1952-2012 - Le juge français de l’asile

< ID du contenu 3071 > Lien à reprendre : >Télécharger l'intervention au format pdf</a>

1952-2012 - Le juge français de l’asile, 60^ème anniversaire de la Cour nationale du droit d’asile

Lundi 29 octobre 2012, Palais du Luxembourg

Introduction par Jean-Marc Sauvé[1], vice-président du Conseil d’Etat

Madame la présidente,

Mesdames et Messieurs les présidents,

Mesdames et Messieurs les bâtonniers,

Mesdames et Messieurs les professeurs,

Mesdames et Messieurs,

Mes chers collègues,

C’est un grand plaisir, c’est même un bonheur, que d’ouvrir ce colloque à vos côtés, Madame la présidente. En tout premier lieu, je voudrais m’associer aux remerciements que vous avez formulés et qu’il faut en effet adresser à toutes les personnes ayant rendu possibles la manifestation d’aujourd’hui, mais aussi les autres évènements qui marqueront cet anniversaire de la CNDA. Il convient à cet égard de rendre un hommage particulier à la direction de la bibliothèque et des archives et à sa directrice, Mme Flament-Guelfucci, pour l’important travail de recherche et de mémoire qu’elle a réalisé, et à la direction de la communication et son directeur, M. Kohler. Mais je souhaite distinguer aussi toutes les personnes ayant, à la Cour nationale du droit d’asile, contribué à faire de cet anniversaire une réussite, à commencer par vous, Madame la Présidente.

La Cour nationale du droit d’asile fête donc ses soixante ans. Ce n’est pas le début du troisième âge, c’est l’âge de la maturité. Cet anniversaire est une bonne nouvelle au regard de la mission noble et éminente que cette Cour assume. C’est encore une bonne nouvelle, car notre monde reste en proie à toutes sortes de troubles, de convulsions ou de déchirements, constants et parfois imprévisibles, sur presque tous les continents. L’existence d’un juge français de l’asile est dans ce contexte une garantie. C’est une bonne nouvelle, ensuite, parce que, l’an passé, le soixantième anniversaire de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés a été marqué du sceau d’un certain désenchantement lié aux temps difficiles que nous traversons[2]. C’est une bonne nouvelle, enfin, parce que le droit d’asile est au fondement même de notre pacte républicain.

L’asile est le fruit d’une longue histoire qui n’a, somme toute qu’assez récemment, trouvé une traduction juridique : c’est de là que vient la Cour nationale du droit d’asile ; c’est sur cette base qu’elle s’est construite (I). Juridiction assumant pleinement son office, dans le respect de toutes les garanties juridictionnelles, la Cour doit poursuivre dans cette voie, en dépit de tous les défis qui se présentent à elle (II).

I. La Cour nationale du droit d’asile, qui s’inscrit dans l’histoire longue d’accueil de tous ceux cherchant un refuge, s’est, depuis sa naissance en 1952, constamment adaptée afin de remplir sa mission.

A. Créée sous le nom de Commission des recours, elle a été, et demeure, l’héritière et la garante d’une tradition d’accueil et de préservation des droits de l’homme au travers du droit d’asile.

1. L’asile a des origines lointaines, qui remontent au moins à l’antiquité. Certains lieux, plus généralement des temples, étaient alors considérés comme inviolables et ils offraient un refuge aux personnes poursuivies par leurs adversaires. Romulus, nous dit Tacite, est censé avoir ouvert « l’Asile sacré » à Rome, sur le mont Capitolin entre le Temple de Jupiter et la Citadelle, et il aurait bâti en ce lieu un temple dont il fit un refuge. Dès les origines, le droit a aussi joué un rôle important dans la notion d’asile, plutôt comme limite apportée à celui-ci, afin que l’asile ne soit pas dévoyé au profit des criminels, comme l’illustrent ces paroles du Coryphée dans une tragédie d’Euripide, les Héraclides : « Toujours dans le passé notre pays a eu la volonté d’apporter son aide aux détresses qui avaient le droit pour elles »[3]. Mais dès les origines aussi, des atteintes ont été portées au droit d’asile – par exemple en entravant la distribution de nourriture aux réfugiés ou en murant les issues des lieux où ils se trouvaient. On rapporte qu’à cette époque, certaines de ces atteintes furent sévèrement sanctionnées par les dieux, par maladie ou catastrophe naturelle[4].

C’est l’Eglise catholique qui a fait du droit d’asile une institution éminente et unifiée en Occident. Les églises étaient considérées de fait comme un lieu d’asile : lors du sac de Rome en 410, le Roi des Wisigoths Alaric I^er interdit ainsi de violer les lieux cultes et les sanctuaires. Cette protection devint rapidement juridique : le Code de Théodose définit, quelques années plus tard, en 438, la protection que l’Église doit – ou ne doit pas – accorder à des fugitifs qui chercheraient refuge dans les lieux de culte[5]. Cette tradition d’asile, qui fut à la fois unifiée, mais aussi limitée, s’est développée jusqu’à la fin du Moyen Âge, époque à partir de laquelle elle est tombée en désuétude[6].

L’année 1789, première de la Révolution française, a ignoré le droit d’asile. En 1793, toutefois, la Constitution de l’an I, dont on sait qu’elle n’a jamais été appliquée, proclama à son article 120, dans le titre « Des rapports de la République française avec les nations étrangères », que le Peuple français « donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans »[7]. La Révolution a su tirer les conséquences de ses déclarations. Par la suite, la tradition de l’asile fut particulièrement vivace sous la Monarchie de Juillet ainsi que sous les 2^ème et 3^ème Républiques. Elle a constitué, pendant toutes ces décennies, une simple pratique, mais elle a aussi été plus que cela : elle a été le fruit d’un ensemble d’actes convergents, dictés par des considérations plus éthiques que juridiques, et conduisant tout simplement à accueillir chez nous les réfugiés. L’asile ne trouva d’ancrage constitutionnel réel et durable qu’avec la Constitution du 27 octobre 1946, dont le Préambule, toujours en vigueur, déclare à son tour : « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République ». Historiquement, l’asile a ainsi été marqué par le passage progressif d’un lieu protégé, « sanctuarisé », pourrait-on dire, à une protection juridique ; par le passage d’un espace géographique à un régime de droit poursuivant des finalités assez analogues et pour des motifs qui se sont progressivement affinés et diversifiés dans le cours long et tumultueux de l’histoire humaine.

2. Après la première guerre mondiale, le droit d’asile a connu d’importants développements. Avant 1945, c’est une approche empirique qui a prévalu : l’émigration russe consécutive à la révolution bolchevique, le refuge recherché par les Espagnols à la fin de la guerre civile, la fuite de nombreux Allemands et Italiens dans les années 20 et 30, l’exode des Juifs de l’Europe nazie – tous ces évènements dramatiques ont fait l’objet de réponses ponctuelles ou conjoncturelles, sans véritable plan d’ensemble. Ainsi les exodes russes et arméniens ont fait l’objet d’un traitement par un office spécialisé et la Société des Nations a créé un poste de Haut Commissaire pour les réfugiés, dont les attributions limitées furent fixées par un accord du 30 juin 1928. La création de l’Organisation internationale des réfugiés en 1946 a marqué une première véritable tentative de protection systémique des réfugiés. Mais la fin des activités de l’OIR, qui n’avait été créée qu’à titre provisoire, a conduit chaque pays à mettre en place sa propre organisation de prise en charge des demandeurs d’asile. Elle vit parallèlement la création du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés. La loi du 25 juillet 1952[8] d’où sont issus l’OFPRA et la Commission des recours a donc été dictée par les nécessités du moment : l’émergence d’une protection nationale destinées à relayer une protection internationale qui cessait d’être directe. Elle s’est en outre appuyée sur un texte qui, s’il est encore aujourd’hui la clé de voûte du droit d’asile, n’était alors pas encore ratifié par la France : la Convention de Genève du 28 juillet 1951. Rare exemple de loi qui précède et non pas suit, le plus souvent avec retard, la convention internationale qu’il s’agit de mettre en œuvre.

En 1952, deux modèles étaient envisagés et ont donc été débattus dans notre pays. Le premier, qui avait plus ou moins prévalu jusqu’alors, était celui d’une protection internationale au travers de l’activité déployée par la Société des Nations, puis par les Nations Unies. Il n’avait pas donné des résultats toujours convaincants. Le second, celui d’une protection assurée au niveau national, avait la préférence du Gouvernement français mais se heurtait à des réticences, en particulier parce qu’il rappelait le service administratif du ministère des affaires étrangères chargé de ces questions sous le « gouvernement de l’Etat français ». Tiraillé entre ces deux modèles défendus respectivement par Daniel Mayer et Maurice Schumann, alors secrétaire d’Etat aux affaires étrangères, comme le montrent les débats qui se sont déroulés à l’Assemblée nationale lors de la délibération du projet de loi qui allait devenir la loi du 25 juillet 1952[9], le Parlement a finalement opté pour le second. Mais, dans le souci de ne pas se priver d’une compétence reconnue en matière de droit des réfugiés, il fut décidé, à titre de concession ou de contrepartie, que les réfugiés seraient pris en charge par un office autonome, l’OFPRA, au sein duquel siègerait le représentant du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, et non par un service administratif hiérarchiquement subordonné au ministre des affaires étrangères. Il fut surtout décidé, par une disposition très exorbitante du droit commun[10] et opportunément jugée avec retard, en 1998, conforme à la Constitution[11], qu’un représentant du Haut Commissaire siègerait au sein de la Commission des recours ainsi que, pour faire bonne mesure, un représentant de l’office. L’origine de l’échevinage, qui est encore aujourd’hui l’une des caractéristiques de la plus importante juridiction administrative de France, se trouve là. De même, l’existence de rapporteurs, chargés de l’instruction des affaires mais n’ayant pas voix délibérative, a été prévue dès le décret du 2 mai 1953[12].

Ainsi, comme vous l’avez dit, Madame la présidente, la création de la Commission des recours fut fortuite, presque accidentelle. Ce choix a pourtant toujours été confirmé depuis lors, malgré les difficultés qui ont parfois été celles de cette commission, puis de la Cour. Ces difficultés ont manifesté la grande capacité d’adaptation de cette juridiction, malgré les chocs qu’elle a subis et les transformations profondes de l’environnement dans lequel elle a évolué.

B. La Commission, devenue la Cour nationale du droit d’asile, a de fait été confrontée à des défis nombreux, qu’elle a su relever pour s’imposer comme un acteur majeur du traitement de la demande d’asile.

Nouvelle juridiction[13], et même, à elle seule, nouvel ordre de juridiction, la Commission de recours était à l’origine dotée de moyens très modestes. La souplesse qui caractérisait cette structure étonne – c’est un euphémisme – au regard de l’organisation actuelle de la Cour. André Heilbronner en fut nommé président ; il était assisté dans sa tâche par Jacqueline Terrel, ancienne collaboratrice de René Cassin au comité juridique du Comité français de la Libération nationale, ce comité juridique étant, en quelque sorte, « le Conseil d’Etat de la France combattante » à Alger. Jacqueline Terrel assuma donc le premier secrétariat général de la Commission. Personne ne consacrait bien sûr à cette époque la totalité de son temps de travail à cette juridiction. Le reste de son personnel était rattaché pour sa gestion à l’OFPRA, ce qui vaudra ultérieurement à la Commission, puis la Cour, certaines difficultés qui ont été réglées par le décret de décembre 2008. Les recours enregistrés lors des premières années ont été peu nombreux et stables, la Commission jugeant alors environ 350 affaires par an. De manière générale, la demande d’asile baissait car, malgré quelques mouvements d’exil ponctuels, comme celui des Basques espagnols, les flux en provenance du continent européen étaient alors réduits.

Au cours des années 1970, plusieurs facteurs ont perturbé l’équilibre initial et contribué à une nette augmentation de la demande d’asile. Le 9 avril 1971, la France a ratifié le protocole dit de Bellagio, adopté à New York le 31 janvier 1967, qui leva les réserves géographiques et temporelles de la convention de Genève. Le ralentissement de la croissance économique et la montée du chômage poussèrent aussi le Gouvernement français à décider, lors du Conseil des ministres du 3 juillet 1974, la suspension de l’immigration de travail[14]. Par conséquent, l’asile devint une voie privilégiée d’accès au territoire français. Enfin, le conflit Est-Ouest, à la faveur notamment de son déplacement vers les pays du « Tiers-Monde », comme on disait alors, généra de nouveaux flux de réfugiés, de même que certains conflits ethniques, dans la Corne de l’Afrique ou au Sri Lanka. Dès 1978, le président Jacques Chardeau exprima la préoccupation que constituaient le volume et la croissance des dossiers en instance. Les demandes affluaient, le stock  des dossiers augmentait et, en janvier 1980, le délai de jugement s’élevait à 20 mois. La Commission fut alors renforcée, notamment par la création de sections par le décret du 3 septembre 1980[15], et le déménagement de ses services du Palais-Royal. La pression resta toutefois forte au long des années 1980. La Commission fut encore renforcée à partir de 1985, avec la nomination de six rapporteurs à plein temps, puis à nouveau en 1987. Ses méthodes de travail évoluèrent également avec, notamment, l’amélioration de la rédaction des décisions et les premières esquisses d’informatisation qui permirent d’accompagner la hausse du nombre des décisions rendues.

Une nouvelle et spectaculaire augmentation des recours se produisit entre 1990 et 1991. J’étais moi-même à l’époque directeur des libertés publiques et des affaires juridiques au ministère de l’intérieur et je me souviens de l’inquiétude née de cette considérable augmentation provoquée par les dérèglements et la misère du monde et, paradoxalement, favorisée par la chute du mur de Berlin et la fin du monde soviétique. Des mesures ont rapidement été prises : ouverture de la présidence des sections aux membres de la Cour des Comptes et aux magistrats administratifs, multiplication des effectifs comme du nombre des audiences, déménagement du siège de la Commission à Fontenay-sous-Bois. En deux ans, plus de 120 000 recours furent jugés. Ces mesures ne furent cependant pas toutes pérennes car, dès 1992, les ressources humaines furent substantiellement réduites. Plusieurs réformes ont aussi affecté la Commission pendant ces années, comme l’adoption de la loi du 10 juillet 1991 sur l’aide juridique ou la création de la formation des sections réunies par le décret du 3 juillet 1992. La reconnaissance par la décision du Conseil constitutionnel du 13 août 1993[16], puis la loi du 11 mai 1998[17], d’un asile dit « constitutionnel », dont les fondements reposent sur le Préambule de la Constitution de 1946, n’a en revanche pas eu de conséquence sur le nombre des recours[18], et donc sur l’activité de la juridiction de l’asile. Il en va différemment de l’asile territorial[19] consacré par la loi du 11 mai 1998 et devenu, par la loi du 26 novembre 2003[20], la protection subsidiaire, dont le juge fut, aux termes de cette loi, non point le juge administratif de droit commun, mais le juge spécialisé de l’asile. Cette consécration législative de la protection subsidiaire a encore accru les responsabilités, l’autorité, mais aussi la charge de travail de la Commission des recours.

Il arrive que l’histoire se répète : un nouveau bond de la demande d’asile a en effet été enregistré au cours des années 2004-2005. Avec  le recul, je ne peux dissimuler que le défi lancé dans les années 2000 à la Commission par l’augmentation des recours était infiniment plus lourd que celui du tournant des années 90. Car, sans même remonter à l’époque lointaine où j’étais moi-même, dans les années 70, rapporteur auprès d’une Commission des recours des réfugiés qui siégeait de manière très intermittente dans la salle Collignon au troisième étage du Palais-Royal, je sais que la nature du travail du juge de l’asile s’est profondément transformée au cours du dernier quart de siècle ; j’y reviendrai.

Les années 2000 ont enfin été marquées par de nouvelles réformes de structure. Ce sont surtout la loi du 20 novembre 2007, qui a donné à la Commission son nouveau et juste nom de Cour nationale du droit d’asile[21], ainsi que le décret du 30 décembre 2008, qui doivent retenir l’attention. Ce dernier texte a mis fin au rattachement de la Cour, pour ce qui concerne sa gestion, à l’OFPRA, organe dont elle contrôle les décisions. Ce qui résultait des conditions de création de la Cour, mais passait alors à juste titre pour une anomalie, a été corrigé, la Cour étant rattachée pour sa gestion au secrétariat général du Conseil d’Etat[22], qui est devenu au fil du temps le secrétariat général de l’ensemble de la juridiction administrative. Au-delà de l’évidence – l’affirmation de l’indépendance objective de la CNDA dans l’exercice des fonctions juridictionnelles –, ce changement du cadre de gestion a mis un terme aux difficiles relations, au plan administratif et financier, entre la Cour et son justiciable principal et il a donc fortifié l’indépendance fonctionnelle de la Cour. Son autorité et sa dignité sont sorties renforcées de cette réforme qui n’a point affaibli l’OFPRA et ne lui a en fait ôté que des tracas.

Le visage de la Commission de recours des réfugiés, ainsi devenue la Cour nationale du droit d’asile, a donc en soixante ans considérablement changé. Juridiction née un peu par hasard, très peu sollicitée durant ses premières années d’existence et s’inscrivant dans un cadre si souple, qu’il en était presque évanescent, la Cour a subi les conséquences de l’expansion de l’asile au cours de ce qui a été le siècle des réfugiés. L’exigence d’adaptation à des évolutions, souvent peu prévisibles, car dépendantes à la fois de l’état du monde et du contexte juridique national et européen, a parsemé son chemin, sinon de traverses et d’embûches, du moins de défis qu’elle a su relever, jusqu’à devenir la première juridiction administrative de France.

II. Aujourd’hui, la Cour nationale du droit d’asile assume pleinement son office, dans le respect de l’ensemble des garanties juridictionnelles, et elle doit poursuivre dans cette voie malgré tous les défis auxquels elle reste exposée.

A. Un office spécifique pleinement assumé.

1. La Cour nationale du droit d’asile présente une double originalité. Structurelle, tout d’abord, puisqu’elle est une juridiction nationale à caractère spécialisé, qui est en France, au regard de son volume d’activité, dans une situation absolument sans équivalent. Cette juridiction spécialisée statue en outre en premier et dernier ressort et ses formations de jugement sont composées de façon particulière : elles sont « échevinées », comme je l’ai souligné. Le contentieux de l’asile est, par ailleurs, un contentieux de pleine juridiction, comme le reconnaît le Conseil d’Etat depuis sa décision Aldana Barrena du 8 janvier 1982[23]. Le juge de l’asile est donc saisi, non pas d’une décision administrative, mais d’une situation humaine et il se prononce directement et pleinement sur l’octroi ou non du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire, et non pas sur la légalité d’une décision administrative.

Mais l’originalité du « métier » de juge de l’asile est plus marquante encore que ces spécificités structurelles ou contentieuses. Faire droit ou non à une demande de protection soulève bien entendu de nombreuses questions juridiques, nécessitant une exégèse des textes régissant ce domaine et une connaissance approfondie de la jurisprudence et du contexte géopolitique de la demande. Mais, au cœur de la décision rendue, réside la formation de l’intime conviction, exprimée par la formation de jugement, dans chaque dossier et pour chaque personne qui représente le même absolu, sur la réalité de la « crainte d’être persécuté », au sens de la Convention de Genève et sur la véracité ou la plausibilité des faits rapportés par le requérant[24]. La formation de l’intime correction repose sur une attention de chaque instant du juge, un scrupule approfondi, une connaissance poussée de la situation du pays d’origine, mais aussi une vive conscience des différences culturelles, qui se manifestent avec force lors de l’audience et se traduisent en particulier par  une appréhension divergente de concepts aussi fondamentaux que ceux de famille ou d’appartenance politique. Faire émerger à l’audience la parole authentique du requérant et la vérité du dossier, alors même que les faits sont rarement établis dans leur ensemble et que les craintes sont parfois malaisées à appréhender, représente pour le juge de l’asile un défi et une responsabilité particulière.

Cette difficulté est encore renforcée par les multiples visages de la demande d’asile. La ratification du protocole de Bellagio a constitué le premier acte d’un mouvement ayant conduit à redessiner le profil du demandeur d’asile. Le cas classique des réfugiés fuyant l’oppression de régimes dictatoriaux est devenu moins fréquent. La multiplication des situations de guerre civile, de lutte entre groupes ethniques et d’instabilité chronique de nombreux pays, la progression de l’intolérance religieuse et sociale, les menaces particulières pesant sur les femmes ainsi que le flux de migrants poussés par la simple recherche d’un monde meilleur, tout cela confronte le juge de l’asile à une grande diversité de situations et a d’ailleurs conduit à la consécration, en droit national puis en droit européen, du concept nouveau de protection subsidiaire.

2. La Cour nationale du droit d’asile assume pleinement cette mission jour après jour. Avec son juge de cassation, elle a ainsi contribué à bâtir le corpus jurisprudentiel applicable aux demandes d’asile, en précisant, par exemple, les motifs des persécutions entrant dans le champ de la Convention de Genève, comme la notion d’opinions politiques[25] ou religieuses[26]. La notion de groupe social – qui sera l’objet de l’une des tables rondes de cet après-midi – a également fait l’objet d’une jurisprudence abondante[27]. Le principe d’unité de la famille, « principe général du droit applicable aux réfugiés », est aussi régulièrement affirmé et affiné par la jurisprudence[28]. La jurisprudence relative à la procédure applicable devant la Cour nationale du droit d’asile a aussi contribué à assurer l’application pleine et entière des principes du procès équitable à cette juridiction. Ainsi, et pour faire écho à des jurisprudences récentes, de l’obligation de mettre le demandeur à même de s’expliquer, avant de lui opposer la clause d’exclusion prévue à l’article 1F de la convention de Genève[29], ou encore de la règle générale selon laquelle l'auteur du recours doit être mis en mesure de prendre connaissance des pièces du dossier qu'il n'a pas lui-même produites, si le président qui entend rejeter le recours par voie d’ordonnance se fonde sur ces pièces pour prendre sa décision[30]. La jurisprudence a encore récemment connu de nouveaux développements sur le versement au dossier, aux fins de discussion contradictoire, du résultat des recherches de la Cour, en tant qu’elles fondent sa décision et peuvent confirmer ou infirmer des éléments de fait propres au demandeur d’asile ou à son récit[31]. La Cour contribue bien entendu elle-même à l’évolution de cette jurisprudence[32]. Elle a aussi proposé, à la suite du rapport du groupe de travail présidé par Christian Vigouroux, une rénovation de ses règles de procédure. Comme le Gouvernement, je souhaite vivement que ce projet de réforme aboutisse rapidement.

La conscience des exigences du « métier » de juge de l’asile ainsi que l’édifice jurisprudentiel bâti au cours des années permettent, je le crois, que la CNDA statue, en droit comme en fait, de la meilleure manière possible. Les responsabilités qui incombent au juge de l’asile pour apprécier la complexité des situations humaines qui lui sont soumises portent, il faut en être conscient, la difficulté de juger à un niveau très élevé. La Cour est aidée dans cette tâche tant par les associations d’aide et de soutien aux réfugiés, dont je salue les nombreux représentants présents dans cette salle, ainsi que par les conseils des demandeurs – je rends hommage à leur mission de représentation et d’assistance au travers du bâtonnier Christian Charrière-Bournazel, président du Conseil national des barreaux et du bâtonnier Jean-Luc Forget, président de la Conférence des bâtonniers. A cet égard, la loi du 24 juillet 2006[33], qui a supprimé, à compter du 1^er décembre 2008, la condition d’entrée régulière en France pour permettre aux demandeurs d’asile d’avoir accès à l’aide juridictionnelle, a grandement contribué à leur représentation devant la CNDA, en desserrant les conditions restrictives posées par la loi du 10 juillet 1991. Leur indemnisation au titre de l’aide juridictionnelle sera prochainement revalorisée, conformément à ce qu’a annoncé la garde des sceaux, ministre de la justice.

Au total, la Cour nationale du droit d’asile et son juge de cassation, le Conseil d’Etat, contribuent, par leurs décisions et, plus largement, leur jurisprudence, à donner une portée effective et concrète au droit d’asile. De fait, la qualité de la justice rendue par la Cour est une composante essentielle de la crédibilité, mais aussi de la pérennité du régime français de l’asile.

B. L’anniversaire de la Cour permet ainsi de lui donner acte du chemin parcouru et de l’œuvre remarquable qui a été accomplie, mais il oblige également à se projeter dans l’avenir.

Si les défis qui se posent à la Cour sont nombreux, ils se rapportent toutefois tous, au final, à une même exigence : que la Cour continue à rendre, dans un contexte difficile, une justice de qualité. Cette qualité revêt plusieurs aspects.

Le premier défi est celui de la qualité juridique des décisions rendues. Cet impératif est primordial ; il est encore sublimé, si je puis dire, par le fait que les demandeurs d’asile sont, dans leur immense majorité, en situation de vulnérabilité, parfois extrême. La Cour nationale du droit d'asile ne doit pas se satisfaire de ses acquis, qui sont incontestables, mais progresser encore dans la sécurisation en droit et en fait de ses décisions. Il me semble que l’instruction rigoureuse des dossiers, la précision des rédactions et l’exigence de cohérence de la jurisprudence, qui donne tout son sens à la convention de Genève comme à la protection subsidiaire, doivent demeurer les axes essentiels guidant l’action des juges et des rapporteurs de la Cour. Toutes ces exigences sont, bien entendu, rendues plus difficiles encore à atteindre et satisfaire en raison de l’importance qui s’attache aux normes européennes et à la jurisprudence des cours européennes, qu’il s’agisse de la Cour européenne des droits de l’homme ou de la Cour de justice de l’Union européenne – ce sujet sera abordé lors de la dernière table ronde. Le droit de l’asile est de plus en plus « saisi » par le droit européen. C’est une profonde mutation dont je mesure qu’elle remet en cause d’anciennes et légitimes pratiques et jurisprudences et qu’elle suscite parfois des troubles et des incertitudes. Mais, sur le fond, je n’ai pas d’hésitation. L’Europe induit, en matière d’asile, des changements globalement positifs dont il faut se réjouir.  

La qualité des décisions implique d’adapter les méthodes de travail de la Cour. Lorsque des questions de droit difficiles se posent, la CNDA peut les juger en sections réunies. La possibilité qu’ouvre à la Cour nationale du droit d’asile la loi du 16 juin 2011 de saisir le Conseil d’Etat pour avis sur une question de droit contribuera en outre à éclairer cette juridiction et à stabiliser ou adapter au plus vite, chaque fois que cela est nécessaire, l’édifice jurisprudentiel. Mais d’autres actions, plus pratiques, contribuent aussi à la qualité des décisions rendues : je pense à l’effort de formation qui est entrepris avec force par la Cour depuis quelques années ainsi qu’à l’effort d’information des membres de la juridiction, par exemple au travers des « cartables documentaires électroniques » qui ont été récemment mis en ligne.

Le défi de la qualité concerne aussi les délais de jugement, car le contentieux de l’asile concerne des personnes en situation précaire qui ont droit à ce qu’il soit statué sur leur demande dans des délais aussi brefs que possible. S’il est, au moins depuis soixante ans, une constante de la juridiction administrative en général et – on l’a vu – de la Cour nationale du droit d’asile en particulier, c’est qu’elle n’a eu de cesse de faire face à un tel défi et qu’elle l’a toujours relevé.

D’importants moyens ont ainsi été mis en œuvre dans le cadre du plan d’action de la Cour nationale du droit d’asile avec, dès la loi de finances pour 2009, la création de 10 postes de magistrat permanent ainsi que, dans les deux années qui ont suivi, le recrutement de nombreux rapporteurs et secrétaires d’audience. La Cour nationale du droit d’asile ne s’est pas limitée à mobiliser des ressources humaines et des compétences supplémentaires. L’évolution de ses méthodes de travail a également été significative : il suffit de citer, par exemple, la création du service central d’enrôlement, la dématérialisation des procédures ou encore la réforme du format des audiences. L’ampleur de ces changements a – je le sais – contribué à alimenter certaines critiques sur le fond des réformes entreprises, critiques qu’il faut écouter : je crois que nous l’avons fait et que le dialogue, récemment approfondi, se poursuivra et permettra à la Cour de franchir dans la sérénité de nouvelles étapes et de toujours mieux accomplir sa mission, sans rien sacrifier de son efficacité ni de la qualité de ses décisions et des relations qu’elles entretient avec l’ensemble de ses membres, agents, auxiliaires et partenaires.

Toutes les actions engagées ou programmées contribuent à asseoir la légitimité de la Cour auprès de tous ses publics : ses justiciables d’abord, mais aussi la communauté juridique, les pouvoirs publics et la société toute entière. Elles inscrivent cette juridiction dans la permanence d’un office pleinement assumé et dans un avenir où les nouveaux outils de travail doivent se conjuguer harmonieusement avec le perfectionnement des garanties juridictionnelles.

L’incroyable vitalité, l’étonnante énergie, l’exceptionnelle résilience de la Cour nationale du droit d’asile sont une œuvre collective qui donne corps, chaque jour, à la garantie du droit d’asile dans notre pays, garantie qui est au cœur de notre pacte constitutionnel et qui est l’honneur de notre République. Je ne peux que m’en réjouir, en tant que vice-président du Conseil d’Etat qui exerce quelque responsabilité dans l’administration de cette juridiction, bien sûr, mais aussi et surtout en tant que citoyen.

Il faut poursuivre dans cette voie, car « ce siècle – le 21^ème – sera celui des peuples en mouvement », comme l’a si justement dit le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, M. António Guterres[34]. La tâche de la Cour  sera donc nécessairement ardue dans les prochaines décennies. Les crises politiques se multiplient, parfois même là où elles sont le moins attendues, et l’imprévisibilité semble devenir la règle dans le champ des relations internationales. La crise économique mondiale favorise de surcroît les replis identitaires et les tentations populistes qu’il faut combattre. Le droit d’asile, qui repose sur l’attachement aux libertés et sur les idées de tolérance, de solidarité et de respect de la dignité humaine, pourrait donc, si l’on n’y prend garde, être mis à mal.

La journée d’aujourd’hui et, plus largement, tous les évènements organisés pour célébrer le soixantième anniversaire de la CNDA doivent contribuer à ce qu’il n’en soit pas ainsi, grâce à la réflexion et la délibération collectives sur les thèmes proposés lors du colloque de ce jour, grâce aussi à l’important travail de mémoire qui a été réalisé. Savoir d’où nous venons, mettre au jour et nous réapproprier notre histoire, qui avait été un peu recouverte du voile de l’oubli, ressaisir et méditer nos valeurs, tout cela permet de mieux nous connaître nous-mêmes, de retrouver et approfondir le sens de notre mission et de nous projeter dans l’avenir avec plus résolution et une plus grande sérénité. Voilà qui promet – je le crois – une journée fructueuse d’échanges, pour laquelle je forme des vœux chaleureux de réussite. Voilà qui promet aussi, pour la Cour nationale du droit d’asile, un avenir que je souhaite actif, paisible et rayonnant.

[1]Texte écrit en collaboration avec M. Olivier Fuchs, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’Etat.

[2]Voir ainsi la déclaration de M. António Guterres, Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, lors de l’évènement intergouvernemental à l’occasion du soixantième anniversaire de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés (disponible sur http://www.unhcr.fr/4eea1d309.html).

[3]Les Héraclides, v. 309 et s.

[4]D. Alland, « Le dispositif international du droit de l’asile. Rapport général », in Société française de droit international, Droit d’asile et des réfugiés, Paris, Pedone, 1997, p. 18 et s.

[5]C. Sotinel, « Les lieux de culte chrétiens et le sacré dans l’Antiquité tardive », Revue de l’histoire des religions, 2005, n° 4, p. 411 ; A. Ducloux, Ad ecclesiam confugere : La naissance du droit d’asile dans les églises, Paris, de Boccard, 1994.

[6]K. Shoemaker, Sanctuary and Crime in the Middle Ages, New Yor, Fordham University Press, 2011.

[7]Article 120 de la Constitution de l’an I (24 juin 1793).

[8]Loi n° 52-893 du 25 juillet 1992 portant création d’un office français de protection des réfugiés et apatrides, devenue la loi relative au droit d’asile en application de la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l’entrée et au séjour des étrangers et au droit d’asile (avant sa codification dans le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile).

[9]Première séance du 4 juillet 1952 (JO, p. 3522).

[10]Comme le soulignait déjà à l’époque avec pertinence Michel Debré devant le Conseil de la République (séance du 10 juillet 1952) et ainsi que le remarquait également André Heilbronner (« La Commission de recours des réfugiés », EDCE, 1978-1979, p. 109).

[11]Par la décision 98-399 DC du 5 mai 1998, le Conseil constitutionnel juge, d’une manière qui peut ne pas emporter la conviction, que la présence du délégué du HCR est destinée à « mettre en œuvre » la convention de Genève et que ce délégué est minoritaire au sein de la juridiction. Par conséquent, la composition de la Commission de recours des réfugiés ne porte pas atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté.

[12] Décret n° 53-377 du 2 mai 1953 relatif à l’office français des réfugiés et apatrides, en son article 22. Ce n’est qu’au début des années 1990 qu’a été réellement posée la question du statut des personnels de la Commission : la loi du 31 décembre 1991 a permis la titularisation de contractuels dans les corps de l’OFPRA et le décret du 11 janvier 1993 relatif aux corps propres de l’OFPRA a entériné le rapprochement de la Commission avec les structures administratives de l’Office.

[13]Le caractère juridictionnel de la commission des recours a été confirmé par le Conseil d’Etat dès le 29 mars 1957, ainsi que le fait que celle-ci statut en premier et dernier ressort et que ses décisions sont susceptibles d’un recours en cassation ouvert devant le Conseil d’Etat (sect., Paya Monzo).

[14]S. Laurens, « ‘1974’ et la fermeture des frontières. Analyse critique d’une décision érigée en turning point », Politix, 2008, vol. 21, n° 82, p. 69.

[15]Décret n° 80-683 du 3 septembre 1980 modifiant le décret n° 53-377 du 2 mai 1953 relatif à l’office français des réfugiés et apatrides.

[16]Décision 93-325 DC du 13 août 1993, Loi relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France.

[17]Loi n° 98-349 du 11 mai 1998, relative à l’entrée et au séjour des étrangers et au droit d’asile.

[18]Depuis son entrée en vigueur, une quarantaine de demandeurs ont bénéficié de l’asile constitutionnel.

[19]L’asile territorial a été institué par la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l’entrée et au séjour des étrangers et au droit d’asile. Il est devenu « protection subsidiaire » par l’article 45 de la loi n° 2003 – 1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers et à la nationalité.

[20]Loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité.

[21] Loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile, en son article 29.

[22]Voir le nouvel article R. 723-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, issu de l’article 1^er du décret n° 2008-1481 du 30 décembre 2008 relatif à la Cour nationale du droit d’asile. En application de ce décret, le vice-président du Conseil d’Etat est donc devenu l’ordonnateur principal des dépenses de la Cour nationale du droit d’asile. Dans le même mouvement, la loi de finances pour 2009 a transféré les crédits et les emplois de la Cour, inscrits sur le budget de l’OFPRA, dans le programme n° 165 « Conseil d’Etat et autres juridictions administratives ».

[23]CE, sect., 8 janvier 1982, Aldana Barrena, n° 24948, Rec. p. 9.

[24]A. Le Pors, Juge de l’asile, Paris, Michel Houdiard, 2010, en particulier p. 125 et s.

[25]Voir par exemple CE, Ass., 18 avril 1980, Mac Nair, n° 13914, Rec. p. 189 ; CNDA, 14 avril 2010, M. K., n° 09004366 ; CNDA 2 juin 2010 M. S. n° 07018336. Sur la notion d’opinions politiques imputées, voir par exemple CE 27 avril 1998, M. Boukaryata,n° 168335, Rec. p. 182 ; CNDA 10 mars 2010 M. D. n° 06007191.

[26]Par exemple CRR, 5 octobre 2005, M. M., n°03017322/447281 ; CNDA, 28 octobre 2010, M. J., n° 0901540.

[27]Voir par exemple CE, 23 juin 1997, 0., 171858, Rec. p. 261 et CRR, sections réunies, 29 juin 2005, Mlle T., n° 519803 ; CE, 27 juillet 2012, M. M., n° 349824, à paraître au Recueil.

[28]CE, Ass. 2 décembre 1994, Mme A., n° 112842, Rec. p. 523 ; CE, 23 février 2009, Office français de protection des réfugiés et apatrides c. B., n° 283246, Rec. p. 64; CNDA, 15 octobre 2010, M. M., n° 08016600 ; CNDA, 4 novembre 2010, Mme F., n° 09002323/643511.

[29] CE, 14 mars 2011, M. A., n° 329909, Rec. p. 83.

[30]CE, 10 décembre 2008, Islam, n° 284159, Rec. p. 776.

[31]CE, 22 octobre 2012, M. Martazanov, n° 328 265 à publier au recueil.

[32]Par exemple CNDA, 30 mai 2011, M. O., n° 09009538.

[33] Loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration.

[34]Le Monde, 28 sept. 2008.