50 ans de médiation dans la République
23 janvier 2023
Les relations entre l’usager et l’administration
Didier-Roland Tabuteau1
Vice-président du Conseil d’État
Madame la Défenseure des droits,
Mesdames et Messieurs les directeurs d’administration,
Mesdames et Messieurs les présidents,
Mesdames et Messieurs les médiateurs,
Mesdames et Messieurs,
Je suis particulièrement heureux d’intervenir devant vous en clôture de cet après-midi qui commémore la création, il y a 50 ans, du Médiateur de la République. Cette institution, comme bien sûr le Défenseur des droits qui l’a intégré en 2008, a constitué une innovation essentielle pour notre organisation publique. Au-delà de son rôle institutionnel, cette création par la loi du 3 janvier 19732, était le signe d’une évolution, et même d’un progrès, dans la conception de l’administration et plus largement de notre démocratie.
La médiation, qui a largement été étudiée aujourd’hui, renvoie à la question plus globale de la relation entre l’usager et l’administration. L’amélioration de ces rapports est un gage de légitimité pour l’administration, et de diminution de la conflictualité pour la société. Cette amélioration, avec l’idée d’avènement d’une démocratie administrative à partir des années 1970, répondait aux limites supposées de la démocratie représentative et au caractère unilatérale de l’action administrative. Elle devait ainsi répondre aux critiques de ceux qui ne se sentent pas suffisamment représentés dans la confection des normes nationales et européennes.
Par ce mouvement, il ne s’agissait pas de développer une administration démocratique, ouvrant la voie à des administrateurs élus. Il s’agissait de faire de l’administration un des supports et un des vecteurs d’une démocratie renouvelée3. Cette forme démocratique devait associer les administrés au travail de l’administration, dans la logique de Jürgen Habermas selon lequel : « Les citoyens doivent pouvoir se concevoir à tout moment comme les auteurs du droit auquel ils sont soumis en tant que destinataires4 ».
Si cette évolution a été largement bénéfique, elle n’a pas tari les critiques adressées à l’administration. En effet, au-delà de la relation formelle entre l’administration et l’administré, c’est finalement la qualité du service rendu qui est jugée par nos concitoyens. Ce sont en effet les réalisations concrètes de l’administration, et en particulier la délivrance du service public, qui sont la source première d’appréciation de l’action publique.
A tout prendre, il vaut toujours mieux que l’administration délivre de manière satisfaisante le service public, plutôt que de prévoir des cordes de rappel, à l’instar de la médiation, qui sont utiles en particulier lorsque l’administration est défaillante. Les améliorations de l’administration doivent ainsi, au-delà du rapport avec les administrés, redonner toute sa place à l’efficacité du service public qui est un des ciments de notre société.
I. L’avènement d’une forme de démocratie administrative contribue à l’amélioration de la relation entre l’administration et l’administré.
Cette évolution s’est faite à partir des années 1970. Elle devait tempérer, voire modifier, la vision d’une administration bureaucratique telle que décrite par Max Weber dans son célèbre ouvrage Economie et société. L’idéal-type de cette administration impersonnelle conduit, par sa construction unitaire et hiérarchique, à une distanciation avec les administrés. L’administration est alors vue comme un bloc rigide, parfois inaccessible, voire secret5. Bien sûr, même avant 1970, les citoyens et les usagers ne sont pas dans une position de sujets directs : les normes législatives restent votées par leurs représentants, les consultations existent, les recours juridictionnels contre les décisions de l’administrations sont, en France, largement admis.
Toutefois, la démocratie administrative a ouvert des développements qui imprègnent largement l’administration d’aujourd’hui. Cette démocratie administrative se décline en général en trois points6 :
L’amélioration des rapports entre les administrés et l’administration,
Ensuite la défense des droits des administrés
et enfin la participation de ces derniers au processus décisionnel de l’administration.
En premier lieu, les rapports entre les administrés et l’administration ont été entourés de garanties les facilitant et les favorisant. Dans les textes, ces garanties se sont concrétisées en France par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration7, puis dans le code des relations entre le public et l’administration8 entré en vigueur le 1er janvier 2016. Elles ont également été exprimées avec solennité par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne adoptée le 7 décembre 20009 et qui proclame le « droit à une bonne administration10 ».
Ces textes prolongent, concrétisent et cristallisent plusieurs décennies d’avancées éparses, allant du droit d’accès aux documents administratifs11 à l’obligation de motivation des actes administratifs comportant des décisions individuelles défavorables12 .
Ces principes sont bien établis mais ne sont pas figés, et l’évolution de l’administration doit nécessairement aller avec son temps, à l’instar de ce qui a pu exister dans la loi du 17 octobre 2016 qui étend le droit de communication aux algorithmes utilisés dans les traitement des décisions individuelles13. Au-delà de la consécration de droits des administrés dans leur rapport avec l’administration, ce sont les modalités du rapport quotidien et concret qui ont évolués, afin de les améliorer ou du moins d’uniformiser les bonnes pratiques qui pouvaient déjà exister. On peut ainsi citer le développement de la Charte Marianne suite à deux circulaires du 2 mars 200414 ou le développement des téléservices qui permettent en principe d’effectuer des démarches à toute heure du jour et de la nuit. Dans cette ligne, le Conseil d’État, a, dans des décisions de 2022, précisé que l’obligation d’avoir recours à un téléservice ne peut être imposée que si l’accès des usagers et l’exercice effectif de leurs droits sont garantis15. Je souhaite ici insister sur l’importance de cette décision, et sur le caractère fondamental de son application pour l’accès effectif aux services publics et je connais l’attachement de la Défenseure des droits à ces principes.
En deuxième lieu, la défense des droits des administrés, que Philippe Bezès a nommé le « réformisme des contre-pouvoirs16 » s’est traduite matériellement par l’institution d’autorités administratives indépendantes, chargées de protéger notamment les droits que je viens d’énoncer. Et en particulier le Médiateur de la République (1973) pour lequel nous sommes aujourd’hui réunis, mais également la Commission nationale de l’informatique et des libertés (1978) et la Commission d’accès aux documents administratifs (1978). Le Défenseur des droits, autorité constitutionnelle, s’inscrit bien sûr dans ce cadre. Ces autorités ont pour objectif principal de garantir les droits des administrés au sein même de l’administration, et non plus de l’extérieur comme peuvent le faire par exemple les associations. La possibilité de médiation est un exemple type de cette vocation, en particulier lorsqu’elle est prévue par l’administration elle-même. Je n’y reviendrai pas, puisqu’elle a été largement analysée cet après-midi, mais sa vocation pacificatrice des différends est un exemple éloquent des objectifs qui ont été assignés à cette idée de démocratie administrative – même s’il y a bien sûr encore des efforts à faire, avec une nécessaire acculturation de l’administration.
En troisième lieu, la démocratie administrative s’est développée autour de la participation des administrés au processus décisionnel de l’administration. On est ici, bien sûr, dans le sens le plus proche du mot de démocratie, c’est-à-dire de participation directe du peuple à la formulation des normes qui s’appliquent à lui. Cela a conduit au développement des débats publics, des consultations nationales, des « Grenelles », ou encore d’assises portant sur des sujets relevant du champ d’action de l’administration. L’idée d’une administration excluant le citoyen de son champ de vision et de ses mesures d’instruction a ainsi fortement et heureusement reculé. Le droit de l’environnement s’est développé avec cette méthode, et la Charte de l’environnement dispose en son article 7 que « toute personne a le droit, non seulement d’accéder aux informations relatives à l’environnement, mais encore de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ». Le rapport annuel de 2011 du Conseil d’Etat, intitulé Consulter autrement, participer effectivement, a étudié ces transformations de la décision administrative et formulé des propositions d’amélioration.
Permettez à l’ancien président de la section sociale du Conseil d’Etat de faire une place particulière à la démocratie sanitaire. Elle doit associer l'ensemble des acteurs du système de santé dans l'élaboration et la mise en œuvre de la politique de santé, dans un esprit de dialogue et de concertation. Elle se fonde sur « le droit et la capacité de chacun de connaître, décider et agir pour sa santé et la protection de la santé publique17 » et a abouti voici déjà plus de vingt ans à la loi du 4 mars 200218 . Si elle dérive avant tout de la démocratie sociale, les obligations relatives au respect des droits des usagers – des malades et de leurs proches –, mais aussi leur participation au processus décisionnel de l’administration, lui font cousiner la démocratie administrative.
Les problèmes actuels du système de santé rappellent toutefois utilement que si la démocratie administrative a été un progrès, la légitimité du service public vient avant toute chose de son efficacité et de la satisfaction des demandes légitimes de l’usager.
II. L’amélioration de la relation entre l’administration et l’usager repose fondamentalement sur la qualité du service public.
Michel Debré énonçait que la « légitimité est le mot clef des époques difficiles19 ». Cette appréciation pourrait être appliquée à l’administration, qui a cherché dans la démocratie administrative une nouvelle source de légitimation alors que les critiques se multipliaient sur son action. Toutefois, et paradoxalement, alors que le mouvement de démocratie administrative devait améliorer la relation entre l’administration et les usagers, il a pu alourdir les procédures et parfois dégrader la perception du service public, sinon sa délivrance. La multiplication des procédures de consultation, pour légitimes qu’elles soient, peut rendre plus difficile l’action. C’est en particulier le cas lorsque la procédure est suivie de manière formaliste, comme s’il s’agissait d’une obligation inutile et non d’un moyen réel pour améliorer l’action publique.
Couplée à la complexification du droit, l’alourdissement de procédures a pu conduire parfois à un certain discrédit de l’administration, en comparaison d’entreprises privées qui n’étaient pas corsetées par autant de normes et de procédures.
Le Conseil d’Etat, au contentieux, a créé des remèdes à cette multiplication des obligations de consultation. Il a par exemple jugé qu’un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n’était de nature à entacher d'illégalité la décision prise qu’en cas d’influence sur le sens de la décision prise ou de privation effective d’une garantie20. Cette jurisprudence, qui neutralise l’effet contentieux des vices véniels de procédure, ne retire toutefois rien à la nécessité et parfois à la lourdeur des procédures qui s’imposent à l’administration.
Dans ses fonctions consultatives, le Conseil d’Etat veille rigoureusement au respect des procédures mises en place dans le cadre de la démocratie administrative. Il reste également vigilant à ce que les nouvelles normes ne prévoient pas des procédures trop lourdes qui corsèteraient l’administration. A cet égard, on peut par exemple citer l’adaptation des procédures d’urbanisme applicables aux projets de développement de source d’énergies renouvelables, présentée en septembre dernier. Le Conseil d’Etat a vérifié que cette modification préservait l’équilibre entre, d’une part, l’objectif de simplification des procédures applicables recherché par le texte et, d’autre part, les obligations de consultation et d’évaluation obligatoires pour des mesures ayant des incidences sur l’environnement21.
Dans ses fonctions de prospective et d’amélioration des politiques publiques enfin, le Conseil d’Etat formule des propositions pour simplifier la délivrance des politiques publiques. Il a par exemple proposé de faciliter la délivrance des prestations sociales, en harmonisant les critères de condition de ressources qui sont prises en compte par l’administration pour leur octroi22. Cette harmonisation, en simplifiant les demandes et l’accord des prestations, serait une avancée tant pour le bénéficiaire, que pour l’administration.
C’est en s’attachant à la préservation de l’équilibre entre efficacité de l’action publique et association des administrés que la légitimité des politiques publiques sera réassurée. L’amélioration de la délivrance des services publics suppose des efforts importants qui s’articulent autour de plusieurs axes. Il y a d’abord bien sûr la nécessité de déployer des moyens, pour garantir l’accès géographique ou numérique aux services.
Mais il faut également suivre le parcours concret de l’usager face à l’administration qui délivre le service public. Cela suppose d’aller voir le formulaire que le demandeur droit remplir, ou le site internet sur lequel il présente sa demande. Les communications de la Défenseure des droits mettent souvent en lumière les dysfonctionnements au quotidien, qui privent les usagers de l’accès à leurs droits. Ont ainsi été mises en exergue des difficultés se manifestant auprès de la protection de l’enfance dans certains départements23, des aides à la rénovation énergétique24 ou encore de l’accès au service public de la naturalisation25.
C’est à l’inverse en améliorant cette délivrance, en permettant l’accompagnement des usagers par des agents, que le service public retrouve sa légitimité. Cela suppose une confiance dans les acteurs de terrain pour leur redonner des marges d’action. Cela suppose également d’écouter les alertes qui remontent des corps intermédiaires et de toutes les institutions qui se font la courroie de transmission des obstacles rencontrés par les administrés. Le suivi des objectifs, et l’évaluation des effets des politiques publiques enfin, sont également des conditions d’amélioration de la délivrance effective des services publics.
Des progrès pourront bien sûr être réalisés grâce à l’usage de moyens nouveaux, à l’instar de l’intelligence artificielle dans l’administration. Mais ces progrès ne seront acquis qu’à condition que les moyens économisés par le déploiement de ces technologies soient effectivement redéployés pour l’accompagnement des situations individuelles complexes. C’est ce qu’a recommandé le Conseil d’Etat dans son étude sur l’intelligence artificielle26, réalisée l’an dernier à la demande du Gouvernement.
Globalement, et c’est ici une des grandes difficultés, ces évolutions appellent souvent à des changements culturels au sein même de l’administration, et même plus largement de la société. L’ajustement aux besoins réels est souvent limité par des normes trop précises, fruit de l’héritage centralisateur qui fragilise la confiance dans les acteurs de terrain. L’attachement au principe d’égalité pousse le législateur ou l’administration à chercher à prévoir toutes les situations, ou à multiplier les critères qui finissent par exclure des personnes qui pourraient légitimement demander à bénéficier de la politique publique en cause. La relation entre l’administration et l’usager est alors fissurée quand elle n’est pas rompue.
Ces questions sont au cœur du travail de la Défenseure des droits. Elles seront également traitées dans l’étude annuelle du Conseil d’Etat consacrée au dernier kilomètre.
Ainsi la démocratie administrative et l’efficacité de l’administration se complètent et s’alimentent. Elles doivent être développées chacune au regard de l’autre. C’est ce à quoi la juridiction administrative s’attache. Elle le fait par le recours à la médiation, qui vous a été présenté plus tôt, et qui a conduit à la réalisation de plus de 4 000 médiations depuis 2017 et à la création du mécanisme de médiation préalable obligatoire dans certains cas.
Mais également, et j’ose dire surtout, la juridiction administrative s’attache à préserver un service public de qualité et de proximité. Les requérants peuvent ainsi saisir les juridictions par la voie numérique , mais ils peuvent également toujours appeler les greffes directement, et les délais moyens de jugement restent inférieurs à un an .
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Les mécanismes d’alerte, de médiation, d’intervention sont éminemment nécessaires. Il faut les préserver et en même temps, tout faire pour qu’ils deviennent inutiles, c’est-à-dire diminuer les cas où le service public est déficient et l’usager dans l’incapacité de trouver auprès de l’administration une réponse à sa demande.
En cet après-midi commémorant le cinquantième anniversaire du Médiateur de la République, nous sommes encore très loin de l’inutilité de ces procédures destinées à compenser l’imperfection de la garantie concrète des droits des administrés.
Formons le vœu que cette nouvelle année permette de remédier aux situations qui entachent le service public, alors que ce service public est au cœur de notre pacte social et un ferment de la cohésion de notre collectivité.
Je vous remercie.
***
1 Texte écrit en collaboration avec Jean-Baptiste Desprez, magistrat administratif, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’État.
2 Loi n°73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République
3 Voir, sur les deux notions, De l'administration démocratique à la démocratie administrative, Jacques Chevallier, Dans Revue française d'administration publique 2011/1-2 (n° 137-138), pages 217 à 227
4 Traité de l’agir communicationnel, 1981, trad. fr. 1987, rééd. Fayard, 2001 pour le tome I, Fayard, 1997 pour le tome II.
5 Chevallier, Sciences administratives, Paris, PUF, Thémis, 2007, p. 305-347.
6 Pierre-Yves Baudot, Anne Revillad, Le Médiateur de la République au prisme de la démocratie administrative, Revue française d'administration publique 2011/1-2 (n° 137-138), pages 193 à 207
7 Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations
8 Issu de l'ordonnance no 2015-1341 du 23 octobre 20152 et du décret no 2015-1342 du même jour
9 La charte des droits fondamentaux est devenue juridiquement contraignante suite au traité de Lisbonne, qui a prévu un article 6 au traité de l’Union européenne faisant mention de la Charte.
10 L’article 41 de la charte, « Droit à une bonne administration », dispose ainsi « 1. Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions, organes et organismes de l'Union. 2. Ce droit comporte notamment: a) le droit de toute personne d'être entendue avant qu'une mesure individuelle qui l'affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre; b) le droit d'accès de toute personne au dossier qui la concerne, dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité et du secret professionnel et des affaires; c) l'obligation pour l'administration de motiver ses décisions. 3. Toute personne a droit à la réparation par l'Union des dommages causés par les institutions, ou par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, conformément aux principes généraux communs aux droits des États membres. 4. Toute personne peut s'adresser aux institutions de l'Union dans une des langues des traités et doit recevoir une réponse dans la même langue. ».
11 Posé notamment par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal
12 Loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public.
13 Article L. 311-3-1 du CRPA
14 Devenu référentiel Marianne en 2007
15 CE, décision, Section, nos 452798, 452806 et 454716 du 3 juin 2022, et avis nos 461694, 461695 et 461922 du 3 juin 2022.
16 Bezès (Philippe), Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-208), Paris, PUF, 2009.
17 D-R. Tabuteau Premier Forum de l’Institut pour la démocratie en santé, 2016.
18 Loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé
19 Michel Debré, Ces princes qui nous gouvernent, Plon
20 CE, 23 décembre 2011, Danthony, n°335477
21 Voir par exemple le point 9 de l’avis des 15 et 22 septembre 2022 sur un « projet de loi relatif à l’accélération des énergies renouvelables ».
22 Cf. Etude du Conseil d’Etat de 2021 « Conditions de ressources dans les politiques sociales : 15 propositions pour simplifier et harmoniser leur prise en compte. »
23 Communiqué de presse du 14 novembre 2022 : « Situation alarmante de la protection de l’enfance dans le Nord et la Somme : la Défenseure des droits se saisit d’office »
24 Recommandations générales de la Défenseure des droits à l’Agence nationale de l’habitat (Anah), publiées le 17 octobre 2022
25 Défenseure des droits, Rapport du 22 février 2022 sur l’accès au service public de la naturalisation.
26 Etude à la demande du Premier ministre, « Intelligence artificielle et action publique : construire la confiance, servir la performance », adoptée en assemblée plénière le 31 mars 2022
27 Entre 2017 et mi 2022, plus de 4 300 médiations volontaires ont été réalisées par les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, dont la moitié a permis d’aboutir à un accord. Pour la seule année 2021, 1 852 médiations volontaires ont été entreprises, conduisant à 54 % d’accord signés
28 Via l’application Télérecours citoyen pour les requérants sans avocat, ce mode de saisine étant alors facultatif ; et obligatoirement via l’application Télérecours lorsque le requérant dispose d’un avocat.
29 Les délais moyens constatés, référés compris, étaient fin en 2022 de 9 mois et 20 jours pour les tribunaux administratifs, de 11 mois et 18 pour les cours administratives d’appel, et de 7 mois et 14 jours pour le Conseil d’Etat.