Intervention lors de la conférence à la Cour suprême d'Algérie.
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Visite au Conseil d’État d’Algérie le 22-23 février 2016
<a href="/admin/content/location/43879"> Lien à reprendre : Conférence à la Cour suprême d’Algérie à Alger</a>, le lundi 22 février 2016
Le cadre de vie et le droit de l’environnement
Intervention de Jean-Marc Sauvé[i], vice-président du Conseil d’Etat
Monsieur le président de la Cour suprême,
Madame la présidente du Conseil d’Etat,
Mesdames et Messieurs les hautes personnalités,
Mesdames et Messieurs,
Je tiens tout d’abord à remercier Madame la présidente du Conseil d’Etat d’Algérie pour son invitation et pour son accueil chaleureux. Je vois dans la rencontre d’aujourd’hui la marque de la vitalité des relations entre nos deux juridictions. Depuis ma première visite en octobre 2008, une convention de jumelage a été conclue le 31 mars 2010 et de nombreux échanges et visites d’étude ont eu lieu, ici au Conseil d’Etat d’Algérie, comme là-bas au Conseil d’Etat de France et dans les juridictions administratives françaises. En 2013, notre Conseil d’Etat a accueilli une délégation du Centre de recherche juridique et judiciaire d’Alger, des magistrats et des directeurs d’administration algériens et, en décembre 2015, nous avons reçu la visite de trois conseillers d’Etat d’Algérie pour une visite d’une semaine. Je suis particulièrement heureux que se poursuive et se développe cette tradition d’échange d’expériences et d’écoute mutuelle sur la manière dont nous accomplissons nos missions et sur des sujets d’intérêt commun.
La présente conférence en est une parfaite illustration et je vous remercie de m’avoir convié à m’exprimer sur le thème du cadre de vie et du droit de l’environnement. Depuis le premier sommet de la Terre à Stockholm en juin 1972 et le sommet de Rio en juin 1992, le développement durable est en effet devenu un sujet majeur de coopération, de négociation et de solidarité entre les Etats du monde entier, comme l’a encore montré en décembre dernier la conférence de Paris sur le climat, la COP 21. C’est aussi une source de préoccupation particulière pour les Etats riverains de la Méditerranée, comme la France, mais aussi, spécialement, l’Algérie, qui est sévèrement affectée par la désertification et qui, à l’instar d’autres pays de la rive sud, est très vulnérable aux effets multiformes du changement climatique, ainsi que l’a rappelé votre pays dans sa contribution à la COP 21. Le développement durable reste aujourd’hui un chantier de réforme et de modernisation pour les Etats, les entités publiques et les collectivités territoriales, qui doivent, à leur niveau, mettre en œuvre une protection efficace des écosystèmes naturels et garantir à chacun « le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé »[ii], d’une manière concrète et réaliste, en tenant compte des différentes dimensions du développement durable et des autres exigences d’intérêt général, notamment économiques, dont ils ont aussi la responsabilité. Chargé d’appliquer la Constitution et la loi, le juge administratif contribue, à sa mesure, à la recherche de cet équilibre, parfois délicat, et à la bonne adéquation entre les objectifs économiques et sociaux de compétitivité et de solidarité, d’un côté, et les préoccupations environnementales, de l’autre, quand ils sont susceptibles d’entrer en conflit. Car les règles environnementales, si elles ont leur autonomie et leur spécificité, innervent désormais toutes les branches de notre droit et elles régulent l’ensemble des activités qui ont ou peuvent avoir une incidence sur l’environnement, c’est-à-dire en réalité pratiquement toute activité humaine. Pris sous le prisme global et transversal du cadre de vie[iii], le droit de l’environnement s’est enrichi et diffusé dans tout notre ordonnancement juridique et il s’est ce faisant transformé : après une phase de croissance et d’affirmation, il entre dans une période d’approfondissement et de modernisation, afin d’intégrer plus efficacement et harmonieusement les exigences environnementales dans la conduite et le développement des activités humaines.
Après avoir montré comment, en France, le droit de l’environnement est devenu, en s’affirmant, le droit du cadre de vie en général (I), je m’efforcerai d’indiquer quels sont les nouveaux défis de modernisation que mon pays doit encore relever (II).
I. Les politiques visant à préserver le cadre de vie reposent sur un droit de l’environnement devenu autonome, mais qui s’est diffusé et qui rayonne désormais dans toutes les branches du droit.
A. Avec l’industrialisation des économies et l’urbanisation des modes de vie, un corpus de règles environnementales s’est progressivement constitué.
1. Celles-ci visent à préserver la qualité du cadre de vie, au travers de la lutte contre les pollutions et les nuisances.
Dès son premier âge, le droit de l’environnement a visé à protéger la santé des populations, la salubrité, la tranquillité et la sécurité de leur cadre de vie. Cette finalité, que l’on pourrait qualifier d’anthropocentrique, s’est traduite par la création de régimes spéciaux d’autorisation et de déclaration et par l’instauration de diverses polices administratives. Comme le relève le professeur Morand-Deviller, « le souci de protéger les populations contre les nuisances causées par la présence d’établissements polluants en milieu urbain a été à l’origine de réglementations anciennes qui furent les premières ébauches d’un droit de l’environnement »[iv]. A partir de ce noyau originel, s’est développé un droit autonome, cherchant à équilibrer et à concilier les exigences de développement économique, d’innovation technologique, de protection de la santé et de préservation du patrimoine naturel et architectural. Le régime des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE)[v] en est une illustration exemplaire. Créé par un décret impérial du 15 octobre 1810 relatif aux manufactures et ateliers insalubres, incommodes et dangereux, ce régime a été d’abord réservé aux établissements industriels et commerciaux[vi], avant d’être étendu à toutes installations, y compris agricoles[vii]. Révisé à de nombreuses reprises depuis 1976, il distingue trois catégories d’installation, selon que leur ouverture est soumise à une procédure d’autorisation[viii], de déclaration[ix] ou encore, depuis 2009, d’enregistrement administratifs[x]. Plus de 500 000 établissements sont actuellement classés, dont 50 000 soumis à autorisation. Pour les installations présentant des risques particuliers, des prescriptions renforcées s’appliquent, notamment, dans les installations contenant des substances dangereuses – dites installations « SEVESO »[xi] - et, depuis 2003[xii], autour des plus dangereuses d’entre elles via des plans de prévention des risques technologiques (PPRT)[xiii]. En cas de non respect des prescriptions imposées, le préfet peut prononcer à l’encontre de l’exploitant des sanctions administratives, qui vont de la mise en demeure et la prescription d’office de travaux, jusqu’à la fermeture provisoire ou définitive de l’installation.
2. Au-delà de la lutte contre les pollutions, les risques et les nuisances, les préoccupations environnementales sont prises en compte dans l’aménagement par l’homme de son cadre de vie.
Le droit de l’environnement s’est en effet diffusé dans l’ensemble des branches du droit qui encadrent la manière dont l’homme exploite, aménage et occupe les espaces ruraux et urbains et, en particulier, la manière dont il construit des bâtiments. A cet égard, l’un des phénomènes marquants depuis la fin des années 70 est l’immixtion des exigences environnementales dans le droit de l’urbanisme. Les documents planifiant l’occupation des sols doivent tenir compte des objectifs de développement durable. Les directives territoriales d’aménagement et de développement durables (DTADD), les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans locaux d’urbanisme (PLU) doivent ainsi faire l’objet d’une évaluation environnementale. Par ailleurs, les SCOT et les PLU doivent comporter un projet d’aménagement et de développement durables (PADD), qui n’a pas valeur normative, mais qui fixe les objectifs ou les orientations générales des politiques d'urbanisme, d’équipement, de logement, des transports ainsi que de protection des espaces naturels[xiv]. En outre, l’affectation des sols au niveau communal peut être réglementé en fonction de préoccupations environnementales, par exemple en créant des zones ou espaces protégés, comme les « zones naturelles, agricoles et forestières »[xv] ou les espaces boisés[xvi], et, d’une manière générale, l’implantation, les dimensions et les conditions d’insertion des constructions dans leur environnement sont encadrées dans le but de préserver « la qualité du cadre de vie »[xvii]. Enfin, dans certains espaces, s’appliquent des législations spéciales, comme la loi du 9 janvier 1985, dite « loi montagne »[xviii], ou la loi du 3 janvier 1986, dite « loi littoral »[xix]. Au regard de toutes ces prescriptions, des demandes d’autorisation d’urbanisme – déclaration préalable de travaux, permis de construire, de démolir ou d’aménager - peuvent être refusées par le maire pour un motif environnemental. En cas de contentieux, lorsque le texte applicable revêt un caractère permissif – c’est-à-dire reconnaît à l’administration une marge d’appréciation -, le juge administratif opère un plein contrôle, lorsque l’administration refuse l’autorisation demandée[xx] – car ce qui est en cause est l’application d’une condition légale – et, a contrario, un contrôle restreint, lorsque l’autorisation est octroyée[xxi] - car alors l’administration exerce son pouvoir discrétionnaire.
B. Les règles environnementales protégeant la qualité du cadre de vie ne se sont pas seulement diffusées dans notre droit, elles se sont aussi élevées au plus haut niveau de notre ordonnancement juridique.
1. La France s’est dotée, quoique tardivement, d’une charte environnementale à valeur constitutionnelle.
Si la constitutionnalisation des principes fondamentaux du droit de l’environnement est une dynamique internationale, le droit français s’y est rallié plus tardivement que d’autres[xxii]. Sous l’impulsion de la conférence de Stockholm de 1972, la Suède (1974), le Portugal (1976) et l’Espagne (1978) leur avaient conféré dès les années 70 cette valeur sommitale, rejoints, au cours des années 80 et 90, notamment par l’Autriche (1984), la Belgique (1994) et l’Allemagne (1994). En France, cette élévation normative a été opérée par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement[xxiii]. Cette Charte s’ouvre sur un préambule, puis comprend dix articles énonçant des droits – comme « le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé »[xxiv] ou « le droit (…) d'accéder aux informations relatives à l'environnement (…) et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement »[xxv] -, mais aussi des devoirs – comme le devoir de « prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement »[xxvi] ou le devoir de « contribuer à la réparation des dommages [causés] à l'environnement »[xxvii]. Loin d’être un neutron normatif ou un texte incantatoire, la Charte revêt une valeur juridique contraignante : comme l’a jugé le Conseil constitutionnel, dans sa décision OGM du 19 juin 2008, « l’ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement ont valeur constitutionnelle » et ses dispositions « s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leur domaine de compétence respectif »[xxviii]. Cette conclusion est reprise mot pour mot par le Conseil d’Etat depuis une décision Commune d’Annecy du 3 octobre 2008[xxix].
2. L’invocabilité directe de la Charte de l’environnement à l’encontre des actes administratifs a été largement consacrée par le juge administratif.
En premier lieu, le juge administratif veille au respect par les autorités administratives des compétences que la Charte attribue au législateur - son intervention est en effet prévue par les articles 3, 4 et 7. S’agissant, par exemple, de l’article 7, la Charte a réservé au législateur le soin de préciser « les conditions et les limites » dans lesquelles doit s’exercer le droit de toute personne à accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et à participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. Par conséquent, depuis la date d’entrée en vigueur de la Charte, le pouvoir réglementaire ne peut intervenir dans le champ de l’article 7 que pour l’application de dispositions législatives, que celles-ci soient postérieures à cette date ou antérieures, sous réserve, alors, qu’elles ne soient pas incompatibles avec les exigences de la Charte[xxx]. Il en découle également que l’absence de dispositions réglementaires en matière d’information et de participation environnementales ne saurait être contestée, lorsqu’une loi n’a pas été prise en ce domaine[xxxi]. Enfin, par souci de sécurité juridique, les dispositions compétemment prises dans le domaine réglementaire, tel qu’il était déterminé avant l’entrée en vigueur de la Charte, demeurent applicables, alors même qu’elles seraient intervenues dans un domaine désormais réservé à la loi[xxxii].
Outre cette « invocabilité d’incompétence »[xxxiii], le juge administratif reconnaît en second lieu l’invocabilité directe de la Charte « au fond », dans toute l’étendue, mais aussi dans les limites de son office de juge de la constitutionnalité des actes administratifs. Ainsi lorsque des dispositions législatives ont été adoptées pour assurer la mise en œuvre des principes de la Charte, le juge administratif ne peut apprécier la légalité des actes administratifs qu’au regard de ces dispositions[xxxiv]. Dit autrement, le juge administratif n’utilise la Charte comme norme de contrôle des actes administratifs qu’en l’absence d’écran législatif – ce qui peut être le cas pour les articles 1, 2, 5 et 6 de la Charte[xxxv], Cette solution, sans être remise en cause, a toutefois été assouplie à la faveur d’une interprétation moins restrictive de la théorie de la « loi-écran ». C’est ainsi qu’en matière de prévention des risques d’atteinte à l’environnement, le juge administratif s’autorise à contrôler la conformité à l’article 3 de la Charte des actes administratifs « qui ne se bornent pas à tirer les conséquences nécessaires » de la loi[xxxvi]. Le même type de raisonnement a été tenu pour retenir l’invocabilité directe à l’égard d’un acte administratif de l’article 1er de la charte[xxxvii].
Le droit de l’environnement traverse et régule ainsi notre cadre de vie dans toutes ses dimensions, naturelles et humaines, urbaines et rurales. Si ce droit a son autonomie, il s’apparente à un « droit carrefour », qui englobe et désormais irradie notre ordonnancement juridique[xxxviii]. Après une phase de croissance et d’affirmation, une période de consolidation et de rationalisation apparaît nécessaire, afin de ne pas manquer nos objectifs de protection des écosystèmes naturels et humains et de bien les harmoniser avec d’autres buts d’intérêt général.
II. Le droit de l’environnement promeut en effet une vision globale et dynamique du cadre de vie, afin d’en développer la richesse, les potentialités et l’attractivité.
A. Loin d’une conception « punitive », ce droit est le vecteur d’une conception plus complexe et intégrative de l’intérêt général.
1. Cette conception se traduit en particulier par une application large, mais maîtrisée du principe de précaution.
Ce principe, introduit dans notre législation environnementale dès 1995[xxxix] et consacré à l’article 5 de la Charte de l’environnement, vise à prévenir la réalisation d'un dommage qui, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement. Il impose à cet égard aux autorités publiques de veiller à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées. Tirant toutes les conséquences de l’entrée en vigueur de la Charte, le juge administratif estime que le principe d’indépendance des législations ne fait plus obstacle à ce que le principe de précaution soit utilement invoqué à l’encontre d’un acte administratif pris en application d’autres législations que celle de l’environnement, par exemple en matière d’urbanisme et d’expropriation, lorsqu’il existe un risque pour la santé humaine. Ce qui ne signifie pas que tout risque pour la santé humaine est couvert par le principe de précaution, mais seulement ceux qui ont, en outre, un impact grave et irréversible sur l’environnement[xl]. Par ailleurs, le principe de précaution ne saurait ni priver les autorités publiques de leur marge d’appréciation, ni créer de désordre dans la répartition de leurs compétences, notamment de police administrative[xli], ni devenir une source de contraintes ou d’interdictions disproportionnées pour les personnes et les entreprises. Lorsque le juge administratif examine l’évaluation par l’administration des risques encourus, il fait varier l’intensité de son contrôle, selon les marges d’appréciation dont elle dispose. Lorsque l’administration oppose un refus à une demande individuelle d'autorisation d'urbanisme au nom du principe de précaution, le juge administratif exerce classiquement un contrôle normal sur l'appréciation qu'elle a portée[xlii] et il exerce, tout aussi classiquement, un contrôle restreint en cas d’octroi d’une telle autorisation[xliii]. Lorsqu’est en cause un projet de construction déclaré d’utilité publique, le juge exerce un contrôle restreint sur les mesures de précaution décidées par l’administration et un plein contrôle sur le caractère d’utilité publique du projet, en examinant notamment les inconvénients d’ordre social découlant des risques encourus, ainsi que les inconvénients et les coût des mesures de précaution arrêtées[xliv]. C’est donc d’une manière équilibrée et fine qu’est pris en compte le principe de précaution dans le contrôle de proportionnalité, dit du « bilan coût/avantage »[xlv].
2. Cette application réaliste et équilibrée du droit de l’environnement, qui guide l’application du principe de précaution, se reflète aussi dans la mise en œuvre du principe « pollueur-payeur ».
Reconnu de longue date en droit international et européen ainsi que dans notre législation, ce principe est désormais consacré dans la Charte de l’environnement, en ses articles 2, 3 et 4 réunis, et il s’est notamment traduit par l’adoption de mesures fiscales comportementales, dites « pigouviennes », ayant pour objectif de décourager des activités polluantes – comme par exemple la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) -, ou d’inciter à des comportements vertueux – à l’image des crédits d’impôt pour la rénovation des résidences principales. Si la fiscalité environnementale constitue un nouvel outil de politique publique, elle n’est pas dénuée de toute ambiguïté, lorsqu’elle vise un double « dividende », écologique et budgétaire, ce qui peut parfois conduire sinon à un conflit, du moins à une concurrence entre les objectifs visés[xlvi]. L’efficacité de la fiscalité verte suppose ainsi une bonne adéquation entre les objectifs environnementaux et leurs outils de mise en œuvre. Cette adéquation a par exemple manqué au projet d’extension de la TGAP aux produits énergétiques fossiles et à l’électricité, qui visait à lutter plus efficacement contre « l’effet de serre »[xlvii]. Surtout, la fiscalité environnementale ne saurait entraîner, du fait de son caractère ciblé, une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques, comme cela a été le cas de la « contribution carbone ». Pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, devait être instituée une taxe additionnelle sur la consommation des énergies fossiles. Toutefois, en raison de nombreuses et importantes réductions de taux et exemptions, les activités assujetties à cette contribution auraient représenté moins de la moitié de la totalité des émissions de gaz à effet de serre en France et cette contribution aurait essentiellement porté sur les carburants et les produits de chauffage, qui ne sont que l'une des sources d'émission de dioxyde de carbone. Le Conseil constitutionnel en a ainsi déduit que cette mesure fiscale était contraire à l'objectif de lutte contre le réchauffement climatique et créait une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques[xlviii].
Enfin, il faut souligner qu’en dehors du domaine fiscal, d’autres chantiers sont aujourd’hui ouverts dans le domaine de la responsabilité environnementale et, en particulier, de la réparation des préjudices écologiques. Plusieurs avancées ont été permises, sans toutefois être suffisamment exploitées, par la loi du 1er août 2008[xlix] portant transposition de la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 relative à la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux. Cette loi institue notamment un régime spécial de police administrative. Lorsque l’exploitant n’a pas pris les mesures de prévention ou de réparation prescrites, le préfet peut, après une mise en demeure restée vaine, l’obliger à consigner entre les mains d’un comptable public les sommes correspondant au montant de ces mesures ou faire procéder d’office, aux frais de l’exploitant, l’exécution de ces mesures[l]. En cas d’urgence et lorsque l’exploitant tenu de prévenir ou de réparer les dommages ne peut être immédiatement identifié, les collectivités territoriales ou leurs groupements, les établissements publics, les groupements d'intérêt public, les associations de protection de l'environnement, les syndicats professionnels, les fondations, les propriétaires de biens affectés par les dommages ou leurs associations peuvent proposer au préfet de réaliser eux-mêmes des mesures de prévention ou de réparation[li]. Par ailleurs, le préfet peut, à tout moment, en cas d'urgence ou de danger grave, prendre lui-même ou faire prendre, aux frais de l'exploitant défaillant, les mesures de prévention ou de réparation nécessaires[lii]. En complément de ces dispositions, il est actuellement envisagé de renforcer le régime de responsabilité civile[liii] : saisi en première lecture du projet de loi sur la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, le Sénat a ainsi ajouté un nouvel article dans le code civil portant sur « la responsabilité du fait des atteintes à l’environnement »[liv].
B. Pour libérer, stimuler et « vitaliser » notre cadre de vie, dans le respect des écosystèmes naturels, le droit de l’environnement est aujourd’hui entré dans une nouvelle phase de modernisation.
1. Plusieurs mesures ont en effet été adoptées afin de simplifier, d’optimiser et de sécuriser les procédures environnementales.
Je pense notamment à la loi dite « Grenelle II » du 12 juillet 2010[lv], à la loi du 27 décembre 2012[lvi] et à l’ordonnance du 5 août 2013[lvii] sur la participation du public, mais aussi à la récente loi dite « Macron » du 6 août 2015[lviii]. Leur objectif est de rationaliser, sans les amoindrir, les modalités d’expression de la démocratie environnementale[lix] : notamment en articulant mieux entre elles les différentes procédures d’évaluation environnementale, qui peuvent se cumuler et se répéter pour un même aménagement ; en adaptant les modalités d’information et de participation du public en fonction des caractéristiques d’une opération, de son état d’avancement et des circonstances ; en promouvant une utilisation plus intensive des technologies numériques pour permettre la participation du plus grand nombre ; en donnant l’initiative d’une consultation au public et en créant une procédure de consultation locale sur les décisions prises par l’Etat et ayant une incidence environnementale. L’autre objectif est naturellement de rationaliser le régime des autorisations environnementales. A cet égard, un procédé d’autorisation unique, créé en 2014[lx], est actuellement en cours d’expérimentation et s’applique aux ICPE[lxi] ainsi qu’aux installations, ouvrages, travaux et activités contrôlés au titre de la loi sur l’eau (IOTA)[lxii]. Cette expérimentation a été étendue en 2015 et elle sera généralisée[lxiii]. L’ensemble de ces mesures promeuvent une approche plus pragmatique, plus « horizontale » et plus soucieuse de sécurité juridique des procédures environnementales, dans le respect des principes fondamentaux de notre Charte.
Dans le même esprit, de récentes réformes ont été mises en œuvre en matière de rescrit, afin de conjuguer une politique environnementale ambitieuse avec la stabilité du cadre juridique nécessaire au développement économique. Le rescrit et les autres formes de pré-décision administrative permettent en effet aux porteurs de projets d’obtenir de l’administration une prise de position formelle et opposable sur l’application du droit en vigueur à une situation déterminée. Comme l’avait recommandé le Conseil d’Etat dans une étude publiée en 2014[lxiv], un tel dispositif est en cours d’expérimentation dans le domaine du droit de l’environnement et de l’urbanisme. Le certificat de projet[lxv], délivré par le préfet dans un délai de deux mois, permet à un chef d’entreprise de connaître les principales procédures et décisions administratives auxquelles son projet sera soumis[lxvi], de disposer d’un calendrier d’instruction pour chacune d’entre elles et de bénéficier d’un « gel » de la législation et de la réglementation applicables en la matière pendant une durée de deux ans.
2. La régulation contentieuse des différends environnementaux s’inspire de la même démarche, afin d’éviter toute instrumentalisation du juge et de lui permettre de régler rapidement et utilement les litiges dont il est saisi.
A cet égard, le contentieux environnemental au sens strict se mettra sans doute à l’école du contentieux de l’urbanisme[lxvii]. A la suite d’un rapport établi par un groupe de travail présidé par le président Daniel Labetoulle[lxviii], le contentieux de l’urbanisme a en effet été rénové en 2013[lxix], afin de mieux encadrer l’intérêt pour agir des requérants[lxx], de juger plus vite[lxxi] et de purger aussi complètement que possible les litiges en cette matière[lxxii]. Sur ce dernier point, les outils de régularisation des illégalités relevées par le juge ont été renforcés. Les possibilités d’annulation partielle ont été élargies : en dehors du cas où les éléments d’un projet sont divisibles et auraient pu faire l’objet d’autorisations distinctes[lxxiii], le juge administratif peut prononcer l’annulation partielle d’une autorisation d’urbanisme dans le cas où une illégalité affecte une partie identifiable du projet et où cette illégalité est susceptible d’être régularisée par un permis modificatif, le cas échéant, dans le délai fixé par le juge[lxxiv]. Si les modifications apportées au projet initial ne sauraient remettre en cause sa conception générale pour remédier aux illégalités constatées, elles peuvent cependant porter sur des éléments tels que l’implantation du projet, ses dimensions ou son apparence[lxxv]. En outre, pour permettre une régularisation en cours d’instance[lxxvi], le juge administratif dispose désormais d’une procédure de sursis à statuer : lorsqu’il a identifié un vice susceptible d’être régularisé par un permis modificatif et qu’aucun des autres moyens soulevés n’est fondé, le juge peut surseoir à statuer jusqu’à l’expiration d’un délai qu’il fixe pour cette régularisation[lxxvii]. A l’expiration de ce délai, il reprend l’instance et prononce soit un non-lieu, soit, à défaut de régularisation, l’annulation du permis. Une telle procédure permet ainsi au juge de piloter et de sanctionner la rectification des actes illégaux et de ne pas simplement renvoyer le pétitionnaire devant l’administration. Un premier bilan de l’application de ces règles nouvelles montre que le juge administratif se les est pleinement appropriées et qu’il leur a conféré une portée utile.
Mesdames et Messieurs,
Ces projets de modernisation du droit du cadre de vie sont, vous le voyez, vastes et encore en cours de d’approfondissement. Nous ne pouvons pas nous satisfaire d’une conception statique ou seulement patrimoniale de notre cadre de vie, nous devons promouvoir une approche axée sur le développement équilibré et durable des activités qui s’y exercent ; nous devons tout à la fois préserver les potentialités de notre cadre de vie et créer les conditions de leur réalisation et de leur épanouissement. A rebours de tout catastrophisme aveugle et réducteur que pourrait entretenir une conception post-moderne et, à dire vrai, dévoyée du principe de responsabilité, la gestion des risques environnementaux ne doit pas être un principe d’abstention irréfléchie ou d’inertie, mais un principe d’évaluation, d’action et d’innovation. C’est là, je le crois, un sujet de réflexion et de réforme que partagent aujourd’hui de nombreux pays. Je ne doute pas que la présente conférence permettra d’apporter des éclairages utiles sur ce sujet et de tracer des perspectives fécondes.
[i]Texte écrit en collaboration avec Stéphane Eustache, magistrat administratif, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’État.
[ii]Art. 1er de la Charte de l’environnement.
[iii]F. Billaudot et M. Besson-Guillaumot, Environnement, urbanisme et cadre de vie, éd. Montchrestien, 1979.
[iv]J. Morand-Deviller, Le droit de l’environnement, éd. PUF, 11e édition, 2015.
[v]Dans son actuelle rédaction, la définition des ICPE englobe toutes « installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique » (art. L. 511-1 du code de l’environnement).
[vi]Loi du 19 décembre 1917 relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes.
[vii]Loi n°76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement.
[viii]Art. L. 512-1 à L. 512-6-1 du code de l’environnement.
[ix]Art. L. 512-8 à L. 512-13 du code de l’environnement.
[x]Art. L. 512-7 à L. 512-7-7 du code de l’environnement.
[xi]Depuis la loi n°2013-619 du 16 juillet 2013 portant transposition de la directive SEVESO III n°2012/18/CE, cette catégorie est subdivisée en deux sous-catégories selon l’intensité du risque.
[xii]Loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.
[xiii]Art. L. 515-15 du code de l’environnement.
[xiv]Voir pour les SCOT : Art. L. 141-4 du code de l’urbanisme ; pour les PLU : art. L. 151-5 du code de l’urbanisme.
[xv]Art. L. 151-11 à L. 151-13 du code de l’urbanisme.
[xvi]Art. L. 113-1 à L. 113-28 du code de l’urbanisme.
[xvii]Art. L. 151-17 à L. 151-25 du code de l’urbanisme.
[xviii]Loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ; voir : art. L. 122-1 à L. 122-25 du code de l’urbanisme.
[xix]Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral ; voir : art. L. 121-1 à L. 121-51 du code de l’urbanisme.
[xx]CE 27 janvier 1974, Dame Rouquette, Lebon 1214.
[xxi]CE 29 mars 1968, Société du lotissement de la plage de Pampelonne, Lebon 211.
[xxii]Voir sur ce point : J. Morand-Deviller, « L’environnement dans les constitutions étrangères », Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, n°43, avril 2014.
[xxiii]Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l'environnement.
[xxiv]Art. 1er de la Charte de l’environnement.
[xxv]Art. 7 de la Charte de l’environnement.
[xxvi]Art. 2 de la Charte de l’environnement.
[xxvii]Art. 4 de la Charte de l’environnement.
[xxviii]CC n°2008-564 DC du 19 juin 2008, Loi relative aux organismes génétiquement modifiés, cons. 18.
[xxix]CE, Ass., 3 octobre 2008, Commune d’Annecy, n°297931.
[xxx]CE 24 juillet 2009, Comité de recherche et d’information indépendantes sur le génie génétique (CRII GEN), n°305314.
[xxxi]CE 12 juin 2011, Réseau sortir du nucléaire, n°324294.
[xxxii]CE 24 juillet 2009, Comité de recherche et d’information indépendantes sur le génie génétique (CRII GEN), n°305314.
[xxxiii]A. Roblot-Troizier, « Les clairs-obscurs de l’invocabilité de la Charte de l’environnement », AJDA, 2015, p. 493.
[xxxiv]CE 19 juin 2006, Association Eau et rivières de Bretagne, n°282456.
[xxxv] Voir par ex. pour un cas d’invocabilité de l’article 6 de la Charte au titre du contrôle du bilan opéré sur l’utilité publique d’un projet : CE 16 avril 2010, Association Alcaly, n°320667.
[xxxvi]CE, Ass., 12 juillet 2013, Fédération nationale de la pêche en France, n°344522.
[xxxvii]CE 26 février 2014, Association Ban Asbestos France, n°351514.
[xxxviii]Y. Jegouzo, « La Charte de l’environnement, dix ans après », AJDA, 2015, p. 487.
[xxxix]Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite loi « Barnier ».
[xl]CE 8 octobre 2012, Commune de Lunel, n°342423.
[xli]Voir en ce qui concerne les compétences des autorités de l’Etat en matière de police spéciale des communications électroniques : CE, Ass, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis, n°326492 et CE 26 décembre 2012, Commune de Saint-Pierre d’Irube, n°352117; en ce qui concerne les compétences des autorités de l’Etat en matière de police spéciale de la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés : CE 24 septembre 2012, Commune de Valence, n°342990.
[xlii]CE 30 janvier 2012, Société Orange France, n°344992.
[xliii]CE 19 juillet 2010, Association du quartier « Les Hauts de Choiseul », n°328687.
[xliv]CE, Ass., 12 avril 2013, Association coordination interrégionale stop THT, n°342409.
[xlv]A. Van Lang, « Principe de précaution : exorciser les fantasmagories », AJDA, 2015, p. 510.
[xlvi]P. Colin, « Fiscalité environnementale et Constitution », Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, n°43, avril 2014.
[xlvii]Les modalités de calcul de la nouvelle taxe auraient en effet conduit à ce qu’une entreprise soit taxée plus fortement qu’une entreprise analogue, alors même qu'elle aurait contribué de façon moindre au rejet de gaz carbonique dans l'atmosphère. Elle aurait en outre conduit à taxer l'électricité, alors pourtant qu'en raison de la nature des sources de production de l'électricité en France, la consommation d'électricité contribue très faiblement au rejet de gaz carbonique. Par conséquent, le Conseil constitutionnel a jugé que les différences de traitement qui résulteraient de l’application de cette nouvelle taxe n’étaient pas en rapport avec l'objectif que s’était assigné le législateur ; voir : CC n°2000-441 DC du 28 décembre 2000, Loi de finances rectificative pour 2000, cons. 36 à 38.
[xlviii]CC n°2009-599 DC du 29 décembre 2009, Loi de finances pour 2010, cons. 82.
[xlix]Loi n° 2008-757 du 1er août 2008 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement. Voir, en particulier, pour l’application de cette loi le décret n° 2009-468 du 23 avril 2009 relatif à la prévention et à la réparation de certains dommages causés à l'environnement.
[l]Art. L. 162-14 du code de l’environnement, renvoyant à l’art. L. 171-8 du même code.
[li]Art. L. 162-15 du code de l’environnement.
[lii]Art. L. 162-16 du code de l’environnement.
[liii]Pour la réparation du préjudice écologique, rapport du groupe de travail installé par Madame Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice, septembre 2013.
[liv]Article 2 bis (nouveau), tel qu’adopté par le Sénat en première lecture : le titre IV bis du livre III du code civil est complété par un titre IV ter ainsi rédigé : « TITRE IV TER « DE LA RESPONSABILITÉ DU FAIT DES ATTEINTES À L'ENVIRONNEMENT / Art. 1386-19. - Toute personne qui cause un dommage grave et durable à l'environnement est tenue de le réparer. / Art. 1386-20. - La réparation du dommage à l'environnement s'effectue prioritairement en nature. / Lorsque la réparation en nature du dommage n'est pas possible, la réparation se traduit par une compensation financière versée à l'État ou à un organisme désigné par lui et affectée, dans les conditions prévues par un décret en Conseil d'État, à la protection de l'environnement. / Art. 1386-21. - Les dépenses exposées pour prévenir la réalisation imminente d'un dommage, en éviter l'aggravation ou en réduire les conséquences peuvent donner lieu au versement de dommages et intérêts, dès lors qu'elles ont été utilement engagées ».
[lv] Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.
[lvi]Loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement.
[lvii] Ordonnance n° 2013-714 du 5 août 2013 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement.
[lviii]Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.
[lix]P. Planchet, « Quand les droits de l’urbanisme et de l’environnement font cause commune », AJDA, 2015, p. 2193.
[lx]Loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises.
[lxi]Ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement.
[lxii] Ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement.
[lxiii]Art. 103 de la loi n°2015-990 précitée.
[lxiv]Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets, éd. La Documentation française, 2014.
[lxv]Ordonnance n°2014-356 du 20 mars 2014 et décret n°2014-358 du 20 mars 2014, relatifs à l’expérimentation d’un certificat de projet.
[lxvi] Notamment des autorisations auxquelles le projet est soumis en application du code de l’environnement et, plus précisément, en application du livre II « Milieux physiques », titre Ier « Eau et milieux aquatiques et marins », chapitre IV « Activités, installations et usages » ; du livre IV « Patrimoine naturel », titre Ier « Protection du patrimoine naturel », chapitre Ier « Préservation et surveillance du patrimoine naturel » et chapitre IV « Conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvages » ; du livre V « Prévention des pollutions, des risques et des nuisances », titre Ier « Installations classées pour la protection de l’environnement ».
[lxvii] L’art. 106 de la loi n°2015-990 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi, visant à « 4° Accélérer le règlement des litiges relatifs aux projets, notamment ceux favorisant la transition énergétique, susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement et assurer, dans l'intérêt de la préservation de l'environnement et de la sécurité juridique des bénéficiaires des décisions relatives à ces projets, l'efficacité et la proportionnalité de l'intervention du juge, notamment en précisant les conditions dans lesquelles les juridictions administratives peuvent être saisies d'un recours et en aménageant leurs compétences et leurs pouvoirs. »
[lxviii]Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre, rapport du groupe de travail créé le 11 février 2013 par Madame Cécile Duflot, ministre de l’égalité des territoires et du logement, avril 2013.
[lxix]Ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme.
[lxx]Art. L. 600-1-2 du code de l’urbanisme ; voir sur ce point : CE 10 juin 2015, M. Brodelle et Mme Gino, n°386121.
[lxxi]Art. R*. 600-4 du code de l’urbanisme (possibilité pour le juge administratif de cristalliser les moyens invoqués).
[lxxii] Voir sur ce point : D. Labetoulle, « Bande à part ou éclaireur ? », AJDA, p. 1897 et E. Crépey, « Les nouvelles règles du procès en matière d’urbanisme », AJDA, 2013, p. 1905.
[lxxiii]Voir par ex. CE 1er mars 2013, M. et Mme Fritot et autres, n° 350306.
[lxxiv]Art. L. 600-5 du code de l’urbanisme.
[lxxv]CE 1er octobre 2015, Commune de Toulouse, n°374338.
[lxxvi] Le juge administratif avait déjà admis qu’un permis modificatif puisse rectifier en cours d’instance les irrégularités du permis initial : CE 2 février 1994, Société La Fontaine de Villiers, n°238315.
[lxxvii] Art. L. 600-5-1 du code de l’urbanisme ; voir sur ce point : CE 22 mai 2015, SCI Paolina, n°385183.