fixation d’indicateurs permettant d’en mesurer le bon accomplissement ont aussi introduit dans la gestion publique une culture de l’efficacité et de la performance. A cette démarche budgétaire et comptable, se sont ajoutées de véritables entreprises d’évaluation des politiques publiques. L’une des traductions juridiques en est l’article 24 de la Constitution qui, depuis la réforme du 23 juillet 2008, confie expressément cette mission au Parlement[15] : cette nouvelle compétence se déploie tous les jours. J’en fais personnellement et concrètement l’expérience avec les trois missions parlementaires aux légitimes questions desquelles j’ai dû répondre depuis le début de l’année. Constitue aussi une conséquence concrète de la politique d’évaluation, la modernisation de la gestion des propriétés publiques, à la suite notamment de l’ordonnance du 19 août 2004[16] et du nouveau code général de la propriété des personnes publiques. Tous deux ont permis, tout en préservant les nécessités de l’action publique, d’optimiser la gestion de la ressource que constitue le patrimoine de l’Etat[17] : le versement de « loyers budgétaires » pour l’occupation, auparavant gratuite, des immeubles appartenant à l’Etat a ainsi permis d’engager une rationalisation sans précédent de l’utilisation de ce parc. Les évolutions dans le domaine des finances publiques n’ont certes pas encore permis de résorber autant qu’il se faudrait les déficits publics. Mais elles constituent les fondements indispensables d’une évolution favorable en ce sens.

Le troisième volet de modernisation des politiques publiques est celui de la réforme de l’organisation et des moyens d’action du secteur public. Il s’est traduit par une réorganisation en profondeur des services de l’Etat. Cela est vrai à l’échelon central – par la réduction du nombre des ministères et la rationalisation de leur organisation, avec la diminution du nombre des directions et la création d’un secrétariat général chargé du pilotage administratif à long terme et en intégrant à chacun d’entre eux une direction juridique. Cela est vrai, également, à l’échelon local. Le choix de privilégier la région pour la coordination des politiques publiques, qui se traduit par l’« autorité » désormais affirmée du préfet de région sur ceux des départements[18], s’accompagne désormais d’une « mutualisation des moyens entre services de l’Etat » [19] dans le département. Ces évolutions favorisent une meilleure coordination des moyens matériels et humains et, de fait, renforcent l’efficacité de l’action publique.

La réforme de l’organisation du secteur public, c’est également celle des collectivités territoriales. Elle a été initiée par le projet de loi adopté en 1^ère lecture par le Sénat le 4 février 2010. Elle va simplifier et clarifier les niveaux d’administration intermédiaire entre l’Etat et les intercommunalités, en organisant la synergie et la cohérence entre les assemblées locales et, à terme, en redéployant les compétences entre les régions et les départements. L’administration locale qui était largement le fruit d’une construction et même d’une sédimentation historique, certes légitime, mais devenue inadaptée à l’évolution récente de notre société, va s’en trouver profondément transformée.

La modernisation des moyens d’action des politiques publiques c’est, enfin, celle de la fonction publique. A bien des égards, cette dernière est l’archétype même de la modernisation de notre système d’administration publique. La voie principale de l’évolution du droit de la fonction publique, depuis les « perspectives pour la fonction publique » analysées par le rapport du Conseil d’Etat de 2003, est en effet celle d’une réaffirmation des principes qui en constituent le fondement – ces piliers que j’évoquais tout à l’heure-, mais en accompagnant cette réaffirmation d’une adaptation des règles de gestion aux nécessités actuelles de l’action publique. Ainsi, si le principe du caractère statutaire et réglementaire de la situation des fonctionnaires qui permet de favoriser les mutations de notre administration est maintenu, la fonction publique est aussi l’un des domaines de l’action publique dans lesquels le procédé contractuel a connu et va connaître des développements importants. Au niveau collectif, le projet de loi relatif à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique, actuellement en cours de discussion à l’Assemblée nationale, permettra, une fois voté, la reconnaissance juridique effective des pratiques de négociation dans la fonction publique. Au niveau individuel, le contrat est également devenu un mode pérenne de recrutement et de gestion des agents publics : il complète le recrutement statutaire, mais sans s’y substituer. L’organisation interne des établissements publics de santé[20] en est un exemple : ces établissements sont organisés en pôles d’activité, avec chacun à leur tête un chef de pôle nommé par le directeur, mais à cette nomination s’ajoute un contrat signé avec le directeur précisant les objectifs et les moyens du pôle.

Bien d’autres mesures ont aussi été prises pour faire concourir la gestion des agents publics à l’efficacité et à la cohérence des politiques publiques : par exemple, dans le domaine de la santé avec la création des agences régionales de santé et, plus largement, avec la création de nouveaux opérateurs chargés de la mise en œuvre de politiques sous le contrôle de l’Etat. Au service des ces réorganisations et de ces recompositions, les règles de la fonction publique ont été adaptées pour favoriser le redéploiement des personnels. Plusieurs instruments juridiques nouveaux, respectueux des droits légitimes des fonctionnaires, ont ainsi été forgés.

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Ces évolutions en profondeur du système français d’administration publique marquent la capacité de celui-ci à s’ouvrir. S’ouvrir à la modernité et, tout autant, s’ouvrir vers l’extérieur. Tous les rapports et toutes les études qui ont, au cours des dernières années, élaboré des propositions pour l’évolution de ce système, propositions qui sont celles-là mêmes qui voient aujourd’hui le jour, ont accordé une part importante de leur analyse aux réponses apportées dans d’autres pays à des questions qui nous sont communes. Les rapports du Conseil d’Etat des 10 dernières années peuvent illustrer mon propos. Pour cette même raison, la juridiction administrative accorde une place substantielle aux échanges avec d’autres pays et d’autres cultures juridiques. Le X^ème congrès de l’Association internationale des hautes juridictions administratives, qui s’est déroulé en Australie au mois de mars dernier, en est un exemple.

C’est pourquoi, vous l’aurez compris, l’Ecole nationale d’administration et, au-delà d’elle, l’administration française dans son ensemble sont particulièrement heureuses de vous avoir accueillis pour le temps de votre scolarité. Ce parcours que vous achevez aujourd’hui vous a permis d’approfondir votre connaissance du fonctionnement de l’Etat et de l’administration en France. Votre présence nous apporte en retour un regard extérieur, différent, sur notre propre fonctionnement. De cette meilleure compréhension mutuelle, nous tirons tous, j’en suis persuadé, des bénéfices communs et la perspective de nouvelles rencontres.

Je vous adresse, une nouvelle fois, toutes mes félicitations pour votre réussite individuelle et collective et je forme le vœu que l’expérience que vous avez acquise au cours de votre scolarité et les échanges que vous y avez noués et développés, produisent à l’avenir tous les fruits que l’on peut en espérer.

[1] Texte écrit en colaboration avec M. Timothée Paris, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du Vice-président du Conseil d’Etat.

[2] C. Levi-Strauss, Race et histoire, Paris, Gallimard, 2000, p. 12.

[3] Rapport de M. Jules Jeanneney, député, au nom de la Commission de l’administration générale, départementale et communale, des cultes et de la décentralisation, chargée d’examiner le projet de loi sur les associations de fonctionnaires (JO, Chambre des députés, 2^ème séance ordinaire du 11 juillet 1907), cité par le Conseil d’Etat, rapport public 2003, Considérations générales, perspectives pour la fonction publique, EDCE, La documentation française, p. 233.

[4]Ordonnance n° 2005-901 du 2 août 2005 relative aux conditions d'âge dans la fonction publique et instituant un nouveau parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de l'Etat 

[5] Selon la formulation de l’article 34 de la Constitution : « (…) La loi fixe également les règles concernant : (…) - les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'État ».

[6] CE ass. 29 janvier 1965, L’Herbier, Rec. p. 60.

[7] En particulier de la Constitution du 22 frimaire et la loi du 28 pluviôse de l’an VIII.

[8] R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 13^ème édition, §246.

[9] Pichat, conclusions sur CE 8 mars 1912, Lafage, Rec. p. 348.

[10] CE ass. 14 décembre 2007, Planchenault, Payet et Garde des sceaux, ministre de la justice c/ Boussouar, Rec. p.

[11] Conseil d’Etat, rapport public 1991, De la sécurité juridique.

[12] Conseil d’Etat, rapport public 2006, Sécurité juridique et complexité du droit.

[13] Selon les termes de Pierre Mazeaud, alors président du Conseil constitutionnel, prononcés à l’occasion de ses vœux au Président de la république à l’Elysée le 3 janvier 2005.

[14]Loi organique n°2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, article 8.

[15] Constitution du 4 octobre 1958, article 24 : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l'action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques ».

[16]Ordonnance n° 2004-825 du 19 août 2004 relative au statut des immeubles à usage de bureaux et des immeubles dans lesquels est effectué le contrôle technique des véhicules et modifiant le code du domaine de l'Etat (partie législative). 

[17]Ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques.

[18] Voir sur ce point, le décret n° 2010-146 du 16 février 2010 modifiant le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements, article 2.  

[19] Idem, article 13.

[20] Articles L. 6146-1 et suivants du code de la santé publique.