Ouverture par Jean-Marc Sauvé le 6 mai 2016 pour le XIIème congrès de l’AIHJA à Istanbul
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XIIème congrès de l’AIHJA
Ouverture de l’assemblée générale de l’association
vendredi 6 mai 2016
par Jean-Marc Sauvé[1], vice-président du Conseil d’Etat de France
Madame la présidente du Conseil d’Etat de Turquie,
Mesdames et Messieurs les présidents,
Mesdames et Messieurs les membres de l’association,
Mes chers collègues,
Je suis heureux d’ouvrir aujourd’hui, avec la présidente Güngör, les travaux de l’assemblée générale de notre association. Je tiens tout d’abord à remercier chaleureusement le Conseil d’Etat de Turquie pour sa magnifique hospitalité et la parfaite organisation de notre congrès triennal. Venus des cinq zones géographiques que couvre notre association – l’Afrique, l’Amérique, l’Asie-Océanie, l’Europe, le Maghreb et le Moyen-Orient -, nous avons trouvé à Istanbul, dans nos échanges formels et informels, un forum ouvert à la discussion et aux débats juridiques et nous avons ainsi fait vivre ce qui nous rassemble et constitue le but même de notre association : le partage des expériences, des jurisprudences et des bonnes pratiques au service de l’Etat de droit et de la meilleure administration de la justice. La réunion aujourd’hui de 32 pays membres de notre association nous montre que, par delà les particularités nationales, la communauté des juges est confrontée à des défis communs ou comparables.
I. C’est ce dont témoignent les travaux de notre séminaire, consacré cette année aux modes alternatifs de règlement des différends en matière administrative.
Le séminaire a permis de préciser les termes et les enjeux d’une question qui se pose à nos sociétés contemporaines et à nos juridictions : quelle place doit être assignée aux procédures alternatives dans la résolution des conflits qui opposent les citoyens et les administrations ?
De prime abord, cette interrogation pourrait apparaître, dans la bouche d’un juge, comme le signe d’un manque de confiance en soi ou, pire, comme une tentative d’esquive face à l’inflation des recours portés devant les juridictions administratives. Il n’en est évidemment rien. Je crois qu’au contraire, il est de notre responsabilité de nous interroger sur l’étendue, mais aussi les limites d’une régulation des conflits par le seul juge : tout différend n’a pas vocation à être porté devant un juge et une place plus importante doit être faite aux procédures alternatives. Il nous faut conjurer le risque d’un juge omniprésent, destiné à porter sur ses seules épaules les équilibres multiples et parfois infinitésimaux qui concourent à la qualité des relations entre les citoyens et leurs administrations. La figure de ce juge-Atlas n’est à l’évidence ni accessible, ni souhaitable.
A. Il nous appartient ainsi de réfléchir, d’une manière globale, aux moyens de mieux prévenir et de résoudre plus efficacement les litiges administratifs.
1. D’abord et en premier lieu, dans l’intérêt des justiciables, qui sont nos concitoyens. Des rapports nationaux, je tire la conclusion que nous sommes d’accord sur le fait que les procédures alternatives permettent souvent de régler des litiges d’une manière plus rapide et moins onéreuse, mais aussi plus souple et plus compréhensible, en leur apportant au besoin une solution en équité. Il est clair que de tels avantages ne peuvent être attendus qu’à deux conditions : d’une part, que l’administration dispose, de par la loi, d’une marge d’appréciation, d’un pouvoir discrétionnaire suffisant pour adopter une solution en équité ; d’autre part, qu’elle ne méconnaisse pas le principe de légalité, ni bien sûr les règles d’ordre public qui s’imposent à elle – les personnes publiques ne sauraient par exemple, dans aucun de nos Etats, renoncer à l’exercice de leurs compétences légales ou payer une somme d’argent qu’elles ne doivent pas. Le règlement amiable ou en équité ne peut être utilisé que dans les marges de manœuvre que fixe la loi, mais qui souvent existent.
2. En second lieu, du point de vue des juridictions, les procédures alternatives permettent de limiter les flux contentieux et d’accélérer le traitement des requêtes. Les procédures alternatives au sens strict, c’est-à-dire extra-juridictionnelles, ont pour but en effet d’éviter l’engagement d’un procès, de régler, totalement ou en partie, les points litigieux et, ainsi, de faire de la saisine du juge le dernier et ultime recours. Bien entendu, et comme le confirment les rapports nationaux à nouveau convergents sur ce point, il ne saurait par là être porté atteinte au droit fondamental au recours : tout citoyen doit conserver le droit de saisir la justice, si une procédure alternative échoue ou doit se prolonger au point de porter atteinte à des droits essentiels.
En complément, les procédures alternatives, que je qualifierais de « para-juridictionnelles », qui interviennent après l’ouverture d’un procès, ont pour objectif d’accélérer, sous l’égide du juge, le déroulement de ce procès grâce à un accord amiable et de mettre fin à la procédure contentieuse d’une manière consensuelle et anticipée qui va se traduire en général par un désistement ou un non-lieu.
Dès lors, s’il existe une différence de nature entre les procédures alternatives et les procédures juridictionnelles, il n’y a entre elles ni opposition, ni rivalité, ni exclusivité, mais une réelle complémentarité et, dans certains cas, une continuité et un enchaînement vertueux.
B. Dans cette perspective, notre séminaire a montré la grande diversité d’un pays à un autre des procédures alternatives : il a aussi montré d’intéressants points de convergence.
1. Il y a tout d’abord les procédures « classiques », parmi lesquelles figurent les recours administratifs.
Ces recours permettent d’obtenir que la décision administrative contestée soit réexaminée par l’agent qui l’a rendue ou par son supérieur hiérarchique. Il s’agit en général d’une simple faculté mais, dans certains pays et certaines matières, comme par exemple la fiscalité –c’est le cas dans la plupart de nos Etats -, le recours administratif est obligatoire avant la saisine du juge. Dans ce cas, la décision qui est rendue à l’issue du recours administratif remplace la décision initiale et seule la seconde décision peut être contestée devant le juge. Les recours administratifs ont ceci de « classique » qu’ils se présentent comme l’approfondissement, voire la reprise d’un échange qui a déjà eu lieu : l’administré est en effet en contact avec le même service administratif qui réexamine sa situation. C’est ce qui fait l’efficacité de ces procédures, car des irrégularités peuvent être ainsi rapidement corrigées ; plus simplement, des explications peuvent parfois être données, qui dissipent un malentendu et évitent un contentieux inutile ; mais c’est ce qui fait aussi la limite de ces procédures, car le même service n’est naturellement qu’assez peu enclin à revoir à bref délai sa position, sauf changement de circonstances. Ce service peut aussi parfois manquer du temps et des moyens humains nécessaires pour répondre avec rapidité et efficacité aux citoyens mécontents.
2. C’est pourquoi, en dehors des recours administratifs, de nouveaux outils de prévention des contentieux ont été mis en place, que l’on peut ranger en deux catégories.
En premier lieu, existent les procédures institutionnalisées, qui confient le soin d’éclairer les parties par des avis ou de trancher directement le différend à des autorités ou des commissions administratives indépendantes ou, en tout cas, distinctes des autorités ayant pris la décision contestée. Il faut, à cet égard, bien distinguer entre, d’une part, des organes consultatifs, qui se bornent à émettre des avis et ne peuvent pas lier le pouvoir d’appréciation de l’administration et, d’autre part, des organes décisionnels, voire quasi-juridictionnels, qui se substituent à l’administration et dont les décisions peuvent être contestées devant le juge. A la différence des recours administratifs, les procédures institutionnalisées permettent l’intervention d’instances collégiales tierces, extérieures à l’administration, qui ne sont pas soumises à l’autorité du service qui a rendu la décision contestée. S’il ne fallait citer qu’un seul exemple parmi ceux qui ont été évoqués au cours de nos travaux, je mentionnerais le cas de l’autorité des marchés publics de Turquie.
En second lieu, dans tous nos Etats ont été développées des procédures alternatives plus souples et plus externalisées. Les parties disposent, grâce à ces procédures, d’une plus grande liberté pour se rapprocher et trouver un accord, avec, parfois, l’aide d’un médiateur. Trois modèles peuvent, à cet égard, être distingués :
1) un modèle monopolistique, dans lequel le juge est seul compétent pour conduire une médiation ou une conciliation ;
2) un modèle concurrentiel, mais réglementé, dans lequel le médiateur, désigné ou non par le juge, doit bénéficier d’un agrément ou être enregistré auprès d’un organisme public ou privé ;
3) enfin, un modèle concurrentiel et libre, dans lequel le médiateur peut exercer sans formalité particulière son activité.
Naturellement, quel que soit le modèle, le médiateur doit disposer des compétences techniques pertinentes et s’engager à respecter de strictes règles déontologiques. Il est en particulier tenu d’agir en toute indépendance et impartialité, mais aussi d’une manière confidentielle.
Nous avons pu constater au cours de nos travaux que la diversification des procédures alternatives est une tendance commune à de nombreux pays - et pas seulement à ceux appartenant à une même organisation régionale, comme l’Union européenne. Des attentes similaires s’expriment, les pratiques convergent et se diffusent dans des régions du monde tout à fait distinctes, mais reliées entre elles par les fils innombrables de la globalisation. Ce phénomène est vraisemblablement appelé à s’accentuer et à s’intensifier, spécialement dans le domaine de la médiation. Cette pratique reste encore neuve et balbutiante en matière administrative. Au sein de l’Union européenne, la directive de référence a été prise en mai 2008 (directive 2008/52/CE du Parlement et du Conseil du 21 mai 2008 sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale) et si de nombreuses législations nationales ont été récemment adoptées, elles sont encore peu mises en œuvre. Tous les Etats n’ont d’ailleurs pas étendu la médiation à la matière administrative. La France y a procédé de manière très restrictive et travaille en ce moment à élargir son champ.
Il nous faut sans doute mieux définir le mode d’emploi de ces procédures, mieux faire connaître et valoriser leurs atouts – non pas pour les alourdir ou les rigidifier, mais pour les rendre plus attractives et sûres. D’une manière générale, les procédures alternatives doivent encore gagner la confiance des administrations et des citoyens. De ce point de vue, nous avons beaucoup appris lors de ce séminaire.
II. Notre congrès s’achève maintenant avec la tenue de notre assemblée générale. C’est l’occasion de faire le point sur l’activité passée et les projets de notre association.
La secrétaire générale vous présentera dans le détail le bilan et les perspectives, je me bornerai à quelques remarques.
1. Sous la présidence de la Turquie, a été mise en œuvre l’importante réforme de la gouvernance de notre association. L’objectif, vous le savez, est de rendre nos organes statutaires plus efficaces et résilients, en ajustant leur composition et la périodicité de leurs réunions, en instaurant des instances plus légères et souples et en facilitant nos échanges par des voies dématérialisées. Comme toute organisation, notre association doit réfléchir en permanence à la manière la plus moderne et la plus pertinente de faire vivre nos réflexions communes.
2. Par ailleurs, l’assemblée générale sera l’occasion de revenir sur les activités de l’an passé. Il faut, à cet égard, saluer le succès rencontré par le programme d’échange des magistrats. Ce programme permet d’approfondir nos liens et de faire connaître très concrètement les méthodes et outils de travail en usage dans nos juridictions. Cette année, une dizaine de magistrats participeront à ce programme.
Il faut se réjouir du dynamisme de nos activités, qui tient à notre capacité d’innovation et de rassemblement. De nouveaux projets se profilent et, en particulier, la modernisation de notre site internet, pour que cet espace soit plus accessible, plus riche en informations, plus vivant et dynamique.
Madame la Présidente,
Chers collègues,
Le XIIème congrès de l’AIHJA à Istanbul montre qu’après presque 33 ans d’existence, notre association conserve toute sa vitalité et continue d’être animée par l’esprit de ses fondateurs, un esprit d’ouverture et d’écoute mutuelle, un esprit d’échange direct et concret entre juges et praticiens du droit public. L’intuition de ces fondateurs demeure pertinente dans le contexte de la globalisation, des aspirations croissantes des citoyens à voir leurs droits personnels protégés et reconnus, mais aussi du développement de l’exigence démocratique : les juges ne sauraient méconnaître la volonté exprimée par les peuples, y compris par les lois les plus fondamentales qu’ils se sont données. Juger l’administration, c’est intégrer et concilier toutes ces exigences.
Nous donnons ainsi corps à une communauté de professionnels, guidés par les mêmes valeurs et les mêmes principes, que proclame la Déclaration universelle des droits de l’Homme et que protègent des instruments régionaux tels que la Convention européenne des droits de l’Homme, la convention américaine relative aux droits de l’Homme ou la Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples. C’est un patrimoine juridique que nous partageons et dont nous sommes les gardiens. Nous n’oublions pas que ce patrimoine peut être attaqué, parfois sauvagement, comme il l’a été récemment, en particulier à Istanbul, Paris et Bruxelles, qui ont été durement frappées par des attentats terroristes. Face à ces menaces nouvelles, aux causes et aux origines variées, les démocraties doivent se défendre bien sûr, se rassembler sur leurs valeurs et leurs principes et intensifier leur coopération, mais en même temps ne pas perdre leur sang-froid et rester fermement attachées aux garanties essentielles de l’Etat de droit.
[1] Texte écrit en collaboration avec Stéphane Eustache, magistrat administratif, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’État.