La sélection des juges de l’Union européenne : la pratique du comité de l’article 255

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Selecting Europe’s Judges: A critical appraisal of appointment processes to the European courts

La sélection des juges de l’Union européenne : la pratique du comité de l’article 255

Collège d’Europe, Bruges

Lundi 4 novembre 2013

Intervention de Jean-Marc Sauvé[1], vice-président du Conseil d’Etat de France, président du comité prévu par l’article 255 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

Je suis heureux de prendre part aujourd’hui à une conférence dont le thème – les modalités de sélection des juges au sein des Cours européennes- n’aurait pu faire l’objet, il y a encore quelques années, que de contributions académiques et largement spéculatives ou prospectives. La question aurait en outre été d’un intérêt relatif, pour ne pas dire d’un désintérêt certain.

Certes, il avait été prévu dès 1957, par l’article 167 du Traité de Rome, que les juges et avocats généraux doivent être « choisis parmi des personnalités offrant toutes garanties d’indépendance, et qui réunissent les conditions requises pour l’exercice, dans leurs pays respectifs, des plus hautes fonctions juridictionnelles, ou qui sont des jurisconsultes présentant des compétences notoires ». Cette formule est toujours en vigueur à l’article 253 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Mais jusqu’en 2009, chaque Etat était seul à se prononcer sur l’indépendance et les mérites du juge proposé par lui.

Dans le cadre plus général des travaux menés sur la promotion de l’Etat de droit et l’indépendance de la justice, l’idée d’instaurer un mécanisme permettant d’aider les Etats à vérifier le respect des garanties prévues par le TFUE s’est progressivement imposée. Elle s’est finalement concrétisée avec la création du comité prévu à l’article 255 du TFUE, qui a pris ses fonctions le 1^er mars 2010 et qui arrivera bientôt au terme de son premier mandat (2010-2014).

Pour essayer de rendre compte de la pratique du comité, je souhaite aborder successivement trois questions :

1)        Quels sont les objectifs poursuivis par la création du comité ?

2)        Comment le comité fonctionne-t-il ?

3)        Comment évaluer le rôle joué par le comité ?

I. Quels sont les objectifs poursuivis par la création du comité ?

Cette question me paraît cruciale, car seule la compréhension des objectifs poursuivis permet d’expliquer la naissance du comité et d’évaluer son action.

A. Le système qui a existé jusqu’à l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne reposait exclusivement, dans son principe mais aussi sa mise en œuvre, sur la confiance mutuelle. Chaque Etat, au moment de la nomination d’un juge, était porté à faire confiance à l’Etat ayant présenté le candidat et, dans les faits, il s’interdisait de porter une appréciation négative sur cette proposition. Si, en droit, les nominations procédaient d’un commun accord des Gouvernements des Etats membres, tout se passait en définitive comme si la nomination d’un juge dépendait uniquement de la volonté d’un seul Gouvernement, celui de l’Etat membre de qui émanait la proposition.

B. De ce système, le principe de la nomination d’un commun accord par les Gouvernements des Etats membres a été conservé. En revanche, a été créé un comité qui, avant la décision collégiale des Etats, les éclaire sur le choix qu’ils doivent faire, ce comité rendant un avis motivé, favorable ou défavorable, sur l’adéquation du candidat proposé à l’exercice des fonctions auxquelles il postule et cet avis étant porté à la connaissance des seuls gouvernements des Etats membres. Le comité est donc conçu comme le moyen d’une prise en compte accrue, non seulement de l’indépendance des candidats, mais aussi de leurs compétences et de leurs capacités.

En d’autres termes, le traité interpose entre les Etats et le système juridictionnel de l’Union un lieu d’évaluation indépendante et impartiale des aptitudes des candidats. Ce qui est recherché, c’est :

1) de mettre à distance du mécanisme de nomination des juges les passions politiques et les enjeux de pouvoir ;

2) de s’assurer que les juges qui seront nommés disposent des qualités nécessaires à l’exercice de leurs futures fonctions.

Le comité a donc pour but, à proportion de ses moyens, d’apporter une contribution au maintien et à l’approfondissement d’un pouvoir judiciaire indépendant, qualifié et légitime au sein de l’Union.

II. Comment le comité fonctionne-t-il ?

Je ne reviens pas ici sur les règles et conditions présidant à la nomination du comité, qui ont été abordées dans les deux précédentes interventions, sauf pour souligner la chose suivante : tel que le comité a été composé lors de son premier mandat (2010-2014), il représente les différents systèmes juridiques et les différentes régions d’Europe ; il comprend des membres appartenant ou ayant appartenu aux juridictions européennes et à des juridictions nationales suprêmes. Il a ainsi disposé d’une connaissance approfondie des systèmes juridiques des Etats membres, des relations entre ces systèmes et le droit de l’Union, comme des missions, enjeux et conditions concrètes de fonctionnement des juridictions européennes et nationales. La diversité et la représentativité du comité ont constitué un atout précieux pour l’exercice de sa mission.

A. Pour exercer ses missions, le comité met en œuvre une procédure qui permet un examen approfondi des candidatures.

Il dispose, en particulier, de pouvoirs d’instruction lui permettant de remplir pleinement sa mission. Principalement, il demande aux Gouvernements la transmission d’informations sur la procédure nationale qui a été mise en œuvre pour sélectionner le candidat et sur la motivation de cette proposition. Les dossiers de candidature doivent en outre comporter, en plus d’un curriculum vitae, la liste des publications des candidats ou de certaines de celles-ci et une lettre de motivation. Le comité se réserve également de prendre en considération toute information publiquement disponible ou qui lui serait soumise, après avoir, le cas échéant, procédé à un débat contradictoire avec le candidat et l’Etat qui l’a présenté.

Le point-clé de l’instruction menée par le comité est une audition non publique dont le comité a fixé la durée à une heure, qui fait une large place aux questions posées par ses membres. Cet exercice est indispensable pour que le comité se forge, au-delà des pièces du dossier, une conviction sur l’aptitude du candidat à exercer les fonctions auxquelles il postule. Aux termes des règles de fonctionnement du comité, une telle audition n’a toutefois lieu que pour les nouveaux candidats et non pour les juges sollicitant le renouvellement de leur mandat.

B. Outre les conditions d’examen des candidatures, le comité, se fondant sur les stipulations du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, a été conduit à préciser les critères d’évaluation des candidats.

1. L’examen de deux critères – celui des capacités juridiques et celui de l’expérience professionnelle, en particulier au regard de son niveau, sa durée et sa diversité – permet au comité d’apprécier si le candidat réunit les conditions requises pour exercer de hautes ou de très hautes fonctions juridictionnelles ou s’il peut être regardé comme un jurisconsulte présentant des compétences notoires, au sens des dispositions de l’article 253 du TFUE. Le comité examine aussi l’aptitude du candidat à exercer les fonctions de juge ainsi que ses connaissances linguistiques et sa capacité à travailler dans un environnement international dans lequel sont représentées plusieurs traditions juridiques. Le comité porte enfin une attention particulière aux garanties d’indépendance et d’impartialité offertes par le candidat.

2. Pour évaluer le respect de ces critères, le comité s’efforce en particulier, lors de l’audition, de partir de l’expérience concrète du candidat pour apprécier sa connaissance et sa compréhension des grandes problématiques et des grands enjeux du droit de l’Union. Ce que cherche à évaluer le comité, c’est l’aptitude à raisonner sur ces sujets, ainsi que sur les mécanismes d’application du droit de l’Union et sur l’articulation entre les systèmes juridiques européens et nationaux. Les opinions les plus variées sont également dignes d’intérêt, dès lors qu’elles sont correctement argumentées et qu’elles ne reposent pas sur des connaissances erronées. Le comité s’efforce également de vérifier des connaissances de base, par exemple sur la portée du principe de primauté du droit de l’Union ou encore sur l’autorité de la Charte des droits fondamentaux.

C. Enfin, je souhaite évoquer les questions relatives à l’absence de publicité des avis du comité et, plus généralement, à la transparence de son action. Comme l’a expliqué le comité dès son premier rapport d’activité, les normes de l’Union en matière de protection des données personnelles, telles qu’interprétées par la Cour de justice, l’ont conduit à estimer que les avis qu’il donne ne peuvent être rendus publics[2] directement ou indirectement, ni non plus bien sûr les auditions. Toutefois, le comité, par les rapports d’activité qu’il a décidé d’établir et de publier, comme par les interventions publiques de ses membres, notamment devant le Parlement européen, s’attache à assurer une réelle transparence sur ce qu’il fait : il rend ainsi compte de ses méthodes d’instruction des candidatures, des critères précis d’évaluation retenus par lui et de leur application concrète, enfin de la statistique détaillée des avis favorables ou défavorables. Avant de prôner une plus grande transparence, il faut, me semble-t-il, prendre garde à ne pas appauvrir le processus actuel – par exemple en dissuadant des candidatures qui, alors même qu’elles ne rempliraient pas certains critères, en particulier celui des années d’expérience attendues, pourraient en définitive être regardées comme adéquates. Il faut surtout veiller à concilier le principe de transparence avec la protection de la vie privée des candidats et la pleine liberté de choix que confère le Traité aux Etats membres : la publicité des auditions ou des avis serait ainsi de nature à porter, sans nécessité, excessivement préjudice aux candidats à propos desquels le comité a émis un avis défavorable. Car l’audition ne constitue en rien une simple formalité et l’avis rendu, tout en veillant à respecter les personnes, ne cache pas les clairs déficits de certaines candidatures.

III. Comment évaluer le rôle joué par le comité ?

A. Il faut bien saisir, en premier lieu, que le rôle du comité est limité. Celui-ci, en particulier, n’a vocation à se substituer aux Etats membres, ni dans la présentation des candidats, ni dans la nomination des juges. La première appartient à chaque Etat pris séparément et il n’existe, à ce stade, aucune réglementation des conditions de sélection des candidats par les Etats membres. La seconde tâche incombe aux Etats pris collectivement. Le comité ne se prononce pas non plus sur le choix des Etats de ne pas éventuellement renouveler le mandat d’un juge arrivant à expiration. En outre, il n’émet qu’un simple avis, non contraignant. Cet avis porte, en l’état actuel des textes, sur une seule candidature par poste à pourvoir : le comité ne dispose par conséquent pas de la possibilité de classer des candidatures multiples. Enfin, l’avis rendu n’est, je l’ai dit, pas rendu public et il n’est communicable qu’aux seuls gouvernements des Etats membres.

B. Il serait toutefois erroné de déduire de l’absence de publicité des avis et de leur nature simplement consultative que ceux-ci n’ont qu’une influence réduite. Ces avis sont tout d’abord revêtus d’une certaine autorité morale qui, au fil des ans, est probablement devenue une autorité morale certaine. L’émergence et l’affinement progressif de la doctrine du comité, esquissant les traits de ce qui lui apparaît comme étant ceux d’un « bon juge européen », participe de cette autorité. Cette doctrine, qui est diffusée en particulier par les rapports d’activité du comité et qui se dégage, en ce qui concerne les Etats, de la lecture des avis successifs, est l’un des apports majeurs du comité 255.

Mais surtout, l’absence de force contraignante des avis est largement compensée par l’architecture du processus de nomination. Le principe étant celui de la nomination d’un commun accord, c’est-à-dire à l’unanimité, il faut et il suffit qu’un seul Etat s’oppose à une nomination pour qu’il y soit fait échec. Par conséquent, il faudrait, pour passer outre à un avis défavorable du comité, que la totalité des Etats s’accorde pour ce faire.

Une telle unanimité ne s’est jamais rencontrée pour prendre une direction opposée à celle proposée par le comité[3] .

A ce jour, sept avis défavorables ont été rendus. Rapportés aux 67 avis rendus par le comité, le pourcentage des avis défavorables peut paraître modeste : un peu plus de 10 %. Il faut toutefois bien garder à l’esprit que si le comité ne s’interdit pas, par principe, d’émettre un avis défavorable à une candidature à un renouvellement, cette hypothèse est bien sûr destinée à rester exceptionnelle et, dans les faits, elle n’a jamais été mise en œuvre. Les sept avis défavorables doivent donc être rapportés aux 32 avis qui ont été rendus par le comité sur des candidatures à un premier mandat, ce qui équivaut à près de 22 % d’avis défavorables pour cette catégorie.

Deux cas de figure principaux ont conduit à des avis négatifs. Le premier est celui de candidats dont la durée d’expérience professionnelle de haut niveau était insuffisante, voire notablement trop courte, sans que cette durée ne puisse être compensée par des capacités juridiques pouvant être qualifiées d’exceptionnelles. Il a également pu arriver, c’est le second cas, que les capacités juridiques de certains candidats apparaissent insuffisantes au regard des fonctions auxquelles ceux-ci postulent. Le comité a ainsi constaté que certains candidats manquaient totalement de familiarité avec le droit de l’Union et ne maîtrisaient pas suffisamment les connaissances de base sur ce droit et sur les relations entre les systèmes juridiques. Il est apparu qu’ils n’étaient dans ces conditions pas en capacité d’apporter, dans un délai raisonnable, une contribution efficace au travail des juridictions de l’Union. Ces lacunes ne remettent pas en cause l’aptitude de ces candidats à exercer les fonctions, parfois éminentes, qui sont les leurs au niveau national ; mais elles constituaient, aux yeux du comité, une contre-indication certaine pour exercer les fonctions auxquelles ils étaient candidats.

Dans tous ces cas, les avis défavorables du comité n’ont pas été suivis d’une nomination, ce qui est certainement sans précédent dans les juridictions internationales. Et l’on mesure qu’il serait extrêmement difficile qu’il en aille autrement : la procédure de nomination donne de facto à l’opinion du comité une force comparable à celle d’un avis conforme, spécialement lorsque celui-ci est négatif.

Le mécanisme de nomination des juges de l’Union confère donc un poids particulier aux avis du comité. Celui-ci aurait en revanche été beaucoup plus réduit si, après avis du comité, les juges de l’Union avaient été nommés ou élus à la majorité par le Conseil ou le Parlement européen. Si l’élection de juges par une assemblée parlementaire présente des avantages en termes de publicité des débats et des votes, elle ne peut être motivée au regard de critères pertinents pour évaluer l’aptitude à exercer les fonctions de juge. Une telle procédure ne peut en outre être regardée comme une norme, ou même comme une pratique dominante, pour le recrutement des juges au niveau des Etats membres de l’Union européenne et elle ne conduit pas nécessairement – c’est un euphémisme – à prendre prioritairement en considération l’ensemble des qualifications nécessaires pour être juge. Cette procédure laisse en effet libre cours à des mécanismes purement politiques de construction de majorités qui peuvent, le cas échéant, n’attacher qu’une importance secondaire à ces qualifications. L’expérience montre malheureusement que ce risque n’est pas imaginaire. La prépondérance d’une instance politique dans un processus de nomination de juges peut aussi apparaître comme contestable au regard des exigences de la séparation des pouvoirs.

En conclusion, le comité 255 accomplit sa mission de la manière la plus rigoureuse et la plus approfondie possible. Il a conscience des limites de son office, mais aussi des devoirs et des responsabilités qui lui incombent. La procédure de nomination des juges à laquelle il participe a permis de confirmer des candidats, mais aussi d’en écarter certains ; elle n’est donc nullement une garantie formelle et elle contribue efficacement à l’affermissement d’une justice indépendante, qualifiée et légitime au sein de l’Union. Le comité s’est probablement imposé, dans le respect du TFUE et pour la seule nomination des juges, comme l’ébauche d’un conseil supérieur de justice au sein de l’Union. Son action constitue de fait une étape importante de leur procédure de nomination. Elle a permis de donner toute sa portée aux innovations du TFUE en matière de justice et de faire émerger un système de nomination qui cesse de reposer exclusivement sur la prérogative souveraine des Etats et qui prend appui sur une nouvelle méthode d’évaluation et de sélection des candidats, plus ouverte, objective, impartiale et fondée sur le mérite.

Les étapes accomplies ces dernières années, en ce qui concerne la Cour de justice de l’Union, comme la Cour européenne des droits de l’homme, sont essentielles pour renforcer l’autorité des cours européennes et l’acceptation de leurs décisions par les Etats, les juridictions nationales suprêmes et les citoyens. Cet enjeu est aujourd’hui crucial et il correspond, plus encore que par le passé, à une impérieuse nécessité. Les limitations apportées aux prérogatives des Etats en matière de nomination des juges doivent trouver en effet une contrepartie dans la confiance accrue de leur part envers les cours européennes et dans la conviction que la justice en Europe est administrée avec plus de compétence et d’efficacité.

Des améliorations du système mis en place dans le cadre de l’Union sont bien sûr concevables, voire souhaitables. Elles pourront notamment découler des évolutions du rôle du comité, à la fois dans le cadre d’une éventuelle augmentation du nombre des juges du Tribunal de l’Union européenne et de la nomination, le moment venu, du juge de l’Union au sein de la Cour européenne des droits de l’homme. Dans ces deux cas, des appels publics à candidatures peuvent être envisagés et le comité pourrait en particulier être conduit à évaluer et à classer les candidats en fonction de leur mérite, tâche qui lui paraît tout à fait réalisable.

D’ores et déjà, en tout cas, l’action du comité porte bien plus loin que la modestie apparente de ses pouvoirs ne le laisserait supposer.

[1] Texte écrit en collaboration avec M. Olivier Fuchs, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’Etat.

[2] L’analyse faite par le comité des règlements (CE) n° 1049/2001 et (CE) n° 45/2001, tel qu’interprétés par la Cour de justice de l’Union européenne dans son arrêt du 29 juin 2010 Commission européenne c. The Bavarian Lager Co. Ltd, Contrôleur européen de la protection des données (CEPD), le conduit à estimer que le sens des avis qu’il donne, favorable ou défavorable, ne peut être rendu public, ni directement, ni même, au travers de statistiques détaillées, indirectement.

[3] Lorsqu'un avis défavorable a été émis, les candidatures présentées ont en règle générale été retirées par les Etats qui les avaient présentées. Dans un cas, les Etats réunis en conférence intergouvernementale ont constaté l'absence de consensus sur la candidature présentée.