L’apport de René Chapus au contentieux administratif

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Hommage à René Chapus (1924-2017) organisé par l’Université Paris II Panthéon-Assas et le Centre de recherche en droit administratif

L’apport de René Chapus au contentieux administratif

Sorbonne, Mardi 16 janvier 2018

Intervention de Jean-Marc Sauvé^[1], vice-président du Conseil d’État

Il est des personnes qui, lorsqu’elles nous quittent, emportent avec elles une partie de nous-mêmes. Tel fut le cas du professeur René Chapus. C’est ce que ressentent tous ceux qui ont eu la chance de travailler à ses côtés ou d’étudier sous son patronage, voire de le connaître personnellement. C’est aussi ce que pensent ceux qui, comme moi, n’ont pas eu le privilège de le connaître aussi bien que je l’aurais souhaité, mais qui surveillaient néanmoins avec un mélange de curiosité et d’appréhension son opinion sur l’évolution du Conseil d’État et de sa jurisprudence. Tous mesurent la place éminente que René Chapus a occupée dans la vie et même, oserais-je dire, dans le cœur de tant d’étudiants, de juges administratifs, de professeurs et de praticiens du contentieux administratif au sens large.

Je ne vous parlerai pas de la personne de René Chapus, du collègue et du professeur : cela a été brillamment rappelé avant moi en termes personnels. Je souhaiterais davantage faire écho à l’influence exercée par l’œuvre de René Chapus, Le droit du contentieux administratif, que nous nommons familièrement « Le Chapus », dans la pratique quotidienne de cette matière, en particulier par les membres de la juridiction administrative. Au nom du Conseil d’État, je veux aujourd’hui rendre hommage à celui dont l’ouvrage – et donc le nom – figure toujours en très bonne place sur toutes les tables de travail du Conseil d’État et des juridictions administratives.

I - Par son ouvrage, Droit du contentieux administratif, le professeur René Chapus est devenu une référence incontestable pour les professionnels du contentieux administratif et, en particulier, les membres de la juridiction administrative.

Dès sa publication, cet ouvrage s’est imposé comme une référence pour tous les praticiens de la matière et les juges et, parmi eux, en premier lieu, le président Genevois. La première édition de ce livre, publiée en 1982, fut récompensée en 1985 par le prix Julliot de la Morandière de l’Académie des sciences morales et politiques et elle rencontra aussitôt son public. Ce succès, presque immédiat, témoignait de l’importance de l’œuvre et de la finesse des analyses autant que de la nécessité à laquelle il a répondu. Il n’existait en effet que peu d’ouvrages spécifiquement consacrés au droit du contentieux administratif qui n’était alors pas un véritable sujet d’étude universitaire. L’étude de ce contentieux apparaissait en effet comme étant plutôt l’apanage des praticiens eux-mêmes : les juges administratifs. Que l’on pense, notamment, à l’influence du traité d’Edouard Laferrière au début du 20^ème siècle[2] ! Au Conseil d’État, le cours du président Odent était, avant la publication du Droit du contentieux administratif,l’incontournable compagnon et tuteur de tous mes collègues et de moi-même dans l’exercice des fonctions juridictionnelles, que l’on lisait, citait et mettait en œuvre avec révérence. Il demeure un ouvrage important et précieux, mais ce cours, qui restituait avec sûreté la jurisprudence et en mettait en lumière l’intelligence, contenait des développements parfois regardés comme trop théoriques ou historiques, notamment sur le rôle du Conseil d’État dont il s’attachait à relayer la vision. A l’exception du traité des professeurs Auby et Drago, aucun ouvrage universitaire n’était alors spécifiquement consacré au contentieux administratif et n’était, par conséquent, susceptible d’offrir aux membres de la juridiction administrative une analyse extérieure, voire critique, de la jurisprudence. Cette absence était d’autant plus visible qu’en droit civil et pénal, les processualistes étaient nombreux à l’Université et qu’ils avaient publié des ouvrages de référence. Elle fut donc comblée avec le Droit du contentieux administratif, premier ouvrage exhaustif consacré au contentieux administratif.

Par son actualité, mais aussi la sûreté de l’analyse et l’intelligence de la jurisprudence du Conseil d’État qui s’y déploient, le Droit du contentieux administratif s’est rapidement imposé au Conseil d’État comme faisant autorité, d’abord aux côtés du cours du président Odent puis, du fait de l’absence d’actualisation de ce cours et avec une tranquille évidence, comme la référence principale. Alors que le cours du président Odent était, dans les années 1970, distribué aux auditeurs fraîchement recrutés à la sortie de l’ENA comme dotation de premier équipement, « le Chapus » a pris le relais dès la seconde partie des années 1980, parallèlement au cours du président Odent, puis seul. Aujourd’hui encore, les nouveaux arrivants au Conseil d’État se voient remettre un exemplaire du Droit du contentieux administratif qui, s’il n’est plus actualisé depuis 2008, conserve toujours des développements d’une pertinence et d’une actualité déconcertante, si l’on regarde le chemin parcouru depuis lors. Son caractère opérationnel, son exhaustivité, sa sûreté et sa vision justifient qu’il soit si souvent consulté par tous ceux qui sont à la recherche d’une réponse introuvable ailleurs. Encore aujourd’hui, nombreux sont mes collègues – jeunes et moins jeunes – qui parcourent le Droit du contentieux administratif à la recherche d’une réponse, d’une piste de réflexion ou, tout simplement, d’un rappel de la jurisprudence et des règles applicables en matière de contentieux administratif. L’ouvrage de René Chapus quitte d’ailleurs rarement le bureau des jeunes rapporteurs qui y trouvent un soutien et une source de réflexion utiles pour accompagner leurs premiers pas débutants sur le chemin parfois ardu du contentieux administratif. Ses analyses ont ainsi exercé et exercent une influence significative sur des générations de membres de la juridiction administrative.

La force de cet ouvrage réside dans sa capacité, à partir d’un intitulé d’apparence abstraite ou théorique, à traiter et résoudre des problèmes pratiques et à savoir disséquer des arrêts pour les résumer en quelques idées simples, tout en les replaçant dans une perspective plus large. Pas seulement théoricien et pas complètement praticien du contentieux administratif, René Chapus savait allier et accorder harmonieusement ces deux aspects du droit, renforçant ainsi la pertinence et la validité de ses analyses. Tout au long de son ouvrage, le professeur Chapus a conjugué avec brio une réflexion théorique globale avec des analyses pratiques et opérationnelles précises. Partant des principes juridiques, il était capable d’en préciser la portée et la nature, tout en faisant voir leurs conséquences pratiques et concrètes. Une recherche sur la base de données Ariane permet d’ailleurs de constater que son nom est presque aussi souvent cité que celui du président Odent dans les conclusions des commissaires du gouvernement et, aujourd’hui, dans celles des rapporteurs publics.

René Chapus s’est surtout imposé comme l’une des personnes  -peu nombreuses – qui, bien que n’appartenant pas à la juridiction administrative, étaient aptes à comprendre aussi clairement et à analyser aussi minutieusement la jurisprudence administrative que l’un de ses membres. Mieux que certains d’entre eux, il savait lire un arrêt du Conseil d’État et en comprendre le sens réel ainsi que la portée et les implications pratiques. Il avait développé une compréhension très fine et intime des ressorts de la juridiction administrative et de la jurisprudence ainsi que de la rédaction des motifs. Les modes d’expression du Conseil d’État et de notre ordre de juridiction n’avaient pour lui pas de secret, à tel point qu’après un certain temps de compagnonnage, il n’était plus vraiment possible de discerner si c’était René Chapus qui s’exprimait comme le Conseil d’État ou le Conseil d’État qui pensait comme René Chapus. La communauté des modes d’expression et de la compréhension de la jurisprudence était impressionnante. Certes, il restait encore au Palais-Royal quelques irréductibles refusant, plus par goût du paradoxe que par conviction, de reconnaître à cet ouvrage toute l’importance qui était et reste la sienne. Mais de l’aveu de ceux qui ont fréquenté certains de ces contestataires, ceux-ci étaient peu nombreux et ils ne parvenaient guère à dissimuler, derrière leurs réticences, une certaine coquetterie ou propension à vouloir se distinguer de la très grande majorité de leurs collègues.

Cet ouvrage publié tardivement dans la carrière du professeur Chapus, alors qu’il avait déjà 61 ans, ce qui est un fait suffisamment rare dans le monde universitaire pour être mentionné, a été le fruit d’une longue maturation et d’une analyse attentive et rigoureuse de la jurisprudence du Conseil d’État. Ainsi que René Chapus se plaisait lui-même à le rappeler, il ne s’agissait pas, comme tant d’autres ouvrages écrits plus tôt dans une carrière, d’une ébauche ou d’un projet, mais plutôt d’un bilan : celui d’une longue et rigoureuse réflexion élaborée et consolidée au fil des années, celui de nombreuses années d’enseignement. Dans son ouvrage, René Chapus, qui s’était entièrement identifié à son sujet et à toute sa matière, a en effet développé une réflexion personnelle sur le droit du contentieux administratif qui était précisément le fruit de la maturité de sa pensée et de ses analyses. Une réflexion personnelle qui se retrouvait aussi dans son style et les formules humoristiques, parfois teintées d’ironie, qui émaillent le livre et témoignent, dans certains cas, de son désaccord, voire de sa désapprobation à l’égard d’une solution, ou de son scepticisme à l’égard de certaines rédactions. Entièrement actualisé « à la main », à partir de notes méthodiquement collectées, le Droit du contentieux administratif a pu paraître malaisé à fréquenter et à consulter du fait de sa présentation austère et de l’absence d’un plan trop clair ou d’un index des arrêts. Mais ces « défauts » ne gênaient pas le professeur Chapus qui s’en amusait même, avec l’humour et le sens de l’ironie qui étaient la marque de son caractère et signaient son humilité. Cette modestie dans la forme n’a d’ailleurs rien ôté à la force des raisonnements déployés autant qu’à la fiabilité et la pertinence des informations présentées, analysées et commentées. Aucune erreur, malgré quelques rares – et inévitables – coquilles, ne peut être relevée en dépit des ajouts successifs et de l’augmentation continue du volume. Tout cela témoigne de la rigueur de la pensée et du caractère méticuleux du travail de René Chapus qui n’a jamais reculé devant l’aridité de la somme de travail que requérait la mise à jour régulière de son ouvrage, ni devant l’effort de réflexion renouvelée qu’elle impliquait. Le Droit du contentieux administratif n’était pas un testament ou un legs fait au monde universitaire ou à la juridiction administrative. Il traduisait, au contraire, la profonde conviction du professeur Chapus que l’Université et ses membres ont pour devoir premier de « chercher la vérité » pour reprendre les mots de Léon Duguit auxquels, sur ce point, René Chapus souscrivait pleinement. La transmission du savoir et le goût de la pédagogie qui ont toujours animé ce professeur se retrouvent à chaque étape de son ouvrage.

II - Le professeur Chapus a aussi manifesté un profond attachement, je n’ose dire une véritable affection, à la juridiction administrative dont il a accompagné certaines des plus grandes transformations.

Tout au long de sa carrière, René Chapus s’est en effet passionnément intéressé au Conseil d’État. Non pas comme un objet d’étude en tant qu’institution, à la manière de Durkheim et des sociologues, mais pour ce que l’institution produisait : ses décisions, ses arrêts, en somme sa jurisprudence. Ce qui l’intéressait tout particulièrement, c’était la totalité des arrêts et l’ensemble qu’une fois réunis ils dessinaient : leur « reliure », leur sens et leur trace. Son approche a toujours été aux antipodes des commentaires anecdotiques de décisions contentieuses. Il n’a d’ailleurs que très rarement sacrifié à l’exercice de la note de jurisprudence et il n’est pas certain qu’il eût souscrit au principe même des recueils de jurisprudence commentée.Pour René Chapus, le contentieux administratif ne se divisait pas en une série de règles ou de principes applicables de manière plus ou moins indépendante les uns des autres.

Sa vision d’ensemble, il l’a partagée avec tous les membres du groupe de travail sur l’élaboration du code de justice administrative auquel les présidents Denoix de Saint Marc et Labetoulle avaient naturellement souhaité l’associer, ce qu’il avait accepté avec plaisir et reconnaissance et sans le moindre délai, ce qui n’était pas conforme à ses habitudes. Sans revenir en détail sur ce qui a été rappelé par le président Daniel Labetoulle, René Chapus a su faire partager aux autres membres du groupe de travail sa vision du contentieux administratif, avec autorité et persuasion mais aussi toujours avec délicatesse et courtoisie. Cette approche se retrouve parfaitement dans le titre préliminaire du code de justice administrative dont il inspira la conception et qu’il écrivit presque à lui seul en entier : une série de 11 articles, brefs et limpides, le « décalogue » fixant, à eux seuls, tout le cadre et le régime du contentieux administratif. Par sa contribution à ces travaux, qui ont beaucoup compté pour lui, le professeur Chapus a une nouvelle fois démontré son attachement profond à la juridiction administrative dont il louait les mérites, même s’il ne se privait pas d’en critiquer la jurisprudence, toujours avec une affectueuse ironie, lorsque cela lui paraissait nécessaire. Il a ainsi participé à un travail qui lui tenait vraiment à cœur : mettre la procédure contentieuse au niveau des exigences processuelles qui étaient les siennes et qu’il avait déjà inscrites dans le Droit du contentieux administratif. Partir des principes théoriques et y adapter la pratique : telle était sa vision. René Chapus a également pris part aux travaux du groupe de travail relatif à la rénovation des procédures d’urgence, qui a débouché, comme chacun le sait, sur la loi du 30 juin 2000. Pour qui aurait douté de l’impérieuse nécessité d’engager ce chantier, l’arrêt du Tribunal des conflits, rendu le 12 mai 1997[3] à la suite du départage du garde des Sceaux, sonnait comme un ultime avertissement : la crédibilité et donc l’existence même de la juridiction administrative étaient en jeu. Il n’est pas surprenant de constater que ce sujet préoccupait René Chapus de longue date, comme en témoigne son article « Le juge administratif face à l’urgence » écrit en 1985, qui soulignait l’importance cruciale que le professeur accordait à l’efficacité des décisions du juge administratif. Dans ces deux groupes de travail, sur le code de justice administrative et les procédures d’urgence, l’investissement du professeur Chapus fut entier et sa contribution à la réflexion collective, décisive. Ceux qui ont travaillé à ses côtés gardent un très vif souvenir tant de l’érudition dont il faisait preuve, que de sa force de conviction.

Auparavant, René Chapus avait contribué par deux articles très étoffés aux rapports publics de 1978 et 1992, témoignant là encore de sa fine connaissance de la juridiction administrative, de l’office du juge et de sa jurisprudence. Le second, en particulier, « L’administration et son juge. Ce qui change » retraçait les évolutions profondes de l’office du juge au cours des décennies écoulées. René Chapus n’appréciait que modérément le changement ou le « progrès » qu’il regardait souvent comme une source de complication. Tout en saluant l’approfondissement du contrôle du juge administratif et l’efficacité accrue des décisions de justice qui en découle, il déplorait ce qu’il percevait comme une tendance à la réduction du champ de compétence du juge administratif et il commentait avec nostalgie certaines évolutions qui, par leurs effets, éloignaient le droit administratif de sa spécificité originelle.  

Il n’a, par ailleurs, jamais refusé de répondre aux sollicitations discrètes des commissaires du Gouvernement ou présidents de sous-section qui souhaitaient recueillir son avis sur telle ou telle évolution jurisprudentielle. Il a également participé à la naissance de nouvelles générations de magistrats administratifs comme membre du jury du concours de recrutement des conseillers de tribunaux administratifs et de cours administratives d’appel.  

Le professeur Chapus ne s’intéressait pas, je l’ai dit, au Conseil d’État pour l’étude sociologique de ses membres ou de leurs trajectoires. Mais il y avait gagné le respect de tous ainsi que beaucoup de sympathies personnelles. Il était devenu un ami du Conseil d’État, parce qu’il avait certes toujours marqué la plus grande considération pour la juridiction administrative et son action, mais aussi parce qu’il savait, lorsque cela s’imposait, lui signifier l’incohérence ou les inconvénients de certaines de ses décisions, sans aucune méchanceté, malgré quelques mouvements d’humeur parfois perceptibles dans son ouvrage, et toujours avec conviction et autorité. Comme le soulignait avec justesse le président Galabert, lors de la remise de la croix d’officier de la Légion d’honneur au professeur Chapus, ce dernier était un ami exigeant et dépourvu de complaisance, parce qu’il se faisait une très haute idée du Conseil d’État et de sa jurisprudence. Mais ses critiques, qui procédaient d’une réflexion rigoureuse, étaient toujours constructives.

Tant d’évocations et de souvenirs ont été aujourd’hui partagés et échangés pour décrire l’œuvre considérable du professeur Chapus et évoquer sa personne. L’ayant trop peu connu, je me garderais d’en dire davantage, sinon pour rappeler que je guettais toujours avec une pointe d’anxiété ses oracles. Mais au nom de l’institution que je préside, je peux dire avec certitude que le professeur René Chapus a laissé une profonde empreinte sur des générations de membres de la juridiction administrative et sur leur pratique du contentieux administratif. De son vivant, il avait écarté le projet de mise à jour, après lui, de son ouvrage. Ce choix ne peut nous interdire de nous interroger aujourd’hui sur ce qu’il aurait pensé de nos plus récentes décisions. La jurisprudence Czabaj[4], par exemple,en vertu de laquelle le destinataire d’une décision qui ne comporte pas la mention des voies et délais de recours, mais qui en a eu connaissance, ne peut présenter un recours contre cette décision au-delà d’un délai raisonnable est évidemment absente de l’ouvrage de René Chapus. Mais au vu de ses développements sur la connaissance acquise et de son manque évident d’enthousiasme pour la jurisprudence Martin de 1905 – en tant qu’elle concerne le délai de recours ouvert aux membres d’un organisme collégial contre des décisions prises par cette instance –,il est permis de penser qu’il aurait salué cette évolution au nom d’un réalisme pragmatique qui déjà justifiait, selon lui, le maintien de la théorie de la connaissance acquise.

Sa manière d’appréhender le contentieux administratif et sa vision globale continuent ainsi et doivent continuer à éclairer notre réflexion, lorsque nous faisons face à des questions nouvelles ou que nous devons ouvrir de nouvelles perspectives. La pertinence de son analyse ne saurait disparaître avec lui et nul ne doute que les membres de la juridiction administrative continueront encore longtemps à faire vivre « l’esprit Chapus » dans leurs travaux, leurs décisions ou leurs conclusions. Quand un nom propre devient nom commun, c’est que ce nom appartient à la postérité et a accédé à une certaine forme d’immortalité.

[1] Texte écrit en collaboration avec Sarah Houllier, magistrat administratif, chargée de mission auprès du vice-président du Conseil d’État.

[2] E. Laferrière, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, 1887.

[3] TC, 12 mai 1997, Préfet de police de Paris c. Tribunal de grande instance de Paris, n° 03056.

[4] CE Ass., 13 juillet 2016, M. Czabaj, n° 387763.