Discours

La norme, frein ou moteur pour le logement : discours de Didier-Roland Tabuteau, vice-président du Conseil d’Etat

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Colloque – La norme, frein ou moteur pour le logement
8 novembre 2023
Didier-Roland Tabuteau (1)
Vice-président du Conseil d’État


Mesdames et Messieurs les présidents,
Monsieur le directeur général de la Caisse des Dépôts,
Mesdames et Messieurs les professeurs,
Mesdames et Messieurs,
Chers collègues,

Quatorze ans après l’étude annuelle du Conseil d’État de 2009 (2), consacrée au droit au logement, ses constats restent d’actualité. Comme l’étude l’a constaté, le droit au logement repose toujours sur « un arsenal impressionnant à l’efficacité limitée (3) ». Depuis la Seconde Guerre mondiale, la sortie d’une économie du logement totalement administrée par l’État, la libération des prix ou la mise en œuvre de la décentralisation ont conduit incontestablement à une complexification de la gouvernance de la politique du logement qui s’est accompagnée d’évolutions normatives par strates, sans cohérence d’ensemble.

Celles-ci ont conduit, toujours selon l’étude, à l’état actuel des politiques du logement, c’est-à-dire au « morcellement et à l’ambiguïté des responsabilités, à la multiplication des dispositifs spécialisés et à l’éparpillement des acteurs, à leur difficile coordination sur le terrain, à la disparité de l’application de la loi selon les territoires et à l’aggravation des dérèglements du marché (4) ».

De récents débats montrent que les questions de logement restent un sujet de préoccupation majeure. Les travaux du Conseil national de la refondation consacrés au logement, les nombreuses propositions de loi sur le sujet, qui s’ajoutent aux les projets portés par le gouvernement, visent à apporter des solutions, parfois à des problèmes précis comme les logements indignes (5), parfois aux freins structurels qui existent en matière de construction de logements neufs et de qualité de l’habitation. Dans ce cadre, les normes sont souvent dénoncées comme autant d’obstacles à la construction, voire comme étant décorrélées des besoins réels de la population – par exemple s’agissant des conditions d’accessibilité des personnes en situation de handicap qui s’appliquent à tous les logements neufs (6).

Les tensions conjoncturelles actuelles, comme celles liées aux questions de financement avec de fortes tensions sur les crédits et l’inflation des coûts de la construction, viennent renforcer les tendances structurelles.

C’est le cas des évolutions qui conduisent à l’augmentation de la demande de logements, en particulier la croissance démographique et le phénomène de décohabitation – qui a fait évoluer la taille moyenne des ménages par résidence principale de 3,08 en 1968 à 2,19 en 2019 (7,8) . L’impact des modifications des pratiques et des problèmes les plus contemporains s’ajoutent aux questions que la politique du logement droit traiter. Ainsi du télétravail qui pourrait avoir des effets structurants sur les besoins respectifs de logements et d’immeubles de bureau, ou encore bien sûr les enjeux liés au réchauffement climatique.

Malgré un fort interventionnisme public, avec une dépense publique de 38,2 Md€ et des aides au logement pour plus de 6 millions de ménages (9), les objectifs multiples et hétérogènes que s’assigne la politique du logement ne sont pas atteints. Le logement demeure un sujet majeur d’insatisfaction pour nos concitoyens, qui y consacrent  près de 20 % de leurs revenus en moyenne (10), et perçoivent les habitations comme inaccessibles financièrement, notamment pour les primo-accédants, et vieillissantes voire insalubres selon les contribution au Conseil national de la refondation consacré au logement (11).

Si, prises isolément, les normes ne sont pas superflues, le constat dressé il y a 14 ans (12), d’une politique publique qui se caractérise par une multitude de procédures et de dispositifs qui se superposent sans cohérence d’ensemble pourrait toujours être fait. Les entretiens qui s’ouvrent aujourd’hui permettront de préciser ce constat au regard des enjeux les plus contemporains et d’esquisser les améliorations possibles pour une politique marquée par une inflation normative et budgétaire peu efficace. Ils pourront être nourris des réflexions et propositions les plus actuelles, à l’instar de celles portées par le congrès annuel des notaires consacré en 2023 au logement (13) , ou par le rapport d’information de l’Assemblée nationale portant sur les dépenses fiscales et budgétaires en faveur du logement et de l’accession à la propriété (14).

La politique en matière de logement se caractérise par une construction par strates, et bien souvent en silos (I). Ces caractéristiques se retrouvent tant au niveau de l’offre (II) que dans les normes qui encadrent la manière d’habiter le logement – autrement dit, du côté de la demande (III).

I.    La politique de logement : une construction par strate et souvent en silos

1. Les historiens font souvent remonter la politique du logement en France à la loi du 13 avril 1850 sur l’assainissement des logements insalubres (15). Cette loi avait été avait pour origine l’épidémie de choléra de 1849. Elle a été portée par les hygiénistes, notamment Louis-René Villermé dont les travaux avaient auparavant abouti à la loi du 22 mars 1841 sur le travail des enfants – premier pas vers notre droit du travail contemporain. La loi de 1850 devait permettre de lutter contre les îlots insalubres à l’origine de l’état de santé déplorable des populations ouvrières mais aussi d’éviter la propagation des épidémies (16).

C’est dire que les premières interventions ont porté sur la qualité du logement, alors que c’était à l’initiative privée d’entièrement pourvoir à leur construction. L’intervention publique porta ensuite, à partir de la toute fin du XIXème siècle, sur les habitations à bon marché, dont la construction fut favorisée par des circuits de financement spécifiques (17) . A partir de l’entre-deux guerres, des politiques encadrèrent la hausse des loyers, provoquant de fait une baisse de la rentabilité des investissements, avant qu’un ambitieux programme de construction de logements soit mis en place en 1928 (18).

Dans ces prémices de la politique du logement, on retrouve le difficile dilemme auquel est toujours confrontée la puissance publique :
- diminuer l’encadrement de la qualité du logement pour favoriser la construction, au détriment des conditions d’habitation ;
- ou accroitre les normes au risque de freiner l’investissement privé nécessaire, ou de provoquer une inflation des loyers en excluant de nouveau beaucoup de l’accès à un logement décent. Dans ce cas, se pose alors la question de l’investissement public pouvant suppléer au secteur privé.
Ce dilemme ne cesse pas après la Deuxième Guerre mondiale. Cette période voit, après la priorité d’abord donnée à la reconstruction de l’appareil productif, le lancement de plans de constructions (19), la libéralisation des loyers à partir de 1948, mais également le développement d’interventions destinées à favoriser le logement social (20).

2. De cette construction par empilement de normes successives, la politique du logement hérite à la fois d’une pluralité d’objectifs, parfois difficile à concilier, et d’une tendance à l’instabilité normative. D’abord donc, la politique du logement se caractérise par son caractère foisonnant, avec des dispositifs hétérogènes qui s’empilent et poursuivent des objectifs souvent contradictoires.

Structurent l’offre de logements, les règles du code l’urbanisme, mais également celles du code de la construction et de l’habitat, ou encore toutes celles relatives aux dispositifs fiscaux qui taxent les transactions ou instituent des dépenses fiscales.
« Construire plus, mieux et moins cher » : ce titre (21) de la loi ELAN résume, sans les expliciter, les grands objectifs des textes en matière de logement. La question est alors de déterminer ce qu’est le « mieux » construire. La pluralité d’objectifs que recoupe cet adverbe est en quelque sort explicitée par l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme, qui ajoute aux objectifs classique de l’urbanisme, comme « la sécurité et la salubrité publique (22) », ou « la mixité sociale dans l'habitat (23) », des objectifs plus originaux comme « la promotion du principe de conception universelle pour une société inclusive (24) » et la protection de l’environnement et la lutte contre le changement climatique (25). Ces objectifs, à bien des égards, peuvent entrer en contradiction avec ceux sur la quantité de logements construits ou rénovés.
Ensuite, à l’analyse des règles comme appui ou entrave à l’offre de logements, on peut ajouter celle de leur modification très fréquente.
Sur les 5 dernières années, on peut citer plusieurs réformes qui mettent en exergue à la fois l’instabilité normative et le cousinage des politiques du logement avec d’autres politiques, et singulièrement aujourd’hui celles relatives à l’environnement :
-    en 2018, la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (dite loi ELAN),
-    en 2021 la loi dite Climat et résilience (26) ,
-    ou en 2022 la loi dite « 3DS » (27)
Sans même énoncer les décrets qui ont un fort impact en la matière, en particulier s’agissant des règles de construction.
Il serait également possible de citer tous les dispositifs fiscaux destinés à orienter l’épargne privée vers la construction et qui font eux-mêmes l’objet de modifications répétées, à l’instar du dispositif introduit par la loi de finances pour l’année 2015, dit « Pinel » (28)  et dont la fin a été annoncée pour le 31 décembre 2024.

Comme le soulignait déjà l’étude annuelle de 2009, le logement obéit à des cycles longs supposant une stabilité des dispositifs et une prévisibilité des opérations. Le Conseil d’État rappelle les conséquences néfastes des trop nombreuses modifications de ce droit. Il énonçait ainsi, dans son avis public sur la loi dite « Climat et résilience » (29) que la planification du « zéro artificialisation nette » dans les SRADDET (30), obligeait à la modification de ces documents qui étaient de création récente – venant d’être adoptés ou sur le point de l’être. Par ailleurs, il soulignait que la déclinaison des objectifs du zéro artificialisation nette dans les documents d’urbanisme (31) entrainera nécessairement de nombreuses modifications qui devront être suivies et accompagnées si l’on veut réussir, comme la loi y oblige, à réduire le rythme d’artificialisation de moitié en dix ans (32) .
Plus généralement, si le droit doit pouvoir évoluer, il est primordial d’annoncer très à l’avance la règle qui sera applicable ou de ménager des périodes transitoires suffisamment longues pour permettre aux acteurs de s’adapter (33).

3. Les effets d’appui ou de ralentissement à la construction ou à l’amélioration du logement dépendent enfin de la manière dont la norme est effectivement appliquée.
Le juge s’assure que l’esprit de la norme est bien respecté par la pratique. Il refuse ainsi que les délais soient allongés par la demande adressée par l’administration de produire des pièces qui ne sont pas exigées par le code de l’urbanisme (34). L’administration doit agir avec diligence, dans les délais qui lui sont imposés par la loi.
A cette fin, d’ailleurs, dans une étude sur l’intelligence artificielle, le Conseil d’État a souligné le profit qui pouvait être tiré d’analyses algorithmiques permettant de prendre en charge soit des tâches simples, comme la vérification des documents produits pour une demande d’urbanisme ou une déclaration préalable, soit d’assister les agents afin qu’ils gagnent du temps en repérant plus sûrement les irrégularités d’un projet. Les effectifs des services d’urbanisme pourraient être redéployés vers l’examen des dossiers les plus délicats, l’amélioration de la qualité de la réglementation d’urbanisme locale et la police de l’urbanisme, en plus de réduire drastiquement les délais nécessaires pour prendre une décision (35).

Enfin, une pratique de l’évaluation approfondie est nécessaire dès lors que chaque dispositif s’inscrit dans le maquis normatif que j’ai évoqué. Un dispositif mal évalué, et qui n’a généralement pas fait l’objet de discussions avec les acteurs de terrain, peut en effet conduire à un emploi de fonds publics qui ne permet pas d’atteindre l’ensemble des objectifs fixés. Ce fut le cas par exemple, de Ma Prime Renov’, analysée dans l’étude du Conseil d’État sur le dernier kilomètre : succès quantitatif, avec plus de 750 000 logements qui en ont bénéficié pour des rénovations énergétiques en 2021, c’est un échec qualitatif, les travaux de rénovation globales garantes de rénovation performante ne représentant que 0,3% des dossiers validés cette même année. Au regard des sommes engagées, le bilan du dispositif est apparu décevant (36) . Les évolutions du dispositif prévues par le projet de loi de finances pour 2024, avec un accompagnement plus fort pour atteindre des rénovations énergétiques performantes, pourraient toutefois permettre de corriger le dispositif.
A ces considérations globales, qui invitent à une clarification et une simplification de la norme trop souvent abondante, confuse et parfois contradictoire, il faut ajouter l’analyse des règles, catégorie par catégorie, s’agissant de leur impact sur l’offre, et sur la demande.

II.    La norme en matière d’offre


Les normes comme frein :
1. Premier constat : les normes qui déclinent les objectifs du « mieux construire » sont perçues comme des freins à la construction de logements, par rapport à un marché qui ne serait aucunement régulé. Elles ajoutent en effet des contraintes, qui ont tendance à renchérir les coûts de la construction, afin de remplir d’autres objectifs – de sécurité, d’accessibilité ou encore de décarbonation du logement (37) .
Pour une illustration récente, et encore irrésolue, il est possible de se tourner vers les contradictions qui existent entre les objectifs ambitieux de construction et ceux visant à lutter contre « l'artificialisation des sols, avec un objectif d'absence d'artificialisation nette à terme » (38), déclinés dans un nouvel article créé par la loi dite Climat et résilience (39).
L’objectif de « zéro artificialisation nette », en limitant le foncier disponible, complique encore l’équation de la construction. La rénovation des habitats, la densification d’espaces déjà urbanisés ou la conversion des friches, paraissent toutefois apporter certaines réponses à ces obligations de sobriété foncière (40). Elles impliquent, bien souvent, à rebours du modèle pavillonnaire, de construire plus haut, à l’image de la « ville debout » qu’évoque Louis-Ferdinand Céline dans le Voyage au bout de la nuit (41) , pour évoquer New-York.
Une possibilité de retrouver du foncier disponible réside également dans la conversion des zones commerciales aux bordures des villes pour y construire des logements, avec des dispositions facilitant le transfert des surfaces commerciales dont le Conseil d’État a eu à connaitre dans le projet de loi dit « Industrie verte » (42) . Mais cette possibilité de conversion devrait embrasser des questions plus larges que celles de la création de logements, pour conduire à une réflexion sur la manière d’y habiter, et donc sur l’accès aux services, notamment publics, avec la question des transports entre cette périphérie et le centre des villes.

Les normes et dispositifs moteurs :
2. Pour compenser les freins que peuvent constituer les normes destinées à l’amélioration de l’habitat, certains mécanismes visent à encourager la construction de logements.
Il peut s’agir de mécanismes directs, comme celui obligeant les communes à disposer de logements sociaux, depuis la loi SRU de 2000 (43) , et qui a soutenu la construction de tels logements (44) avec toutefois le risque de concentration territoriale du parc social.

Ont aussi des effets structurants les règles qui encadrent l’activité des acteurs comme les structures foncières importantes, ou celles portant pour les particuliers sur le crédit immobilier, à l’instar des recommandations du Haut Conseil de stabilité financière (HCSF) qui visent à une régulation prudentielle. L’absence ou le contournement de telles régulations peuvent avoir des conséquences délétères pour toute l’économie, comme l’a rappelé de façon paroxystique la crise des subprimes (45). Desserrer certaines normes permet la mobilisation de l’épargne au profit du logement, mais le faire sans limite crée de forts risques en cas de retournement du marché.

Un autre mécanisme récent en France est celui de dissociation du foncier et du bâti, par le bail réel immobilier (46), le bail réel solidaire (47) ou l’action d’organismes fonciers solidaires (48) qui s’inspirent d’expériences étrangères, notamment anglo-saxonnes. Mais il faut noter, en même temps qu’on étudie l’intérêt de ces mécanismes, que les pays qui pratiquent une telle dissociation ne sont pas à l’abri d’un coût du logement élevé. Plus globalement, ces exemples soulignent toutefois qu’il existe une recherche, que doit accompagner le droit parfois trop restreignant, de solutions innovantes pour pallier l’envol du coût du foncier.

Enfin, au-delà de la seule construction, la destination des immeubles est primordiale pour accroître l’offre effectivement accessible aux habitants. C’est la question des logements en location de courte durée, via des plateformes, en particulier dans les centres urbains touristiques, ou celle des logements vacants – plus de 3 millions en 2022 selon l’INSEE. Au niveau normatif, les règles de fiscalité, ou les possibilités d’introduire des interdictions, par exemple dans les règlements de copropriété pour certains types de location (49) , peuvent conduire au retour sur le marché locatif de longue durée de biens qui en avaient été retirés.

La multiplicité des questions qui se posent sur l’offre de logement nécessite une pluralité de points de vue. La première table ronde, présidée par la présidente Catherine Bergeal, saura j’en suis sûr grâce à la diversité de ses intervenants de grande qualité répondre à cette nécessité.

III.    Les normes pour permettre d’habiter mieux :

Cet objectif d’habiter mieux fera l’objet de la deuxième table ronde, présidée par le président Edmond Honorat.
En particulier, la qualité de l’habitation, les aides sociales et la fiscalité pourront y être abordées.
1. Comme en matière d’offre, de nombreux objectifs sont assignés aux normes qui encadrement la qualité et l’accès au logement :
-    l’amélioration du confort, alors que les exigences tendent à s’accroitre depuis la Deuxième Guerre mondiale avec le développement de certaines nuisances ou leur perception plus importante, comme la pollution, notamment sonore ;
-    l’amélioration de l’accessibilité des logements, notamment pour les personnes en situation de handicap ;
-    la limitation de l’impact environnemental de la construction et de l’habitation, mais également la réduction de la consommation énergétique ;
-    la baisse du coût effectif du logement, qui peut passer par la fiscalité ou des aides, mais qui ne sont jamais sans effets distorsifs sur le marché du logement.

Deux points peuvent en particulier être soulignés dans ce cadre. D’abord, l’amélioration de l’habitat doit non seulement porter sur le flux des nouvelles constructions, mais également sur les logements construits. Ensuite, l’emploi de fonds publics doit faire l’objet d’une évaluation constante, car des conséquences imprévues peuvent rendre inopérantes certaines politiques publiques, comme l’augmentation des loyers du fait d’aides accordées aux locataires, ou la baisse d’investissements suite à une évolution fiscale.

Je le disais, un des enjeux centraux aujourd’hui, en particulier pour la transition énergétique, repose sur la nécessité, non seulement de s’assurer que les nouveaux logements respectent les normes votées, mais également que le stock de logements prenne le même chemin.
La première question, s’agissant du parc de logement, est celle du diagnostic. En matière énergétique, c’est le diagnostic de performance énergétique, qui pourrait de nouveau être modifié – ce qui, encore une fois, pose des questions quant à la prévisibilité de la norme et la stabilité du cadre dans lequel sont pris des décisions qui engagent chaque acteur pour longtemps.
La mise aux normes, ensuite, s’appuie sur des mécanismes incitatifs, comme des dispositifs de financement aux travaux, et des mécanismes coercitifs – à l’instar de l’interdiction de location des logements qualifiés de « passoires thermiques » (50), au risque d’un recul du nombre de biens loués et donc d’un accroissement des tensions sur le marché locatif.

Pour ces rénovations nécessaires, un travail sur le droit de la copropriété a été engagé mais il n’a pas encore abouti. Il procède d’une méthode pointilliste multipliant les informations, les mesures de financement ou l’abaissement des seuils de majorité pour décider de mesures de rénovation (51). Le taux de copropriétés, fragiles ou en difficulté, qui représentent près de 18 % des copropriétés en France (52), permet de mesurer l’ampleur des complications auxquelles il faudra faire face pour engager une mise aux normes globales des copropriétés à l’avenir.

2. La question des aides revêt également un caractère structurant.

Les difficultés d’accès au logement tiennent à la nature du marché immobilier français, dont les prix peuvent être de plus en plus déconnectés des revenus des ménages, notamment dans les zones les plus denses.

Le financement de prêts pour l’achat de logement, ou les aides personnelles (53), constituent autant de moyens de soutenir les ménages qui souhaitent acheter ou louer un bien. Le risque inhérent à ces aides est celui de leur incorporation dans les prix et loyers privés, diminuant leur effet pour les bénéficiaires et risquant d’aggraver le problème pour les autres acheteurs ou locataires. C’est une forme de paradoxe de Zénon, ou paradoxe d’Achille et de la tortue (54), qui apparait : chaque fois que l’aide se rapproche du coût du loyer, l’effet inflationniste induit l’en éloigne (55).  Cet effet oblige à étudier ce soutien aux acheteurs et locataires en même temps que les dispositifs qui permettent l’accroissement de l’offre ou le gel des prix. En effet, l’augmentation du pouvoir d’achat sans accroissement de la quantité de biens demandés ou sans encadrement des prix ne peut conduire qu’à leur augmentation ou à des effets de pénuries.

Les effets mitigés de cet interventionnisme se retrouvent dans les chiffres, bien que d’autres facteurs soient à prendre en compte : malgré une politique du logement qui représente deux fois la moyenne de l’Union européenne (56) (1,3 % du PIB en France contre 0,6 % au sein de l’UE), la dépense de logement des ménages français demeure 10 % plus élevée que la moyenne européenne (57).

3. Enfin, à la frontière entre les questions d’offre et d’habitation, les dispositifs fiscaux portent des enjeux singuliers.

L’imposition des biens immobiliers, par la taxe foncière, l’impôt sur la fortune immobilière pour certains, ou via les droits de mutation, ont nécessairement des effets sur les prix de ces biens. Ils peuvent également modifier le comportement des acteurs publics qui perçoivent les recettes de ces impositions.

Ainsi par exemple, la suppression de la taxe d’habitation (58) couplée à l’exonération pour 15 ans de taxe foncière sur les logements sociaux  pourrait décourager les acteurs locaux à favoriser la construction de logements sociaux (59). Ces logements rapportent, du fait de ces dispositifs, peu de recettes aux collectivités sur lesquelles ils sont implantés, mais contribuent à augmenter leurs charges, à l’instar de celles relatives à la prise en charge scolaire. Ces mécanismes fiscaux pourraient ainsi, à terme, s’inscrire à rebours des objectifs de la politique d’aide sociale.

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Mesdames et Messieurs, la complexité du sujet, trop souvent regardé au travers du seul prisme de l’urbanisme, du logement social, ou encore des politiques environnementale, invite à l’inverse à adopter une vision globale sur les liens qu’entretiennent la norme et le logement dans ses versants quantitatifs et qualitatifs.

C’est ce diagnostic qui seul pourra conduire au volontarisme politique qui doit présider aux politiques en matière de logement. Ce n’est pas une mince affaire, mais je sais que la qualité des personnes qui interviendront aujourd’hui le permettra. Quatorze ans après le rapport du Conseil d’État qui s’était notamment penché sur la question de la norme en matière de logement et avait dressé le constat très négatif que j’ai rappelé, ce colloque sera, à n’en pas douter, des plus stimulants.

Permettez-moi enfin de remercier non seulement les intervenants d’aujourd’hui mais également les équipes qui, au sein du Conseil d’État, ont organisé ce colloque, et en particulier la présidente de la section des finances, Catherine Bergeal, et le président de la section des travaux publics, Edmond Honorat, qui présideront les deux tables rondes de cette journée. Ainsi bien sûr que la présidente de Boisdeffre et les agents de la section du rapport et des études pour l’organisation de ce colloque. Merci enfin au président Périnet-Marquet, qui assurera sa conclusion.

Je vous remercie.

 

1. Texte écrit en collaboration avec Jean-Baptiste Desprez, magistrat administratif, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’État.
2. Rapport public du Conseil d’Etat, Droit au logement, droit du logement. 2009
3. Ibid, p. 91
4. Ibid. p. 79
5. Par exemple, la proposition de loi portant renforcement du contrôle de la décence des logements, enregistré à la présidence de l’assemblée nationale le 10 mai 2023 et portant sur les logements décents.
6. Voir les article R. 162-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation.  L'article 64 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (dite loi ELAN) et le décret  n° 2019-305 du 11 avril 2019 modifiant les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à l'accessibilité des bâtiments d'habitation et au contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture du plan fixent à 20% des logements en rez-de-chaussée ou desservis par un ascenseur l'obligation d'accessibilité. Le reste de ces logements sont évolutifs, c’est-à-dire où une personne en fauteuil roulant peut circuler et qu’il est possible de rendre accessible par des travaux simples.

7. Cour des comptes, note thématique, Assurer la cohérence de la politique du logement face à ses nouveaux défis, juillet 2023
8. Voir l’Encyclopédie universalis, Habitat, 2022: « Les besoins en logements neufs ont atteint, en France comme dans de nombreux autres pays, un niveau très élevé, en raison de la convergence de plusieurs facteurs : la vague démographique, le nombre des immeubles vétustes que l'on ne peut plus conserver, le ralentissement de la construction entre les deux guerres mondiales, les priorités accordées à juste titre à la reconstruction de l'appareil de production après la Seconde Guerre mondiale »
9. Cour des comptes, note thématique, Assurer la cohérence de la politique du logement face à ses nouveaux défis, juillet 2023
10. Insee, Les dépenses en logement des ménages, mai 2021 : 19,7 % exactement en 2017, avec des écarts importants, allant de 14,1 % pour les ménages les plus aisés, majoritairement propriétaires à 32 % pour les 25 % ménages les plus modestes.

11. Conseil nationale du logement, synthèse de la première consultation, 21 novembre 2022 (accessible via https://conseil-refondation.fr/thematiques/logement/)
12. Rapport public du Conseil d’Etat, Droit au logement, droit du logement. 2009, p. 103
13. 119ème congrès annuel des notaires, Le logement : Le devoir de faire mieux. le droit pour faire autrement, 2023
14. Rapport d'information n°1536 de l’Assemblée nationale, déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire, en conclusion des travaux d'une mission d'information sur les dépenses fiscales et budgétaires en faveur du logement et de l’accession à la propriété (M. Daniel Labaronne et M. Charles de Courson)

15. Bourillon, F. (2000), « La loi du 13 avril 1850 ou lorsque la Seconde République invente le logement insalubre », Revue d’histoire du XIXe siècle, 20/21
16. Didier Tabuteau, Démocratie sanitaire, Odile Jacob, p.50
17. Par la loi dite Siegfried du 30 novembre 1894. Voir Roger-Henri Guerrand, Les origines du logement social en France, Éditions ouvrières, 1967 et Propriétaires et locataires, les origines du logement social en France (1850-1914), Quintette, 1987.
18. Par la loi dite « Loucheur » prévoyant la construction de 260 000 logements entre 1929 et 1933.

19. Notamment via le plan « Courant », du nom du ministre de la Reconstruction
20. Des lois du 30 mars et du 3 septembre 1947 définissent en particulier les nouvelles modalités de fonctionnement des Habitats à loyers modérés, mis en place dans l’entre-deux guerres. Pour une histoire de la politique du logement en France, voir par exemple le site Unis pour les familles, 1850-1995 – Les étapes de la politique du logement en France, https://www.unaf.fr/expert-des-familles/revue-realites-familiales/realites-familiales/1850-1995-les-etapes-de-la-politique-du-logement-en-france/

21. Titre premier de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, regroupant les articles 1 à 80.
22. 4° de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme
23. 3° de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme
24. 8° de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme
25. 7° de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme
26. Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « climat et résilience ».
27. Loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale
28. Introduit par l’article 5 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.
29. Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « climat et résilience » ; avis adopté en assemblée le 4 février 2021 « sur un projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et ses effets ».
30. Schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires
31. Schéma de cohérence territoriale, plan local d’urbanisme, et carte communale ou documents en tenant lieu

32. Point 58 de l’avis du Conseil d’Etat sur un projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et ses effets, séance du 4 février 2021
33. Proposition 6. de l’étude annuelle du Conseil d’Etat de 2009, précédemment citée, page 333.
34. CE, Sect. 9 décembre 2022, Commune de Saint-Herblain, n°454521

35. Etude du Conseil d’Etat, 31 août 2022, Intelligence artificielle et action publique : construire la confiance, servir la performance
36. L’Observatoire de la Rénovation Énergétique estime que les travaux menés à bien entre 2020 et 2022 auraient permis de générer des économies conventionnelles d’énergie estimées à 5,3 TWh (dont 3,0 TWh pour la seule année en 2022, ce qui témoigne d’une montée en puissance du dispositif).

37. France Stratégie, Coûts d’abattement : le logement, novembre 2022 : « Le du secteur résidentiel-tertiaire représente 45 % de la consommation totale d'énergie finale en France et 17 % des émissions territoriales de gaz à effet de serre dont près des deux tiers dans le résidentiel. »
38. Article 6° bis de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme
39. Article L. 101-2-1 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « climat et résilience ».
40. Voir Rozen Noguellou, La loi Climat et résilience et le droit de l'urbanisme : le zéro artificialisation nette, AJDA 2022 p.160

41. Louis-Ferdinand Céline, Voyage au bout de la nuit, 1932
42. Voir l’avis du Conseil d’Etat sur un projet de loi relatif à l’industrie verte, en particulier le point 37.
43. l'article 55 de la loi SRU du 13 décembre 2000. Les communes entrant dans son champ d'application s'étaient vu fixer un quota de 20 % de logements sociaux par rapport aux résidences principales, à atteindre au plus tard en 2020. Depuis la loi du 18 janvier 2013, le taux de droit commun est ainsi passé à 25 %, tandis que les communes connaissant un niveau de tension plus faible en matière de logements sociaux conservent un taux de 20 %. Pour compenser ce durcissement, la date butoir a été décalée à 2025. La loi 3DS abandonne le principe d'une date butoir et assouplit tant les objectifs de rattrapage des communes déficitaires que les sanctions qu'elles peuvent encourir, tout en multipliant au passage les exemptions.

44. La Cour des comptes estime ainsi que ce dispositif a incité à la construction de plus de 210 000 logements sociaux entre 2017 et 2019 dans les communes visées par ce dispositif (Cour des comptes, note thématique, juillet 2023, Assurer la cohérence de la politique du logement face à ses nouveaux défis)
45. Ainsi, par exemple, le Haut Conseil de stabilité financière recommandait en décembre 2019 : « aux banques, après avoir pris en compte les caractéristiques du projet et du ménage emprunteur, de se conformer aux bonnes pratiques établies, à savoir : un taux d’effort à l’octroi maximal de 33 % du revenu net de l’emprunteur ; une durée de crédit qui n’excède pas 25 ans »
46. Voir les articles du code de L. 254-1 à L. 254-9 et R. 254-1 à R. 254-7 du code de la construction et de l’habitation
47. Les articles L. 255-1 à L. 255-19 et R. 255-1 à R. 255-9 du code de la construction et de l’habitation
48. Voir les articles L. 329-1 et R. 329-1 à R. 329-5 du code de l’urbanisme. Ces organismes fonciers solidaires augmentent largement : le nombre d’OFS agréés est ainsi passé de 9 en 2018, à 17 en 2019, 26 en 2020 et enfin 66 fin juin 2021 (Données du réseau Foncier Solidaire France)

49. Voir par exemple, l’arrêt non publié de la Cour de cassation du 27 février 2020 n°18-14.305, par laquelle la Cour confirme le caractère commercial de l’activité de location saisonnière, permettant son interdiction dans les règlements de copropriété en réservant les bâtiments en cause à l’usage exclusif d’habitation.

50. Cette interdiction, qui s’étale selon la typologie énergétique des biens immobiliers, de 2025 à 2034, est prévue aux articles 158 et suivants de la loi dite « Climat et résilience ».
51. Voir, pour une déclinaison de ces mesures, Gaël Chantepie, La transition énergétique dans les copropriétés, AJDI 2020, p. 84.
52. Le ministère de l’écologie estime à 110 000, soit 18 % du total, le nombre de copropriétés fragiles : https://www.ecologie.gouv.fr/aide-aux-coproprietes-fragiles-ou-degradees
53. Voir en particulier l’aide personnalisée au logement (APL), l’allocation de logement social (ASL), et l’allocation de logement familiale
54. Paradoxe énoncé par Zénon d’Elée
55. Voir, pour une synthèse en 2014, Céline Grislain-Letrémy et Corentin Trevien, Division Marchés et entreprises, Insee, L'impact des aides au logement sur le secteur locatif privé

56. Chiffres Eurostat sur la politique du logement : 1,3 % du PIB en France contre 0,6 % au sein de l’UE. Ces chiffres prennent toutefois en compte non seulement les aides pour l’achat ou la location, mais également les 13,7 Mds € de dépenses fiscales, qui constituent des allègement d’impôts ayant pour but de mobiliser l’épargne, notamment de particuliers, pour la construction de logement.
57. 26,2 % de leur revenu en 2019 contre 23,5 % au sein de l’UE
58. Amorcée par la loi de finances pour 2018
59. Prévue au premier alinéa du I de l'article 1384 C du code général des impôts (CGI)