Intervention de Bernard Stirn, professeur associé à Sciences Po, lors du Colloque sur l’internationalisation du droit administratif, au Centre de droit public comparé de l’université Paris II Panthéon-Assas
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Ce riche colloque sur l’internationalisation du droit administratif met en perspective de grandes évolutions du droit public. Consacrée aux « résistances », cette matinée est le moment où il m’a été demandé de parler du Conseil d’Etat et du droit international. A la vérité, les rapports du Conseil d’Etat avec le droit international sont moins marqués par la « résistance » que par la réception, l’entraînement, l’enrichissement et l’interaction.
Mais il est vrai que l’évolution a été progressive. Juge des actes et des agissements de l’administration, dans un cadre de droit interne, le Conseil d’Etat est, en effet, demeuré longtemps éloigné du droit international. Dans un ordre juridique construit autour de la souveraineté de l’Etat et de la primauté de la loi, il y avait peu d’interférences entre le droit international et les litiges portés devant le juge national. L’autorité même du droit international en droit interne est longtemps demeurée incertaine. Le Conseil d’Etat connaissait à peine davantage du droit international au titre de ses attributions consultatives, pour donner des avis sur des projets de loi autorisant la ratification des traités et accords internationaux ou pour vérifier le respect du droit international par les projets de loi qui lui étaient soumis. Mais avant la constitution de 1946, sa consultation sur les projets de loi était facultative et rarement mise en œuvre.
Aussi est-ce une véritable mutation qui s’est engagée aux lendemains de la seconde guerre mondiale. Plusieurs facteurs se sont alors conjugués pour rapprocher le Conseil d’Etat du droit international.
Le nombre, tout d’abord, des traités internationaux s’est considérablement accru et leur objet s’est diversifié. Aux classiques traités de paix ou de commerce se sont ajoutées des conventions portant sur des sujets de plus en plus variés. Les chiffres sont révélateurs. Le nombre de traités conclus par la France était en moyenne de 4 par an entre 1881 et 1918. Il est passé à 14 entre 1919 et 1939, 80 entre 1945 et 1959, 145 de 1960 à 1979, 175 de 1980 à 1989, pour se stabiliser depuis autour de 120 à 150.
Dans le même temps, le cadre constitutionnel s’est modifié. Il a conforté l’autorité des traités en droit interne, tandis qu’il rendait obligatoire la consultation du Conseil d’Etat sur tous les projets de loi. La construction européenne s’est traduite par de multiples normes qui produisent des effets dans les domaines les plus divers. Des juridictions internationales se sont affirmées, avec en Europe une autorité particulière de la Cour de justice de l’Union européenne et de la Cour européenne des droits de l’homme. Dans un univers mondialisé, le droit s’est affranchi des frontières et détaché de l’Etat.
Dans ce contexte, le Conseil d’Etat s’est trouvé de plus en plus fréquemment confronté au droit international. Il aurait pu en être déconcerté. S’exprimant comme organe de l’Etat, rendant la justice au nom du peuple français (27 février 2004, Mme Popin), ne risquait-il pas de perdre ses repères, voire son identité, dans un univers ouvert au droit international et, par là, nécessairement marqué par les cours internationales ?
La réalité s’est toutefois avérée différente. Loin d’être affaibli par la présence accrue des normes internationales, le Conseil d’Etat y a trouvé un champ élargi d’intervention. Ses contacts plus étroits avec le droit international ont stimulé sa jurisprudence. Lors d’un colloque organisé en 2015 avec la Cour de cassation sur le thème « L’ordre juridique national en prise avec le droit européen et international : questions de souveraineté ? », le vice-président Jean-Marc Sauvé déclarait : « l’ouverture de notre ordre juridique au droit international se manifeste par un triple phénomène d’incorporation, d’appropriation et d’imbrication ».
Plusieurs étapes marquantes ont ainsi été franchies, qui peuvent être illustrées par trois groupes d’observations. Le Conseil d’Etat a pris toute sa part, avec le Conseil constitutionnel et le juge judiciaire, et en lien avec les cours européennes, à une redéfinition de la hiérarchie des normes que le nouveau contexte impliquait. Avec ses caractéristiques propres, la construction européenne a exercé une dynamique particulière, qui a conduit le Conseil d’Etat à pleinement inscrire le droit public français dans l’espace européen. Ces évolutions ont profondément renouvelé l’office même du Conseil d’Etat, désormais inscrit dans l’horizon international, ancré en Europe et marqué par le droit comparé.
La redéfinition de la hiérarchie des normes : la Constitution, les traités, la loi
La redéfinition de la hiérarchie des normes trouve ses fondements dans l’évolution des textes constitutionnels qui, à partir de la constitution du 27 octobre 1946, et plus encore avec celle du 4 octobre 1958, ont fait le choix d’une conception moniste, dans laquelle les traités internationaux s’insèrent directement dans l’ordre interne, avec une autorité supérieure à celle des lois.
Le passage du dualisme au monisme, dans lequel droit international et droit interne relèvent d’un seul et même ensemble, résulte de la constitution du 27 octobre 1946. Son Préambule affirme que « la République française, fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international » et proclame, dans l’esprit de la Charte des Nations Unies adoptée à San Francisco le 26 juin 1945, que la France consent, sous réserve de réciprocité, « aux limitations de souveraineté nécessaires à l’organisation et à la défense de la paix ». Son article 26 prévoit que « les traités diplomatiques régulièrement ratifiés et publiés ont force de loi ».
La constitution du 4 octobre 1958 a poursuivi dans cette voie, en se référant au Préambule de 1946, et elle s’y est même engagée plus avant, puisque son article 55 prévoit que « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie ».
Le Conseil d’Etat s’est rapidement inscrit dans ce nouveau cadre constitutionnel.
Consulté à partir de 1946 sur tous les projets de loi, il s’est interrogé, dans ses avis, tant sur la conformité aux exigences constitutionnelles des traités dont le projet de loi de ratification lui était soumis que sur le respect par tous les projets de loi des engagements internationaux de la France. C’est ainsi, en particulier, qu’il a donné des avis fa