L’application de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne par les juristes

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La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne : évaluer et répondre aux besoins de formation des juristes et des autorités publiques
The Charter of Fundamental Rights of the European Union : assessing and responding to the training needs of legal practitioners and public officials
Colloque organisé par la Commission européenne, Bruxelles, mercredi 17 décembre 2014

L’application de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne par les juristes

Intervention de Jean-Marc Sauvé[1], vice-président du Conseil d'État

Monsieur le Professeur,

Mesdames, Messieurs,

Je tiens tout d’abord à saluer les initiatives engagées par la Commission européenne tendant à mieux faire connaître la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Proclamée à Nice en décembre 2000, cette Charte n’a été pleinement incorporée au droit primaire de l’Union qu’en décembre 2009, avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Les conditions de son application n’ont en outre été clairement fixées que très récemment par la Cour de justice – je pense naturellement aux arrêts du 26 février 2013, Ǻkerberg Fransson[2] et Stefano Melloni[3] et à l’arrêt du 5 novembre 2014, Sophie Mukarubega[4]. Il s’agit donc d’un texte encore « jeune ». Pour autant, parce qu’il porte sur les droits fondamentaux des personnes et que son champ d’application est large, ce texte fait désormais partie de nos normes de référence et il est présent, d’une manière croissante, dans notre pratique juridictionnelle quotidienne. Je vous présenterai l’expérience française en la matière, puis j’examinerai quelles sont, selon moi, les conditions d’une réception fructueuse de la Charte.

I. Depuis quelques années, les juristes et les autorités publiques se sont en France saisis de la Charte : les litiges portés devant les juridictions administratives en témoignent et le Conseil d’Etat, cour suprême de l’ordre administratif, s’est d’ores et déjà prononcé sur les conditions de son application.

A. En 2010, 4 décisions rendues par le Conseil d’Etat ont mentionné la Charte, on en comptait 11 en 2011, 10 en 2012, 18 en 2013, 16 en 2014[5]. Entre janvier 2013 et novembre 2014, l’ensemble des juridictions administratives (tribunaux administratifs, cours administratives d’appel et Conseil d’Etat)[6] ont rendu près de 1 264 décisions mentionnant ce texte. Cette progression rapide et substantielle s’explique, principalement, par son invocation de plus en plus fréquente dans des contentieux dits de « masse », comme celui qui porte sur les droits et obligations des ressortissants étrangers.

B. Cette appropriation de la Charte par les justiciables n’est pas que quantitative. Elle s’est aussi traduite par des décisions de principe, tranchant des questions importantes sur le champ d’application de la Charte et la nature des droits qu’elle consacre.

Les juges administratifs français entendent, à cet égard, développer une jurisprudence cohérente avec l’interprétation et les lignes directrices développées par la Cour de justice de l’Union, dont ils connaissent et citent les décisions pertinentes. Nous avons en particulier pleinement conscience des apports et des enjeux de l’arrêt du 26 février 2013, Ǻkerberg Fransson. La cour y a retenu une conception extensive mais en réalité fonctionnelle de l’article 51 de la Charte.  Celle-ci s’adresse bien sûr « aux institutions, organes et organismes de l’Union », mais aussi aux Etats membres, à leurs autorités nationales et locales, « lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union ».

Dans ce dernier cas, l’article 51 vise, d’abord, les actes nationaux qui précisent les conditions d’application d’un règlement, ou qui transposent les dispositions d’une directive, ou encore qui dérogent au droit de l’Union, lorsque ce dernier en prévoit la possibilité. Mais, l’article 51 renvoie aussi aux actes nationaux qui, sans viser spécifiquement le droit de l’Union, en garantissent l’effectivité et protègent, même indirectement, les intérêts de l’Union. Poussant jusqu’à son terme une analyse fonctionnelle de l’article 51, la Cour a ainsi explicité dans sa décision du 26 février 2013 un mode d’emploi général : « les droits fondamentaux garantis par la Charte [doivent] (…) être respectés lorsqu’une réglementation nationale entre dans le champ d’application du droit de l’Union »[7]. En langue française, la distinction opérée entre « mise en œuvre » et « champ d’application » permet de clarifier la portée de la Charte.

Grâce à cette interprétation, le champ d’application de la Charte s’est simplifié en s’étendant. Il coïncide en effet avec celui des principes généraux du droit, sous réserve de certaines exceptions[8], et il se résume désormais en cette simple phrase : « L’applicabilité du droit de l’Union implique celle des droits fondamentaux garantis par la Charte »[9]. La contrepartie de ce champ d’application simple et clair, tel qu’il résulte de l’arrêt Ǻkerberg Fransson, est cependant un risque de frottement, voire de contradiction, entre les droits fondamentaux garantis par la Charte et ceux que protègent les Constitutions nationales - je reviendrai sur ce risque.

S’agissant du champ d’application de l’article 41 de la Charte, intitulé « Droit à une bonne administration », des précisions ont récemment été apportées par la Cour de justice, à l’initiative de juridictions administratives françaises[10]. La question s’est en effet posée de savoir si le champ d’application de l’article 41, qui ne mentionne expressément que « les institutions et organes de l’Union », pouvait être différent de celui des autres articles de la Charte. Cette question n’était pas aisée à trancher, car pouvait être privilégiée une conception unitaire de la Charte[11]. Cependant, par ses arrêts du 5 novembre 2014 Sophie Mukarubega et du 11 décembre 2014 Khaled Boudjlida[12], la Cour de justice de l’Union a retenu, pour l’article 41, un champ d’application autonome et plus restreint que celui des autres articles, de sorte que l’article 41 n’est opposable qu’aux seuls institutions, organes et organismes de l’Union[13]. Pour autant, dans les affaires citées, les droits protégés par l’article 41 et par les principes généraux du droit étant substantiellement les mêmes, il n’en résulte pas un abaissement dans la garantie des droits.

II. Cette question me permet ainsi de souligner quelles sont les conditions d’une application fructueuse des droits garantis par la Charte.

A. La première des conditions réside dans la poursuite d’un dialogue loyal et soutenu entre les juridictions nationales et la Cour de justice de l’Union. Il ne serait conforme ni au droit de l’Union, ni à nos intérêts nationaux, ni aux droits des justiciables d’adopter une posture de défiance à l’égard de la Cour et, d’une manière générale, à l’encontre de l’unité et de la primauté du droit de l’Union européenne. Lorsque la Cour s’est prononcée sur une question de principe, il convient que les juridictions nationales suivent l’interprétation qu’elle a retenue.

B. La seconde condition tient dans le souci d’une application claire, simple et opérationnelle de la Charte. La Cour de justice joue, à cet égard, pleinement son rôle en déterminant les principes généraux d’application de ce texte et, par suite, en garantissant une application homogène au sein de l’Union. Les cours suprêmes nationales ont, elles aussi, un rôle à jouer : elles doivent, en effet, motiver leurs décisions en faisant clairement apparaître dans celles-ci les références et le sens des arrêts de la Cour de justice, en précisant comment s’articulent le droit de l’Union et le droit national et en détaillant comment ont été appréciées les circonstances particulières des litiges qui leur sont soumis. Ce faisant, elles assurent pleinement leur fonction régulatrice à l’égard des juridictions qui leur sont subordonnées. Enfin, des opérations spécifiques d’information et de formation doivent être proposées à l’ensemble des membres de la communauté juridique, en particulier aux avocats ainsi qu’aux juges et autorités administratives chargés d’appliquer le droit de l’Union. C’est le sens des programmes mis sur pied par la Commission, comme par les écoles et les centres de formation nationaux.

C. Les deux impératifs de loyauté dans le dialogue entre juridictions, comme de clarté et d’accessibilité du droit applicable doivent guider les développements à venir de la Charte. La décision Ǻkerberg Fransson a en effet engagé un processus complexe de ré-articulation des systèmes nationaux et européens de protection des droits fondamentaux. En s’étendant, le champ d’application de la Charte vient rencontrer le domaine de la convention européenne des droits de l’Homme mais aussi celui des protections nationales, en particulier constitutionnelles. A cet égard, lorsque les domaines de la Charte et des constitutions nationales se chevauchent, la décision Melloni[14] a posé les jalons d’une co-application de ces droits : rien n’interdit l’application de standards nationaux, dès lors, d’une part, que ceux-ci ne compromettent pas le niveau de protection offert par la Charte, telle qu’interprétée par la Cour de justice, et, d’autre part, qu’ils ne portent pas atteinte aux principes de primauté, d’unité et d’effectivité du droit de l’Union[15]. Cette situation de co-application est naturellement complexe et délicate, car toutes les dispositions de la Charte n’ont pas en droit interne valeur constitutionnelle et, même dans ce cas, les marges de manœuvre des Etats ne sont pas toujours aisées à déterminer[16]. Sans doute ces marges devront-elles être fixées de telle sorte que les garanties européennes puissent, selon le cas, prévaloir sur les garanties nationales ou s’appliquer de manière cumulative avec elles, sans provoquer de choc inutile avec les identités constitutionnelles nationales ou déclencher un contrôle national de type Solange pouvant théoriquement conduire au rejet des garanties européennes au nom des garanties nationales.

Face à la complexité et à l’ampleur de ces enjeux, le dialogue entre les cours suprêmes nationales et les cours européennes est aujourd’hui plus qu’hier une nécessité impérieuse : c’est un pilier central pour assurer la stabilité de l’architecture des droits fondamentaux. Ce dialogue ne suffit cependant pas pour que la Charte soit pleinement appliquée et que les citoyens de l’Union s’en saisissent davantage. Une pédagogie est donc nécessaire auprès de ses bénéficiaires, auprès de leurs conseils et représentants et auprès des autorités nationales qui sont les garantes de l’effectivité et de la primauté du droit de l’Union. Il faut en particulier souhaiter que cette pédagogie se déploie auprès des juges nationaux, juges de droit commun du droit de l’Union, qui sont par conséquent les premiers responsables de l’application correcte et complète de la Charte.

[1]Texte écrit en collaboration avec Stéphane Eustache, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’État.

[2]CJUE 26 février 2013, Ǻkerberg Fransson, C-617/10.

[3] CJUE 26 février 2013, Stefano Melloni, C-399/11.

[4] CJUE 5 novembre 2014, Sophie Mukarubega, C-166/13.

[5]Données Légifrance.

[6] Voir P. Deumier, intervention lors du colloque organisé par la Société de législation comparée, le 20 novembre 2014 au Conseil d’Etat, à paraître.

[7] CJUE 26 février 2013, Akerberg Fransson, C-617/10, § 21.

[8] Comme l’a jugé la Cour de justice de l’Union européenne, le champ d’application de l’art. 41 de la Charte, intitulé « Droit à une bonne administration », est autonome et plus restreint que celui des autres articles de la Charte : « Ainsi que la Cour l’a rappelé au point 67 de l’arrêt YS e.a. (C‑141/12 et C‑372/12, EU:C:2014:2081), il résulte clairement du libellé de l’article 41 de la Charte que celui-ci s’adresse non pas aux États membres, mais uniquement aux institutions, aux organes et aux organismes de l’Union (voir, en ce sens, arrêt Cicala, C‑482/10, EU:C:2011:868, point 28). Partant, le demandeur d’un titre de séjour ne saurait tirer de l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la Charte un droit d’être entendu dans toute procédure relative à sa demande. ». Il en résulte que le champ d’application de l’art. 41 ne coïncide pas intégralement avec celui des principes généraux du droit de l’Union européenne : en l’espèce, le droit d’être entendu n’a pu être invoqué par le requérant qu’en tant que « partie intégrante du respect des droits de la défense, principe général du droit de l’Union », voir : CJUE 5 novembre 2014, Sophie Mukarubega, C-166/13, § 44-45 (réponse à une question préjudicielle introduite par le tribunal administratif de Melun par une décision du 8 mars 2013) ; voir également, les conclusions contraires de l’avocat général M. Wathelet sur cette affaire, § 56 : « Il ne me paraîtrait pas cohérent ni conforme à la jurisprudence de la Cour que le libellé de l’article 41 de la Charte puisse ainsi introduire une exception à la règle prescrite par l’article 51 de celle-ci, qui permettrait aux États membres de ne pas appliquer un article de la Charte, même lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. Aussi, je marque ma nette préférence pour l’applicabilité de l’article 41 de la Charte aux États membres lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union, mais de toute façon, comme le relève le gouvernement français, le droit d’être entendu constitue, conformément à une jurisprudence constante, un principe général du droit de l’Union qui «relève non seulement du droit à une bonne administration, consacré à l’article 41 de la Charte, mais aussi du respect des droits de la défense et du droit à un procès équitable garantis aux articles 47 et 48 de la Charte». Le respect de ce droit s’impose donc à ce titre au moins aux autorités «de chacun des États membres lorsqu’elles adoptent des décisions entrant dans le champ d’application du droit de l’Union». ».

[9] CJUE 26 février 2013, Ǻkerberg Fransson, C-617/10, § 21.

[10] TA de Melun 8 mars 2013, Mme Sophie Mukarubega, n°1301686/12 ; TA de Pau 30 avril 2013, M. Khaled Boudjlida, n°1300264

[11] Une telle position a été soutenue par M. Yves Bot dans ses conclusions (§36) sur l’affaire H.N. (CJUE 8 mai 2014, H.N., C-604/12) et par M. Melchior Wathelet dans ses conclusions (§56) sur l’affaire Sophie Mukarubega (CJUE 5 novembre 2014, Sophie Mukarubega, C-166/13). Le Conseil d’Etat, quant à lui, ne s’est pas expressément prononcé sur la question de l’opérance du moyen tiré de la méconnaissance de l’article 41 invoqué contre une décision portant obligation de quitter le territoire français (CE 4 juin 2014, Halifa, n°370515).

[12]CJUE 11 décembre 2014, Khaled Boudjlida, C-249/13.

[13]CJUE 5 novembre 2014, Sophie Mukarubega, C-166/13, pt 44 ; CJUE 11 décembre 2014, Khaled Boudjlida, C-249/13, pt 32.

[14]CJUE 26 février 2013, Stefano Melloni, C-399/11.

[15]CJUE 26 février 2013, Stefano Melloni, C-399/11, § 55-64.

[16] En France, l’article 88-2 de la Constitution dispose : « La loi fixe les règles relatives au mandat d'arrêt européen en application des actes pris par les institutions de l'Union européenne. » Par sa décision n°2013-314 P, QPC, du 4 avril 2013, Jeremy F., le Conseil constitutionnel a posé, pour la première fois, une question préjudicielle à la Cour de justice afin de déterminer si les articles 27 et 28 de la décision-cadre n° 2002/584/JAI du Conseil, du 13 juin 2002, relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres, doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à ce que les États membres prévoient un recours suspendant l'exécution de la décision de l'autorité judiciaire qui statue, dans un délai de trente jours à compter de la réception de la demande, soit afin de donner son consentement pour qu'une personne soit poursuivie, condamnée ou détenue en vue de l'exécution d'une peine ou d'une mesure de sûreté privatives de liberté, pour une infraction commise avant sa remise en exécution d'un mandat d'arrêt européen, autre que celle qui a motivé sa remise, soit pour la remise d'une personne à un État membre autre que l'État membre d'exécution, en vertu d'un mandat d'arrêt européen émis pour une infraction commise avant sa remise. Par un arrêt du 30 mai 2013, Jeremy F., C-168/13 PPU, la Cour de justice a jugé que cette décision-cadre ne s'oppose pas à ce que les États membres prévoient un recours suspendant l'exécution de la décision de l'autorité judiciaire qui statue, dans un délai de trente jours à compter de la réception de la demande, afin de donner son consentement soit pour l'extension des effets du mandat à d'autres infractions, soit pour l'autorisation de la remise de la personne à un État tiers. La Cour a seulement jugé que la décision définitive doit être adoptée dans les délais visés à l'article 17 de la décision-cadre, c'est-à-dire au plus tard dans les 90 jours. Par sa décision n°2013-314, QPC, du 14 juin 2013, Jeremy F., le Conseil constitutionnel a pu en déduire qu'en prévoyant que la décision de la chambre de l'instruction est rendue « sans recours », le quatrième alinéa de l'article 695-46 du CPP ne découle pas nécessairement des actes pris par les institutions de l'Union européenne relatifs au mandat d'arrêt européen, et que, par suite, il lui appartenait, saisi sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution, de contrôler la conformité de cette disposition aux droits et libertés que la Constitution garantit.