Le Conseil d’État et la Grande guerre

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Le Conseil d’État et la Grande guerre

Colloque organisé par le Comité d’histoire du Conseil d’État et de la juridiction administrative

Ecole nationale d’administration, vendredi 20 novembre 2015

Ouverture par Jean-Marc Sauvé[1], vice-président du Conseil d’État

Mesdames et Messieurs,

Mes chers collègues,

Après les événements tragiques du 13 novembre, notre pays, meurtri par une violence aveugle, se rassemble et se réunit autour des principes et des valeurs communes qui sont celles de la République. Comme en d’autres périodes éprouvantes de son histoire, il ne peut se relever que dans l’unité nationale et grâce à la mobilisation de toutes ses forces, politiques, morales, sociales, économiques, spirituelles et intellectuelles. Ce que nous avons vécu en cette année 2015 fait écho aux épreuves difficiles endurées par le passé et le thème du présent colloque, consacré au « Conseil d’État et la Grande guerre », prend aujourd’hui un relief particulier. Car nous sommes confrontés à des agressions et des menaces d’une nature et d’une ampleur nouvelles, qui n’émanent d’aucune nation, ni d’aucun État au sens classique du terme et qui ne respectent ni les règles, ni l’éthique de la guerre, qu’avaient déjà abîmées les conflits du XXème siècle. Face à la barbarie, nous devons et nous saurons rester fidèles à nos principes et nos valeurs, inscrites au cœur du pacte républicain. Nous aurons aussi à puiser dans les gisements de patriotisme, d’imagination et de courage que recèle notre génie national et à nous référer aux exemples illustres de ceux qui nous ont précédés. Le présent colloque, organisé dans le cadre du centenaire de la Première guerre mondiale, nous invite par conséquent à un retour collectif sur nous-mêmes, à une sorte d’introspection, à l’examen de ce que nous sommes et devons être dans la période actuelle. Mais il permettra d’abord, dans un premier temps, à partir de travaux scientifiques souvent inédits, de retracer les itinéraires et l’engagement des membres et agents de notre institution au cours de ce conflit ainsi que la manière dont celle-ci a su assumer ses missions traditionnelles de conseiller et de juge.

I. Etudier « Le Conseil d’État et la Grande guerre », c’est d’abord revenir sur la mobilisation et l’engagement individuel des membres et agents de notre institution.

A. Cette mobilisation a concerné en 1914 près de la moitié des membres du Conseil d’État et elle a été mise en œuvre de manière à tirer le meilleur parti de leurs compétences juridiques et de leurs capacités d’organisation et d’adaptation. Comme le montrera Antoine Perrier, chercheur au Centre d’histoire de Sciences Po, les fonctions administratives que ces membres ont pu occuper ne révèlent aucune stratégie d’évitement, mais elles sont, au contraire, la marque d’un profond dévouement patriotique et d’une volonté de contribuer effectivement à la défense nationale. L’État attendait de ses serviteurs une action méthodique, utile et coordonnée dans toutes les administrations civiles et dans l’ensemble du corps économique et social. Il exigeait aussi la plus grande efficacité des services directement en prise avec l’effort de guerre et, en particulier, de ceux des ministères de la guerre, de l’armement, des travaux publics ou du ravitaillement. Dans chacun d’entre eux, des membres du Conseil d’État se sont distingués, par leur faculté de gestion, d’encadrement et d’adaptation – à l’instar de Georges Cahen-Salvador, dont l’action concernant les prisonniers de guerre sera mise en exergue par Alain Chatriot, professeur au Centre d’histoire de Sciences Po.

Mobilisés sur le « front intérieur », les membres du Conseil d’État et de la juridiction administrative ont aussi payé au combat le prix du sang. Je veux ici faire mémoire de ceux qui sont morts pour la France, auditeurs de 1^ère ou de 2^nde classe[2], agents et gardiens de bureau[3], mais aussi avocats aux conseils[4]. Parmi eux, s’élève la figure héroïque du conseiller d’État Henri Collignon, engagé volontaire comme simple soldat,[5] posté à sa demande en première ligne et tué à l’ennemi le 16 mars 1915. Notre collègue Terry Olson reviendra sur l’itinéraire de cet « engagé de 58 ans ». A ces figures tutélaires, s’ajoutent les visages plus anonymes, qui se sont quelque peu estompés, des membres et agents des conseils de préfecture, nombreux à être tombés au champ d’honneur, comme le montrera Marc Bouvet, professeur à l’Université d’Angers.

B. Notre institution a par conséquent pris et assumé sa part de responsabilité dans l’effort de guerre. Le Conseil d’État et la juridiction administrative ont ce faisant réaffirmé leur attachement sans faille au service de l’État et de ses missions régaliennes, mais aussi aux valeurs et principes qui fondent le pacte républicain dans notre pays. Notre collègue Camille Pascal le soulignera : cet engagement est le reflet de la professionnalisation « méritocratique » de l’institution et de son ancrage rapide, à partir de l’épuration de 1879, dans la République et ses principes, qui n’étaient pas seulement de nature exclusivement politique, mais aussi nationale ou patriotique. Il découle aussi, de manière subsidiaire, de l’engagement patriotique des « élites » qui composaient ce corps, issues d’origines diverses et parfois éloignées de la tradition républicaine. Le « moment 14-18 » doit ainsi être replacé dans le mouvement plus général de ralliement progressif des grandes institutions de l’État à la République : durant ce conflit, un lien infrangible s’est définitivement noué entre ce que l’on n’appelait pas encore « la haute fonction publique » et le régime républicain. Notre regard doit aussi se projeter au-delà de cette période et se porter sur la contribution des membres du Conseil d’État aux débats et réflexions de l’après-guerre sur la place de l’exécutif dans l’équilibre des pouvoirs et le fonctionnement des services publics. Il sera utile à cet égard de se pencher, avec Nicolas Roussellier, maître de conférences au Centre d’histoire de Sciences Po, sur les écrits de Léon Blum et d’Henri Chardon sur ces questions centrales qui resteront longtemps mal résolues.

C’est dans cette perspective globale que doit s’appréhender l’histoire du Conseil d’État durant la Première guerre mondiale. Le professeur Antoine Prost l’a nettement montré avec Jay Winter : il n’existe pas une histoire unique et définitive de ce conflit, mais plusieurs « configurations historiographiques »[6] - pour reprendre leur expression - qu’il convient de combiner et d’enrichir mutuellement. Il faut varier les perspectives et adopter tantôt le point de vue de l’histoire miliaire et diplomatique, tantôt celui de l’histoire sociale et culturelle. C’est ainsi que, selon une optique renouvelée, Annie Deperchin, chercheur associé au Centre d’histoire judiciaire de l’Université Lille 2, analysera comment a été porté au Conseil d’État le deuil de guerre.

II. Mobilisée sur tous les fronts, notre institution s’est aussi réformée de l’intérieur, en adaptant son fonctionnement au temps de guerre.

A. Contraint de déménager à Bordeaux en septembre 1914 afin de suivre le Gouvernement, avant de se réinstaller à Paris au début de l’année 1915, le Conseil d’État a su maintenir son activité grâce à la pleine mobilisation de son personnel et à une « optimisation », comme on ne disait pas encore, de ses méthodes de travail, ce qui n’a pas été une tâche aisée, comme le montera Raphaël Matta-Duvignau, maître de conférences à l’Université de Bretagne occidentale. Ce faisant, le Conseil d’État a su préserver et incarner, à sa mesure, la continuité de l’État et de ses services régaliens. Au-delà de ces contraintes d’organisation, il s’est attaché à assumer, avec un sens aigu de ses responsabilités, son rôle de conseiller du Gouvernement dans les circonstances très particulières de l’époque. Olivier Carton, maître de conférences à l’Université du Littoral-Côte d’Opale, examinera l’équilibre recherché entre efficacité et retenue et, en pendant, Catherine Lecomte, professeure émérite des Universités, analysera au niveau local le rôle consultatif des conseils de préfecture, à partir de l’exemple de la Seine-et-Oise.

B. Par ailleurs, le Conseil d’État a été confronté, dans l’exercice de ses missions juridictionnelles, à des situations et des défis inédits. Notre institution a nettement affirmé que les circonstances de la guerre, aussi exceptionnelles fussent-elles, ne sauraient priver les justiciables des garanties fondamentales de l’État de droit, ni conduire à « l’abdication » [7], ou même à la suspension du principe de légalité. Pour autant, la continuité des services publics et l’intérêt de la défense nationale ont imposé à l’évidence un assouplissement de ce principe et le juge administratif s’est assuré du caractère nécessaire, maîtrisé et circonscrit, dans le temps comme dans l’espace, d’un tel assouplissement. La théorie des circonstances exceptionnelles en est une illustration remarquable : des garanties procédurales ont été suspendues - comme la communication du dossier administratif à l’agent faisant l’objet d’une procédure disciplinaire[8] - et des restrictions ont été apportées aux libertés fondamentales – par exemple à la liberté du commerce et de l’industrie et à la liberté d’aller et venir[9] ; mais, à chaque fois, le juge administratif a vérifié le caractère exceptionnel des circonstances justifiant de telles restrictions ainsi que le caractère proportionné des mesures prises. Ont ainsi été consolidés pendant la guerre les contrôles juridictionnels apparus dans la période précédente : les arrêts Heyriès[10] et Dames Dol et Laurent[11] sont à cet égard les héritiers des arrêts Gomel[12], sur le contrôle de qualification juridique, Camino[13], sur le contrôle de l’exactitude matérielle des faits, et Abbé Olivier[14], sur le contrôle des mesures de police. En un certain sens, la jurisprudence de guerre a aussi préparé la consécration du contrôle de proportionnalité et l’arrêt de principe Benjamin[15]rendu en 1933.

D’autres innovations jurisprudentielles ont été pérennisées et même banalisées après guerre. Dans le contentieux contractuel, la théorie de l’imprévision a été inaugurée durant la guerre pour tenir compte de la forte hausse du prix du charbon et du bouleversement corrélatif des contrats de production d’électricité à partir de ce combustible[16]. Là encore, il n’y a pas eu de rupture brutale ou d’invention ex nihilo : cette solution s’inscrivait dans la continuité de l’arrêt Compagnie générale française des tramways[17], consacrant le principe de mutabilité des contrats administratifs, et dans le sillage de la théorie des sujétions imprévues[18]. Après guerre, les contours de l’imprévision ont été progressivement précisés avec les arrêts Compagnie des tramways de Cherbourg[19] et, plus tard, Société Propétrol[20]. Elle est aujourd’hui devenue un standard rayonnant bien au-delà des frontières du droit public, comme en atteste l’actuel projet d’ordonnance portant réforme du droit des contrats[21]. Dans le contentieux de la responsabilité administrative, la guerre constitue aussi une période de transition accélérée et le même équilibre entre continuité et innovation peut être observé : l’arrêt Epoux Lemonnier[22] succédant à l’arrêt Anguet[23] et précédant l’arrêt Demoiselle Quesnel[24], en matière de cumul de faute et de partage de responsabilité. De même, l’arrêt Regnault-Desroziers[25]fait écho à l’arrêt Cames[26] dans le domaine de la responsabilité pour risque et il a ouvert la voie à un autre terrain de responsabilité sans faute, avec les arrêts Couitéas[27] et La Fleurette[28].

Malgré les fortes pressions que les circonstances lui imposaient, le Conseil d’État a su conserver durant la guerre la maîtrise de sa jurisprudence, n’abandonnant rien de ses principes face à l’urgence, tout en sachant les adapter et les faire vivre, non pas au coup par coup, mais d’une manière durable et sûre, avec une vision de long terme des transformations profondes de la société française. En ce sens, la Première guerre mondiale fut l’une des étapes importantes de la modernisation du droit public, comme le démonteront le président Stirn et le président Barthélemy. Nous verrons, avec le professeur Pacteau, qu’elle fut aussi un moment de réflexion très active pour la doctrine.

Le présent colloque ouvre ainsi un vaste champ d’investigation et de recherche, pour comprendre comment l’histoire de la Grande guerre s’entrelace avec l’histoire particulière du Conseil d’État et la juridiction administrative et, plus largement, avec l’histoire du droit public. Pour y parvenir, nous partons d’une situation paradoxale qu’a parfaitement décrite le professeur Stéphane Audoin-Rouzeau : la présence de la Grande guerre tient à un double effet, d’abord de « proximité » par le poids des commémorations et la résurgence en France et dans le monde des violences guerrières, ensuite d’ « éloignement » par le truchement d’une historiographie plus distanciée et en l’absence de références collectives comparables d’une époque à l’autre[29].

Cette situation complique sans doute la recherche historique, mais elle la rend aussi plus passionnante. Je tiens par conséquent à remercier l’organisateur du présent colloque, le comité d’histoire du Conseil d’État et de la juridiction administrative, et sa présidente, Madame Martine de Boisdeffre. Je tiens aussi à remercier les présidents des trois séances d’aujourd’hui, ainsi que l’ensemble des intervenants. Je me félicite par ailleurs que nos travaux puissent bénéficier du concours de deux éminents historiens, dont les travaux ont fait date dans l’étude de la Première guerre mondiale : MM. Antoine Prost et Stéphane Audoin-Rouzeau. Le centenaire de la Grande guerre est l’occasion d’approfondir nos connaissances historiques. Il est aussi une invitation, en veillant à éviter tout anachronisme, à faire retour sur nos facultés de rassemblement et de sursaut collectif.  Je forme le vœu que la commémoration de la Grande guerre puisse nous apporter des enseignements utiles et nous soutenir dans les épreuves que nous traversons.

[1] Texte écrit en collaboration avec Stéphane Eustache, magistrat administratif, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’État.

[2] Fernand Collavet, auditeur de 1^ière classe, sergent à la 24^ème section de commis et ouvriers de l’administration ; Marcel Roger, auditeur de 1^ière classe, lieutenant au 40^ème régiment d’infanterie ; André Fernet, auditeur de 1^ière classe, lieutenant pilote au 2^ème groupe aviation ; Yves Heurtel, auditeur de 1^ière classe, capitaine au 243^ème régiment d’infanterie, et Albert Feldmann, auditeur de 2^nd classe, sergent au 26^ème régiment d’infanterie.

[3] Joseph Hommel, gardien de bureau, soldat au 346^ème régiment d’infanterie ; Auguste Cadet, gardien de bureau, soldat au 33^ème régiment d’infanterie coloniale, et Jean-Baptiste Herrier, gardien de bureau, caporal au 10^ème bataillon de chasseurs à pied.

[4] Jules Lefort, avocat aux conseils, sergent au 360^ème régiment d’infanterie ; Pierre Gaston-Mayer, avocat aux conseils, sous-lieutenant au 18^ème régiment territorial d’infanterie, et Albert Tailliandier, avocat aux conseils, sous-lieutenant au 8^ème régiment territorial d’infanterie, député en mission.

[5] Henri Collignon, conseiller d’État, soldat au 46^ème régiment d’infanterie.

[6] A. Prost et J. Winter, Penser la Grande guerre, un essai d’historiographie, éd. du Seuil, 2004, p.15.

[7] A. Mathiot, « La théorie des circonstances exceptionnelles », in L’évolution du droit public, études en l’honneur d’Achille Mestre, éd. Sirey, 1956, p. 421 : « le conflit entre l’intérêt public supérieur, dont le juge constate la pression, et les règles positives des temps normaux ne peut se résoudre par l’abdication du droit, mais seulement par l’élaboration juridictionnelle d’un droit positif différent ».

[8] Les dispositions de l’art. 65 de la loi du 22 avril 1905 ont été suspendues par un décret du 10 septembre 1914 du Président de la République. Ce décret n’ayant pas fait l’objet d’une validation législative – à la différence de nombreuses mesures réglementaires qui ont été reprises par la loi du 30 mars 1915 et notamment le décret du 15 août 1914 suspendant la garantie de l’art. 65 pour les militaires -, ses dispositions ont pu être contestées par voie d’excès de pouvoir. Le Conseil d’État estima notamment que le caractère provisoire de la suspension de la garantie de l’art. 65 et la faculté pour les intéressés de se pourvoir, après la cessation des hostilités, en révision des décisions prises à leur égard représentaient des garanties suffisantes et rejeta le recours (CE 28 juin 1918, Heyriès, Rec. 651).

[9]Par des arrêtés des 9 avril, 13 mai et 24 juin 1916, le préfet maritime gouverneur du camp retranché de Toulon a interdit, d’une part, à tous propriétaires de débits de boissons de servir à boire à des « filles galantes » et, d’autre part, à ces dernières de tenir un débit de boissons ou d’y être employées à un titre quelconque. Le Conseil d’État, saisi d’un recours contre ces arrêtés, jugea que le maintien de l’ordre, de l’hygiène et de la salubrité, ainsi que la nécessité de prévenir le danger que présentait pour la défense nationale la fréquentation d’un « personnel suspect » et les divulgations qui pourraient en résulter justifiaient de telles restrictions (CE 28 février 1919, Dames Dol et Laurent, Rec. 208).

[10] CE 28 juin 1918, Heyriès, Rec. 651.

[11] CE 28 février 1919, Dames Dol et Laurent, Rec. 208.

[12]CE 4 avril 1914, Gomel, Rec. 488.

[13] CE 14 janvier 1916, Camino, Rec. 15.

[14] CE 19 février 1909, Abbé Olivier, Rec. 181.

[15] CE 19 mai 1933, Benjamin, Rec. 541.

[16] CE 30 mars 1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux, Rec. 125.

[17] CE 11 mars 1910, Compagnie générale française des tramways, Rec. 216.

[18] Comme l’a relevé Maurice Hauriou dans sa note au Recueil Sirey (S. 1916.3.17).

[19] CE, Ass., 9 décembre 1934, Compagnie des tramways de Cherbourg, Rec. 1050.

[20] CE, Sect., 5 novembre 1982, Société Propétrol, Rec. 381.

[21] Voir l’art. 1196 de l’avant-projet d’ordonnance portant réforme du droit des contrats, dans sa version mise en ligne et soumise à une consultation publique sur internet : « Si un changement de circonstances imprévisible lors de la conclusion du contrat rend l'exécution excessivement onéreuse pour une partie qui n'avait pas accepté d'en assumer le risque, celle-ci peut demander une renégociation du contrat à son cocontractant. Elle continue à exécuter ses obligations durant la renégociation. En cas de refus ou d’échec de la  renégociation, les parties peuvent demander d’un commun accord au juge de procéder à l'adaptation du contrat. A défaut, une partie peut demander au juge d’y mettre fin, à la date et aux conditions qu’il fixe. ».

[22] CE 26 juillet 1918, Epoux Lemonnier, Rec. 761.

[23] CE 3 février 1911, Anguet, Rec. 146.

[24] CE 21 avril 1937, Demoiselle Quesnel, Rec. 413.

[25]CE 28 mars 1919, Regnault-Desroziers, Rec. 329.

[26] CE 21 juin 1895, Cames, Rec. 509.

[27] CE 30 novembre 1923, Couitéas, Rec. 789.

[28] CE, Ass., 14 janvier 1938, Société anonyme des produits laitiers La Fleurette, Rec. 25.

[29] S. Audoin-Rouzeau, A Becker, 14-18, retrouver la Guerre, éd. Folio, 2000, p. 23.