Audition de Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’Etat, et de Bernard Stirn, président de la section du contentieux du Conseil d’Etat, par la Commission des lois de l’Assemblée nationale
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Evaluation de la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution
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Audition[1] de Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État, et de
Bernard Stirn, président de la section du contentieux du Conseil d’État, par la
Commission des lois de l’Assemblée nationale
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Mercredi 1er septembre 2010
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Je tiens tout d’abord à remercier le président Warsmann et les membres de votre commission d’avoir souhaité m’entendre aujourd’hui en compagnie du président Stirn, dans le cadre de cette première évaluation de l’application la loi organique du 10 décembre 2009 relative à l’article 61-1 de la Constitution –autrement dit de la question prioritaire de constitutionnalité, la « QPC »-.
La juridiction administrative a été, dans le cadre de ses attributions constitutionnelles comme dans celui des consultations effectuées depuis les travaux du « comité Balladur », associée dès l’origine à l’élaboration de cette réforme majeure et elle est aujourd’hui, avec au tout premier chef le Conseil constitutionnel, mais aussi la Cour de cassation, un acteur résolu de son application. Je suis donc particulièrement heureux qu’elle soit associée à l’évaluation de la QPC et qu’elle apporte ainsi sa contribution à « la réconciliation entre l’esprit public et les institutions, entre la société et les pouvoirs publics », pour citer le Président Warsmann[2].
Dans cet exposé liminaire, je me propose de dresser tout d’abord un état de lieux de la QPC vu de la juridiction administrative, six mois après l’entrée en vigueur de la loi organique.
J’esquisserai, en deuxième lieu, le bilan de l’application de cette réforme par le Conseil d’Etat et les juridictions qui en relèvent.
Après cette tentative d’évaluation, j’aborderai, en troisième lieu, les questions rémanentes que poserait encore l’application de la loi organique.
Ces trois points permettront, je le crois, de répondre à l’ensemble des questions que vous avez bien voulu nous transmettre préalablement. Le président Stirn et moi-même répondrons ensuite aux questions que vous souhaiteriez nous poser.
I. Etat des lieux de l’application de la question prioritaire de constitutionnalité par le Conseil d’Etat et les juridictions qui en relèvent.
L’état des lieux qui peut être dressé à ce stade de l’application de la question prioritaire de constitutionnalité par les juridictions administratives revêt une double dimension à la fois quantitative et qualitative.
A- En termes quantitatifs, tout d’abord, et s’agissant des juridictions relevant du Conseil d’Etat.
1- Au 26 août 2010, les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel avaient enregistré 507 questions prioritaires de constitutionnalité (346 pour les tribunaux administratifs et 161 pour les cours administratives d’appel). 71 de ces questions avaient été transmises au Conseil d’Etat. Nous ne connaissons pas le nombre des questions prioritaires de constitutionnalité soumises aux juridictions administratives spécialisées, en l’absence de recensement entrepris sur ce point, mais ce nombre paraît très modeste. A l’heure actuelle, seules deux QPC ont été transmises au Conseil d’Etat par ces juridictions, l’une par le Conseil national de l’ordre des sages-femmes, l’autre par la Cour régionale des pensions de Poitiers.
A notre connaissance – et en tenant compte d’une certaine marge d’incertitude sur ce point-, il n’existe qu’un seul cas dans lequel la transmission d’une question prioritaire de constitutionnalité par l’une des juridictions relevant du Conseil d’Etat n’a pas débouché sur un sursis à statuer de cette juridiction. Il s’agit d’une requête en matière de droit au logement opposable, contentieux dans lequel le tribunal administratif doit statuer dans un délai de deux mois, en application de l’article R. 778-1 du code de justice administrative. En l’espèce, l’absence de sursis à statuer correspond bien à l’une des hypothèses prévues au troisième alinéa de l’article 23-3 de l’ordonnance du 7 novembre 1958. Le sursis à statuer paraît en revanche s’être appliqué à toutes les autres QPC, y compris dans le domaine du contentieux des étrangers.
De même, si notre recul est à ce jour très insuffisant pour apporter une réponse complète à cette question, il n’existe pas encore, à notre connaissance, de cas dans lequel le refus de transmettre une question aurait été contesté à l’occasion d’un recours contre la décision réglant le litige. Nous avons en tout cas la certitude qu’aucun recours de ce type n’est actuellement pendant devant le Conseil d’Etat, en particulier lorsque des questions prioritaires de constitutionnalité ont été posées, devant les tribunaux administratifs, dans des litiges qui ne sont susceptibles que d’un pourvoi en cassation.
2- En ce qui concerne le Conseil d’Etat, celui-ci avait été saisi directement, au 26 août 2010, de 104 questions prioritaires de constitutionnalité. Sur l’ensemble des QPC qui avaient été traitées à cette date (soit 130 en tout, tous modes de saisine confondus), celui-ci en a transmis 33 au Conseil constitutionnel (dont 3 transmissions partielles), par 30 décisions juridictionnelles –compte tenu de la jonction de certaines affaires-. Parmi ces 33 questions, 12 avaient été transmises par les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel et 21 directement soumises au Conseil d’Etat. Ce dernier a donc transmis au Conseil constitutionnel 25,4% des questions prioritaires de constitutionnalité sur lesquelles il a statué. A ces 33 questions renvoyées, il conviendrait d’ajouter les 18 qui ont fait ou font l’objet d’un sursis à statuer dans l’attente de la décision du Conseil constitutionnel sur des questions analogues déjà transmises. Devant le Conseil d’Etat, il n’existe aucun cas dans lequel le renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité ne s’est pas accompagné d’un sursis à statuer.
Il paraît également utile de préciser que l’essentiel des QPC enregistrées au Conseil d’Etat concerne la matière fiscale (35% environ). Le droit social[3] et le droit des collectivités territoriales constituent les deux autres matières principales dans lesquelles des questions prioritaires de constitutionnalité sont posées. Elles représentent, respectivement, environ 17%[4] et 10% des QPC enregistrées. La place du contentieux fiscal est encore plus déterminante au niveau des cours et des tribunaux administratifs : 64 % des QPC enregistrées et 54 % des questions transmises au Conseil d’Etat portent sur cette matière.
S’agissant du délai moyen de jugement des questions prioritaires de constitutionnalité, il est -devant le Conseil d’Etat- de 51 jours (tous modes de saisine confondus). Le délai minimum de traitement d’une QPC a été d’un jour et le délai maximum de 2 mois et 28 jours.
La représentation des parties devant le Conseil d’Etat en matière de QPC, quant à elle, a été assurée par des avocats à la Cour, à hauteur de 41,2% des saisines. Les questions présentées par le ministère d’un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation ont représenté 34,5% du total et celles présentées sans ministère d’avocat, 24,3%.
S’agissant des critères retenus par le Conseil d’Etat pour écarter une QPC[5] , le plus usité est, de loin (environ 75% des refus de transmission), celui tiré de l’absence de caractère sérieux de la question – critère qui se conjugue avec celui de l’absence de caractère nouveau qui ne pourra être que rarement rencontré compte tenu de l’interprétation donnée à ce critère par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 3 décembre 2009-. Le critère tiré de ce que la disposition contestée ne doit pas avoir été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel a également pu être utilisé, mais dans une bien moindre mesure (de l’ordre de 6% des refus de transmission). Il en va de même la condition d’applicabilité de la disposition au litige qui ne constitue que rarement un fondement de refus de transmission (dans 10% des cas environ)[6].
B- En termes qualitatifs, je n’entends pas procéder à une analyse approfondie des décisions qui ont été rendues, mais je souhaite insister sur le fait qu’au cours des quatre mois d’application visible de la loi organique (en excluant les mois de mars et d’août), une part non négligeable des questions les plus importantes qui avaient été soulevées, notamment par la doctrine, lors de la préparation du projet de loi organique et après son adoption, ont été résolues et que, pour le surplus, des éléments de réponse importants ont commencé d’être apportés à celles qui demeurent pendantes.
Le champ d’application du dispositif, tout d’abord, a été précisé : tel a été le cas de la notion de « disposition législative », qui prévient par exemple d’interroger le Conseil constitutionnel, à titre préjudiciel, sur l’interprétation d’une norme constitutionnelle en vue de son application dans un litige[7], ou, cela va de soi, sur la constitutionnalité de dispositions réglementaires. Tel a également été le cas de la notion de « droits et libertés que la Constitution garantit », puisque ont été tranchées, par exemple, les questions délicates de savoir si l’incompétence négative du législateur entre dans le champ de cette procédure[8] ou si une loi autorisant la ratification d’un traité est également susceptible de faire l’objet d’une question prioritaire de constitutionnalité[9]. La question de savoir si une QPC peut porter sur une loi abrogée, mais en vigueur à la date du litige, a également été résolue[10].
Le Conseil d’Etat s’est attaché, dans son interprétation des critères de transmission des questions prioritaires de constitutionnalité, à retenir une lecture pleinement conforme à la lettre et à l’esprit de la loi organique. La condition d’applicabilité de la disposition au litige est ainsi appréciée de manière large, indépendamment de l’appréciation qui pourrait en être faite dans les contentieux classiques. Il a par exemple été jugé qu’une disposition susceptible d’être interprétée comme régissant la situation à l’origine du litige est « applicable au litige au sens et pour l’application de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 »[11]. Selon une logique similaire, le Conseil d’Etat a également confirmé le caractère cumulatif des deux critères tirés de ce que la disposition contestée n’ait pas été déclarée conforme à la Constitution, ni dans les motifs, ni dans le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel[12], tout en estimant que l’existence d’une déclaration préalable de conformité s’appréciait indépendamment du motif de cette déclaration[13]. L’appréciation du caractère nouveau de la question se fait, quant à elle, selon une grille d’analyse directement issue de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui a précisé la nature alternative de ce critère et en a donné une interprétation restrictive[14].
Je soulignerai, pour achever cet état des lieux, que le Conseil d’Etat s’attache, dans la motivation de ses décisions de transmission au Conseil constitutionnel, à faire preuve d’un certain laconisme afin d’éviter tout pré-jugement de la question de constitutionnalité elle-même. Les refus de transmission sont, en revanche, davantage motivés. Le Conseil d’Etat veille aussi, dans un but de sécurité juridique et d’efficacité du dispositif, à renvoyer au Conseil constitutionnel des questions portant sur des ensembles cohérents de dispositions, alors même que certaines d’entre elles pourraient n’être pas immédiatement applicables au litige.
II. L’évaluation de l’application de la loi organique : un bilan positif
A l’aune de ces éléments, l’appréciation susceptible d’être portée sur les premiers mois d’application de l’article 61-1 de la Constitution et, notamment, de la loi organique du 10 décembre 2009 est à nos yeux particulièrement positive. L’état des lieux que je viens de dresser souligne à cet égard la pertinence des choix faits par le législateur organique. Je le souligne d’autant plus volontiers que des solutions assez ou même substantiellement différentes de ces choix avaient pu être évoquées ou proposées, y compris par moi-même, lors des consultations ayant précédé la révision de la Constitution et l’adoption de la loi organique.
L’ appréciation positive que je porte sur l’application de la loi organique se justifie, je le crois, par le fait qu’en l’état, le dispositif, tel qu’il a été mis en place, est en capacité d’atteindre les trois objectifs qui lui avaient été assignés par le législateur organique[15].
1- Le premier de ces objectifs était d’« assurer la constitutionnalité de l’ordre juridique ». Le mécanisme du double filtre et les critères de renvoi des questions au Conseil constitutionnel qui ont été retenus permettent à l’évidence d’œuvrer efficacement en ce sens.
Ce premier objectif ne peut être atteint qu’à la condition que le juge constitutionnel soit effectivement saisi des seules véritables questions de constitutionalité qui se posent à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction. Cela implique qu’il puisse pleinement remplir son office en la matière, sans être submergé par des questions qui n’en relèvent clairement pas. Il en résulte un devoir de coopération loyale entre les juridictions suprêmes de chaque ordre de juridictions et le Conseil constitutionnel, impliquant de transmettre toutes les dispositions législatives suscitant un doute raisonnable quant à leur conformité à la Constitution, tout en écartant les autres. Le Conseil d’Etat s’est résolument inscrit dans cette perspective en prenant le risque, avant que ne se cristallise la jurisprudence du Conseil constitutionnel, de lui renvoyer plutôt un peu trop que trop peu de questions. A cet égard, je constate qu’un nombre important de questions de constitutionalité délicates en lien avec des droits et libertés particulièrement sensibles ont été transmises au Conseil constitutionnel et tranchées par lui. L’on peut penser par exemple aux questions liées à la cristallisation des pensions ou à l’interdiction de se réclamer d’un préjudice du fait de sa naissance. Je me garderai bien sûr de négliger les importantes questions soumises de son côté par la Cour de cassation et concernant notamment la garde à vue ou les juridictions maritimes.
Je constate également que, si le nombre de questions transmises au Conseil constitutionnel au cours du dernier semestre par les deux ordres de juridictions a été particulièrement important et assez supérieur aux prévisions qui pouvaient être faites, le double filtre instauré par la Constitution et la loi organique a permis de rejeter un nombre non négligeable de questions indigentes ou manifestement dénuées de fondement, favorisant ainsi le bon accomplissement de sa mission par le Conseil constitutionnel. Ce double filtre et les conditions dont il est assorti permettent en outre de conserver une certaine solennité à la saisine du juge constitutionnel ou, pour le dire d’une manière différente, de ne pas rendre anodine la contestation de la loi. Ce mécanisme permet ainsi de concilier, d’une part, le respect de l’autorité de la loi et l’impératif de sécurité juridique et, d’autre part, l’objectif d’assurer la constitutionnalité de notre ordre juridique.
Certes, il est possible qu’à terme la jurisprudence constitutionnelle sur l’interprétation des critères et conditions de renvoi des questions, comme sur la portée des normes constitutionnelles de fond, conduise le Conseil d’Etat à réduire, en régime de croisière, le nombre des saisines au regard du flux soutenu observé depuis le mois d’avril. Contribuera aussi à cette évolution la vérification progressive de la constitutionnalité du « stock » de législation en vigueur le 1er mars dernier. Mais l’important ne réside pas dans le volume, mais dans la pertinence des saisines du Conseil constitutionnel et dans la garantie que les lois appliquées dans notre pays sont bien conformes à la Constitution. A cet égard, les décisions de conformité rendues par le Conseil constitutionnel ne revêtent pas moins de portée et de signification que les décisions de non-conformité et par suite d’abrogation, dès lors qu’elles viennent purger des contestations sérieuses portant sur la validité de dispositions législatives.
Par ailleurs, il est vrai que certaines questions relatives au champ d’application de la question prioritaire de constitutionnalité devront encore être précisées ou résolues. Je pense en particulier, mais pas seulement, à l’invocation de l’incompétence négative du législateur, dont les critères d’appréciation, après une première décision très nette rendue en matière fiscale[16], doivent encore être précisés dans d’autres matières, mais aussi à la possibilité de transmettre une question portant sur la contrariété, aux droits et libertés que la Constitution garantit, de l’interprétation donnée d’une disposition législative par le juge. Sur ce sujet, le Conseil d’Etat a déjà pris position en jugeant indissociable la loi de son interprétation par la jurisprudence[17].
Pour autant, en l’état, l’on ne peut, je le crois, être que très favorablement impressionné par la capacité manifestée par le dispositif conçu par le législateur organique à remplir le premier objectif qui lui était assigné, en s’autorégulant de manière satisfaisante dans un délai extrêmement bref.
2- Le deuxième objectif fixé par le législateur organique, consistant à « permettre au citoyen de faire valoir des droits constitutionnels » et de se réapproprier la plus haute norme de notre ordre juridique, est, lui aussi, du point de vue de la juridiction administrative, en voie d’être atteint : le nombre des questions de constitutionnalité posées en moins de six mois devant les juridictions administratives manifeste avec éclat la confiance que lui font les justiciables.
L’une des craintes, plusieurs fois exprimée au cours des réflexions qui ont précédé la révision de la Constitution et le vote de la loi organique, était celle d’un effet d’éviction qu’aurait pu avoir le droit international sur la procédure de la question de constitutionnalité, compte tenu notamment de l’équivalence existant fréquemment dans la définition des droits et libertés garantis par ces deux sources juridiques et dans la protection apportée par elles et en raison aussi d’une pratique plus ancienne du maniement des sources internationales par les justiciables et les avocats devant les juridictions. Les chiffres que j’ai rappelés précédemment –610 questions prioritaires de constitutionnalité posées devant l’ensemble des juridictions administratives depuis le 1er mars- mettent en évidence que cet effet d’éviction n’a pas eu lieu et que les justiciables sont bien résolus à s’approprier les droits et libertés que la Constitution garantit.
Ont bien sûr concouru à ce succès la force expressive d’une décision du Conseil constitutionnel, comme l’efficacité –par l’effet erga omnes- d’une décision de non-conformité qui a pour effet d’abroger, le cas échéant assortie d’un effet différé et de mesures transitoires, les dispositions non conformes à la Constitution.
A cela peut-on ajouter le fait que plusieurs des décisions importantes rendues en la matière par le Conseil constitutionnel ont très clairement mis en évidence qu’il existait à la fois une volonté des justiciables et une nécessité au plan juridique de clarifier, au regard des droits et libertés que la Constitution garantit, des questions qui auraient pu, de prime abord, être regardées comme ayant déjà été résolues par l’application du droit international. Tel était le cas, par exemple, de celle portant sur l’application rétroactive de la loi du 4 mars 2002 et des questions posées sur le régime de cristallisation des pensions des anciens combattants, sur lesquelles la Cour européenne des droits de l’homme avait déjà été amenée ou était appelée à statuer. Au-delà de cette exigence de clarification, les justiciables et leurs conseils prennent conscience de ce que le champ des droits et libertés garantis par notre Constitution est plus large que celui protégé par les instruments internationaux des droits de l’homme : des dispositions « insaisissables » au regard de ces derniers peuvent être à bon droit critiquées au regard de notre loi fondamentale. J’observe d’ailleurs que les trois principaux domaines juridiques dans lesquels sont posées des questions prioritaires de constitutionnalité dans la juridiction administrative –le droit fiscal, le droit social et le droit des collectivités territoriales- sont de ceux dans lesquels le droit européen a une influence limitée.
A côté de cette logique d’appropriation de la Constitution par les citoyens, les premiers mois d’application de l’article 61-1 ont également permis d’approfondir plusieurs dynamiques au sein même de la juridiction administrative.
D’une part, l’objectif d’efficacité que nous nous sommes fixé nous a conduits à perfectionner, dans le cadre de la mise en œuvre de la question prioritaire de constitutionnalité, certains instruments que nous avions déjà mis en place, dont l’objectif est de rationaliser le traitement des flux contentieux. Je pense notamment au dispositif qui permet, au sein de la juridiction administrative, le regroupement des affaires posant des questions analogues. Ce système permet à cette juridiction de ne mener à son terme complet qu’une seule de ces affaires et de régler ensuite l’ensemble de celles restées en suspens au regard de la solution rendue pour la première. Il évite que la même question ne soit étudiée par plusieurs juridictions et que le Conseil constitutionnel ne se trouve saisi de questions multiples portant sur des sujets identiques.
D’autre part, l’organisation qui a été retenue au Conseil d’Etat et dans les autres juridictions administratives, consistant à laisser les formations de jugement ordinaires assurer le filtrage des questions posées dans les matières qu’elles sont accoutumées à traiter, contribue de manière certaine à cette dynamique d’efficacité et, en même temps, à l’appropriation du droit constitutionnel par chacun des membres de la juridiction.
La question prioritaire de constitutionnalité, largement et bien utilisée, a donc eu pour effet de placer la Constitution au cœur du débat contentieux devant les juridictions administratives, en conduisant les justiciables, mais aussi les juges, à s’approprier la clef de voûte de notre ordre juridique.
3- Quant au troisième objectif auquel doit tendre la question prioritaire de constitutionnalité, celui d’« assurer la prééminence de la Constitution » dans notre ordre juridique, il requiert au préalable une articulation sereine entre la norme constitutionnelle et le droit international, en particulier le droit de l’Union européenne, articulation qui, à bien des égards, est aujourd’hui réalisée, même si le processus qui y a conduit n’a pas été exempt de toute incertitude et interrogation, voire de tensions.
III Les questions suscitées par l’application de la loi organique.
A- Parmi les questions suscitées par l’application de la loi organique, celle concernant la conciliation du caractère prioritaire de la question de constitutionnalité avec les exigences liées à l’application du droit de l’Union, en particulier la condition d’effectivité de ce droit telle qu’elle est interprétée par la Cour de justice depuis son arrêt Simmenthal du 9 mars 1978, avait été évoquée à plusieurs reprises au cours des réflexions menées lors de l’élaboration de cette loi et, en premier lieu, par l’avis rendu par le Conseil d’Etat le 2 avril 2009, lorsqu’il a été oralement saisi en séance de la priorité, au regard d’un même droit garanti, du moyen de constitutionnalité sur celui de conventionalité . Si des incertitudes pouvaient encore subsister à la lecture du texte de la loi organique tel qu’il a été adopté, celles-ci ont été réglées de manière satisfaisante par la décision du Conseil constitutionnel du 12 mai 2010[18] - à laquelle a fait écho celle du Conseil d’Etat du 14 mai[19] -, et par l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 22 juin 2010.
Cet important arrêt n’a pas marqué une rupture, mais plutôt un approfondissement, dans la jurisprudence de la Cour de justice et il n’a donc pas constitué une surprise. Sa lecture ne prête pas, selon moi, à hésitations ou interrogations.
La rédaction retenue par la Cour dans son arrêt est certes prudente, mais cette circonstance s’explique aisément par le souci légitime qui était le sien de ne pas se placer en position d’arbitre d’une divergence d’interprétation d’une norme interne entre plusieurs cours suprêmes d’un même Etat. La signification de son arrêt n’en reste pas moins dépourvue d’ambiguïté : la loi organique relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution, telle qu’interprétée par la décision du 12 mai 2010 et par celle du 14 mai 2010, ne peut qu’être compatible avec le droit de l’Union.
Il en résulte que la question de constitutionnalité est bien prioritaire, aussi longtemps que l’obligation d’assurer le plein effet du droit de l’Union n’y fait pas obstacle. Le juge français peut donc saisir la Cour de Luxembourg de toute question préjudicielle qu’il juge nécessaire à tout moment de la procédure et, notamment, avant ou à l’issue de la procédure incidente de contrôle de constitutionnalité. Il peut « adopter toute mesure nécessaire afin d’assurer la protection juridictionnelle provisoire des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union » et « laisser inappliquée, à l’issue d’une telle procédure incidente, la disposition législative nationale en cause s’il la juge contraire au droit de l’Union »[20]. J’observe également que, par un obiter dictum [21], la Cour règle l’hypothèse particulière dans laquelle un grief d’inconstitutionnalité serait dirigé contre une loi transposant correctement une directive de l’Union. Un tel grief pourrait alors revenir à mettre en cause la validité de la directive elle-même au regard d’un principe matériellement identique, protégé par l’ordre juridique de l’Union : or il appartient à la seule Cour de justice de porter une telle appréciation dans cet ordre juridique. Dans une pareille hypothèse, la question de la validité de la directive revêtirait, selon la Cour, un caractère préalable. Une articulation raisonnable de cette solution avec le mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité pourrait conduire le juge interne, administratif ou judiciaire, à s’inspirer directement de la logique suivie par le Conseil d’Etat dans son arrêt Arcelor Atlantique et Lorraine du 8 février 2007, et à poser simultanément une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel et une question préjudicielle à la Cour de justice sur la question de la validité de la directive, sous réserve de s’être assuré au préalable de l’équivalence des protections apportées par le droit interne et le droit de l’Union et, au besoin, en requalifiant le moyen présenté par le justiciable.
B- Une deuxième question suscitée par l’application de la loi organique porte sur le point de savoir s’il est nécessaire de permettre au Conseil d’Etat, comme d’ailleurs à la Cour de cassation, de prendre des mesures provisoires ou conservatoires lorsqu’il est saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité. Cette question a pu naître d’une certaine lecture de l’arrêt de la Cour de justice du 22 juin 2010.
Devant le juge administratif, elle n’a pas véritablement d’objet. Lorsque le Conseil d’Etat statue en tant que juge du fond, il peut d’ores et déjà –tout comme les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel-, soit en faisant usage de ses pouvoirs de direction du procès, soit en référé –je pense notamment à la procédure du référé-suspension prévue par l’article L. 521-1 du code de justice administrative-, prendre les mesures provisoires ou conservatoires nécessitées par l’urgence, y compris, le cas échéant, dans l’objectif d’assurer la protection juridictionnelle provisoire des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union. Lorsque le Conseil d’Etat statue comme juge de cassation, il pourrait régler cette question par la voie jurisprudentielle en reconnaissant la compétence de son juge des référés pour prendre de telles mesures.
C- Conviendrait-il, enfin, d’instaurer un mécanisme d’appel des décisions par lesquelles les cours suprêmes refuseraient de renvoyer des questions prioritaires de constitutionnalité au Conseil constitutionnel ?
Un tel mécanisme pourrait certes être regardé comme apportant un supplément de régulation au système de la QPC. Pourtant, avec le modeste recul dont nous disposons sur l’application de la loi organique, le caractère très positif du bilan de cette application ne paraît pas plaider pour une mise en place, en tout cas à bref délai, d’une telle voie de recours.
Celle-ci aurait en effet pour conséquence de neutraliser le filtre des cours suprêmes, en permettant à tous les justiciables insatisfaits de saisir le Conseil constitutionnel. Ce dernier se trouverait alors submergé de toutes les demandes fantaisistes ou manifestement infondées que le mécanisme du filtre a justement pour objet et pour effet de lui épargner aujourd’hui.
De la même manière, il n’est pas proposé à ce stade de modifier les critères du filtre, tels qu’ils ont été définis par la loi organique. Les avantages éventuels d’un assouplissement du second filtre, celui des cours suprêmes, apparaissent en effet bien aléatoires au regard de ses inconvénients qui seraient tout à fait sérieux en termes d’alourdissement inutile de la charge du Conseil constitutionnel. Au regard des données disponibles, on peut estimer qu’un peu plus de 5% (5,3%) des affaires de QPC traitées par les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs sont transmises par le Conseil d’Etat au Conseil constitutionnel. Cette donnée plaide en faveur du double filtre assorti de critères plus restrictifs à la seconde étape : en l’état, le « taux de sélection » des QPC ressortit en effet à environ 22% au premier filtrage et 24% au second. Au total, compte tenu de ce que j’ai dit sur la grande pertinence des règles fixées par la loi organique, il me semble que le réglage très fin qui reste à faire dans l’application de cette loi pourrait être mieux assuré par les juges que par une retouche immédiate de la loi.
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En conclusion, il me paraît essentiel de constater que, fondamentalement, le système mis en place par la loi organique du 10 décembre 2009 fonctionne bien. Il a certes suscité de virulentes controverses au cours du deuxième trimestre, mais il a surtout produit des résultats importants et même spectaculaires, à la fois par le nombre et l’importance des questions posées et résolues, sur des enjeux de surcroît majeurs. Au regard de ces résultats et de la capacité d’autorégulation dont le dispositif créé par le législateur organique a fait preuve, il n’existe pas à mon sens, en l’état, de motif déterminant de procéder à une modification immédiate de la loi. A en juger par le nombre et l’importance des interrogations qui étaient formulées il y a six mois sur les conditions d’application de la loi et qui ont été réglées depuis lors, on peut gager que celles qui subsistent aujourd’hui devraient dans les six prochains mois avoir trouvé des réponses satisfaisantes. Si tel n’était pas le cas ou si de nouvelles questions étaient mises à jour, le temps serait alors sans doute venu, un an après l’entrée en vigueur du dispositif, d’y apporter par la voie législative les réponses nécessaires.
[ 1 ] Texte écrit en collaboration avec M. Timothée Paris, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du Vice-président du Conseil d’Etat.
[2] J.-L. Warsmann, député, rapport au nom de la commission des lois de l’Assemblée nationale sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème République, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 15 mai 2008, p. 59.
[3] Cette qualification regroupe en l’espèce les rubriques suivantes du PCJA : « Aide sociale », « pensions », « santé publique », « sécurité sociale et mutuelles ».
[4] L’essentiel des QPC posées dans le domaine du droit social concernent le domaine des pensions (qui représente à lui seul près de 11% du total des QPC enregistrées).
[5] En l’état des outils statistiques dont nous disposons, il n’est pas possible de répondre à cette question pour les juridictions relevant du Conseil d’Etat.
[6] Le surplus correspond, pour l’essentiel, aux QPC non transmises en raison d’un incident de procédure (désistement ou non-lieu notamment).
[7] CE 16 avr. 2010, Virassamy, n°336270, à publier au Lebon.
[8] CC, décision n° 2010-5 QPC du 18 juin 2010, sur renvoi du Conseil d’Etat (CE 23 avril 2010, SNC Kimberly Clark, n°327166).
[9] CE 14 mai 2010 Rujovic, n°312305, à publier au Lebon.
[10] CC, décision n° 2010-16 QPC du 23 juillet 2010 ; CE 23 juillet 2010, Guibourt, à publier au Lebon.
[11] CE 14 avril 2010, Union des familles en Europe, n°323380, à publier au Lebon.
[12] CE 19 mai 2010, Section française de l’OIP, n° 323930, inédite.
[13] CE 19 mai 2010, Commune de Buc, n°330310, à publier au Lebon.
[14] CC, décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009, Loi organique relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution, §21 : « une question prioritaire de constitutionnalité ne peut être nouvelle au sens de ces dispositions au seul motif que la disposition législative contestée n'a pas déjà été examinée par le Conseil constitutionnel ».
[15] Ces trois objectifs ont été définis par B. Mathieu lors de son audition devant la commission des lois de l’Assemblée nationale sur le projet de loi organique, le 23 juin 2009. Ils ont également été évoqués par M. Guillaume lors de son audition du 30 juin 2009 et ont constitué le plan du rapport de J.-L. Warsmann au nom de la commission des lois de l’Assemblée nationale, sur le projet de loi organique relatif à l’application de l’article 61-1 de la Constitution.
[16] CC, décision n° 2010-5 QPC du 18 juin 2010, SNC Kimberly Clark.
[17] CE 16 juillet 2010, SCI la Saulaie, n° 334665, à publier au Lebon : Tel qu'interprété par la décision du Conseil d'Etat du 3 juillet 1998 n° 158592 (1), l’article L. 160-5 du code de l’urbanisme ne pose pas un principe général et absolu de non indemnisation des servitudes d'urbanisme et n'a ni pour objet ni pour effet de faire obstacle à l'indemnisation du préjudice résultant de l'institution d'une telle servitude lorsque le propriétaire du bien concerné supporte une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi. Par suite la question, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux. Voir également CE 25 juin 2010, Mortagne, n°326363, à publier au Lebon : Au regard de l'objectif à valeur constitutionnelle (OVC) d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, les dispositions de l'article 92 J du code général des impôts (CGI), alors en vigueur, et leur combinaison avec celles de l'ancien article 163 du même code, telles qu'interprétées par la décision du Conseil d'Etat statuant au contentieux du 14 novembre 2003 (n° 224285), ne présentent aucune difficulté particulière d'interprétation qui, eu égard notamment à leur ambiguïté ou à leur caractère contradictoire, serait source d'insécurité juridique. Par suite et en tout état de cause, elles ne méconnaissent pas cet OVC.
[18] CC, décision n° 2010-605 DC du 12 mai 2010, Loi relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne.
[19] CE 14 mai 2010, Rujovic, n°312305, à publier au Lebon.
[20] CJUE Gr. Ch. 22 juin 2010, Melki et Abdeli, affaires C-188-10 et C-189/10 (les citations sont tirées du dispositif de l’arrêt).