Regards croisés Cour de cassation / Conseil d’État : le dialogue des juridictions, un engagement commun
Je suis tout particulièrement heureux d’ouvrir cette rencontre entre le Conseil d’État et la Cour de cassation autour du « Dialogue des juridictions, un engagement commun ».
Permettez-moi d'ouvrir cette cession en saluant Bruno Genevois à qui nous devons la belle expression du « Dialogue des juges »[2]. Bien qu’utilisée initialement pour décrire les rapports entre les juges nationaux et les juges européens, l’expression est rapidement utilisée pour décrire le dialogue entre tous les juges, et notamment au sein de notre ordre juridique interne, entre le juge judiciaire et le juge administratif.
Le dialogue désigne l’entretien entre une ou plusieurs personnes, pour reprendre la définition du dictionnaire de l'Académie française[3].
Dans le champ de notre rencontre, il désigne la manière dont la Cour de Cassation et le Conseil d'État s’écoutent, s’influencent et construisent progressivement des solutions convergentes, malgré leur séparation organique et dans le respect de leurs missions fondamentales.
Sans aller jusqu’aux liens familiaux qui ont pu lier nos maisons, comme l’ont illustré les frères Laroque – Pierre et Jean étant respectivement présidents de la section sociale du Conseil d’État et président de la chambre sociale de la Cour de cassation au même moment[4] -, plusieurs grandes personnalités ont incarné ce dialogue, j’y reviendrai.
En guise d'introduction, je voudrais souligner le rôle fondamental qui nous unit dans le respect de nos offices respectifs, le rôle du juge dont la fonction est au cœur de l’État de droit (I).
Je voudrais ensuite insister sur les apports de la démarche coordonnée et harmonieuse que traduisent les échanges entre nos deux institutions (II).
I.; Tout d’abord, le rôle fondamental de juge et la mission constitutionnelle de dire le droit, que chacune de nos institutions exerce dans son domaine, avec indépendance et impartialité
I.1. La Cour de Cassation et le Conseil d'État incarnent dans notre société la fonction de Justice
Que nous soyons juge judiciaire ou juge administratif, nous avons pris un engagement commun : celui de donner réalité à l’État de droit et de garantir le respect des règles que les pouvoirs issus de processus fondés sur le suffrage universel ont établies.
La première composante de l’État de droit tient en effet à l’existence de normes démocratiquement établies et garantissant des libertés et des droits fondamentaux.
Mais, on le sait, l'existence de règles ne suffit pas.
Dans toute société, comportements et divergences d'intérêts produisent des litiges. Un conflit de voisinage. Un licenciement. Un litige fiscal.
Les sources de contentieux ne manquent pas mais la caractéristique de l'État de droit est que ces conflits sont réglés par l'intervention de l'autorité publique et, en dernier recours, par un juge.
Un juge qui résout les différents en appliquant la règle de droit.
Un juge qui contribue à la paix publique et garantit une forme d’apaisement social.
À défaut, le différend est réglé par l'intimidation, par la violence ou par la puissance de l’argent. Sans État de droit, c'est l’ordre injuste qui l'emporte.
Le juge est ainsi cet acteur indispensable pour la protection des droits et des libertés.
Il est cet acteur indépendant et impartial qui permet de vivre dans une société pacifiée par le droit.
Il est cet acteur qui donne le sentiment, dans la conscience de chacun, que la protection de la collectivité est effective.
Et la Justice est ce lieu, cet espace où tout citoyen peut faire entendre sa cause et où il est assuré de trouver une réponse qui ne sera peut-être pas celle attendue, mais qui sera celle résultant d’une interprétation et d’une application des règles que la démocratie s’est fixée, établies en toute indépendance et impartialité.
La Justice est donc au cœur de l’État de droit. Et il revient aux deux juridictions faîtières des ordres judiciaire et administratif de le faire battre harmonieusement et au même rythme.
I.2. Cette fonction de Justice relève en dernier ressort de la Cour de cassation et du Conseil d’État qui sont des juges complémentaires
Si notre engagement est commun, la Cour de cassation et le Conseil d’État n’en restent pas moins deux institutions aux missions distinctes et complémentaires.
Cette dualité est le fruit de notre histoire.
La Révolution française consacre, comme l’enseignent les premiers cours de droit, l’interdiction faite aux juridictions de connaître des actes de l’administration[5].
Le Conseil d’État est créé en 1799[6] et sa fonction contentieuse est organisée en 1806[7][8]. De son côté, la Cour de cassation remplace le Tribunal de cassation créé en 1790[9], et prend la tête de l’ordre judiciaire en 1804[10].
Dès ces origines, des noms célèbres illustrent le compagnonnage historique des deux institutions.
Tout d’abord celui de Félix Julien Jean Bigot de Préameneu[11], président de la section de législation au Conseil d’État et un des principaux rédacteurs du Code civil.
Mais également celui de de Pierre Paul Nicolas Henrion de Pansey[12], dont le nom est inscrit en lettres d’or au plafond de la bibliothèque de la Cour de cassation, juge au Tribunal de cassation en germinal an VIII, conseiller d’État, puis premier président de la Cour de cassation.
De cet héritage historique est né le dualisme juridictionnel mais plus fondamentalement encore le dualisme juridique qui consacre la place de l'intérêt général dans l'organisation de la société.
Un dualisme que l'on présente trop souvent sous le seul angle des deux domaines de compétence impartis aux deux ordres de juridiction sans souligner la fructueuse et nécessaire complémentarité de leurs offices.
L’un, gardien de la liberté individuelle et du respect des règles communes par les individus, tranche les litiges s’élevant entre particuliers et sanctionne les infractions pénales.
L’autre, gardien du respect de la légalité par l’administration publique, veille au respect de l’intérêt général par les acteurs publics, et à la protection des personnes contre le risque d’arbitraire dans leurs relations avec les autorités publiques.
Ainsi le fondement de nos compétences est-il radicalement différent mais aussi fondamentalement complémentaire.
Un dialogue des juges a toujours été nécessaire pour anticiper les conflits, pour éviter les dénis de justice et les discordances de jurisprudence préjudiciables à la sécurité juridique.
Mais il l’est d’autant plus dans le contexte qui se dessine depuis maintenant de nombreuses années : un univers juridique multipolaire dans lequel s’enchevêtrent et se multiplient des normes foisonnantes derrière lesquelles les lignes de partage traditionnelles peuvent s'effacer.
II. La Cour de cassation et le Conseil d’État veillent dans cet environnement renouvelé, par une démarche coordonnée et harmonieuse, à conforter l’État de droit
Le dialogue entre nos juridictions trouve sa manifestation la plus éclatante dans l’institution du Tribunal des conflits.
Cet organe juridictionnel d'une extrême originalité composé paritairement de juges judiciaires et administratifs comme l’a consacré la réforme de 2015 et dont la mission tient à faciliter le règlement des conflits de compétence et éviter les contradictions de jurisprudences entre les deux ordres.
Je voudrais également évoquer d’autres modalités par lesquelles nous nourrissons ce dialogue, moins connues, qui permettent d’anticiper le conflit, de développer cette culture de l’harmonie des jurisprudences, cette écoute de l’autre ordre juridictionnel. Finalement, de rester « à l’écoute l’un de l’autre » pour reprendre les mots de Régis de Gouttes[13].
II.1. Tout d’abord, une coordination par la coopération
Les deux institutions ont développé une riche coopération au niveau international, notamment en lien avec la Cour européenne des droits de l’homme et avec la Cour de justice de l’Union européenne.
Les deux institutions, je dirais même les deux ordres de juridiction, entretiennent des relations institutionnelles nourries par des échanges interpersonnels.
Les textes peuvent prévoir la présence d’un membre du Conseil d'État dans certaines instances de l'organisation judiciaire comme c’est le cas au Conseil supérieur de la magistrature (CSM)[14], ou, en alternance avec la Cour des comptes, au sein du collège de déontologie des magistrats de l’ordre judiciaire[15].
C'est également le cas pour le premier jury de concours de l’École nationale de la magistrature (ENM)[16].
Sans compter des nominations intervenant au titre de « personnalité qualifiée », à l’instar du conseil d’administration de l’ENM[17], où siège actuellement Catherine Fischer-Hirtz, ancienne juge judiciaire intégrée au Conseil d’État, illustration éclatante de l’enrichissement réciproque de nos deux maisons, mais j’y reviendrai.
Inversement, les magistrats judiciaires viennent enrichir et faire vivre les instances de la juridiction administrative.
C’est systématique pour le jury de concours des magistrats administratifs[18], et de manière alternative avec la Cour des comptes, pour le Collège de déontologie de la juridiction administrative[19].
Ce peut être le cas, là encore au titre des personnalités qualifiées, pour la Commission supérieure du Conseil d’État[20] et le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel[21].
Et bien sûr il y a les travaux partagés comme de ce jour.
Au-delà des groupes de travail constitués sur des thèmes précis[22], comme ce fut le cas sur la question prioritaire de constitutionnalité en 2018, des groupes permanents ont été mis en place.
Un groupe de travail réunit ainsi des représentants de la chambre sociale de la Cour de cassation, de la section sociale et des 1ère et 4ème chambres du Conseil d’État autour des questions sociales depuis 2009. Il se réunit plusieurs fois par an.
Comment ne pas évoquer également les colloques « Regards croisés » que nous avons mis en place depuis 2011 et que nos maisons accueillent alternativement tous les deux ans afin de débattre de thèmes communs tels que la santé en 2011, l’ordre public en 2015, l’environnement en 2021 ou encore le contrat en 2025.
II.2. Et cette coopération se traduit également par une fertilisation croisée des méthodes de travail
La connaissance de nos méthodes de travail passe tout d’abord par les échanges offerts aux collègues des deux ordres.
Tout d’abord, au sein de nos cours suprêmes.
Au Conseil d’État, quatre voies de recrutement sont ouvertes aux magistrats judiciaires.
Il faut souligner que sur la dernière décennie, en moyenne, un magistrat judiciaire est intégré, tous les deux ans, en qualité de maître des requêtes[23].
La proportion est le même pour les conseillers d’État en service extraordinaire[24], mais également au tour extérieur[25].
De plus, sur les 6 ou 7 maîtres des requêtes en service extraordinaire (MRSE) recrutés chaque année, les juges judiciaires représentent une part significative des collègues qui viennent faire bénéficier de leurs talents notre institution[26].
Nous avons ainsi eu le privilège d'accueillir à ce titre Mesdames Agnès Martinel, actuellement présidente de la 2ème chambre civile de la Cour de cassation, et Bénédicte Vassalo‑Pasquet, première avocate générale à la 3ème chambre civile de la Cour de cassation.
Permettez-moi d'ajouter, à titre personnel et en guise de remerciements renouvelés, que j'ai eu la chance et le plaisir d'accueillir à la section sociale lorsque je la présidais des magistrates et magistrats judiciaires d'une exceptionnelle qualité et dont l'apport est absolument essentiel au bon fonctionnement de la section sociale. Je pense à Laurent Huet, Déborah Coricon, Vivien David, Sandrine Vérité, Damien Pons, Flavie Le Tallec, Agnès Pic et Céline Roux. Celles et ceux qui étaient présents en 2020 ou 2021 ont, en particulier, ardemment contribué aux travaux de la section lorsqu'il fallait faire face aux exigences et à l'urgence de l'épidémie de Covid 19.
Enfin, comment ne pas rappeler que Jacques Paul Matter, membre de la Cour de Cassation qui conclut, en 1921, en qualité de commissaire du gouvernement près le Tribunal des conflits lors du célèbre arrêt Bac d’Eloka[27], et qui deviendra premier président de la Cour de cassation, avait été conseiller d’État en service extraordinaire.
Aujourd’hui, environ 5% des membres du Conseil d’État en activité ont été ou sont magistrats judiciaires.
En sens inverse, des membres du Conseil d'État ont exercé des fonctions judiciaires, comme Maud Vialettes ou Yves Struillou, et aujourd’hui encore Frédéric Dieu.
Et la proximité des deux institutions ne peut être mieux illustrée que par la personnalité éminente d’Édouard Laferrière, qui a la particularité d’avoir exercé les fonctions de procureur général près la Cour de cassation après avoir été vice-président du Conseil d’État !
Ces échanges et l'apprentissage réciproque de nos méthodes de travail se retrouvent au sein des juridictions du fond.
Si trois voies sont ouvertes aux juges judiciaires pour devenir magistrat administratif[28], c’est en pratique par la voie du détachement qu’ils nous rejoignent. Depuis 2013, les juges judiciaires constituent ainsi un quart des recrutements par la voie du détachement[29].
Dans de moindres proportions, les magistrats administratifs effectuent également une mobilité dans les juridictions judiciaires, à hauteur d’un peu plus de deux par an[30].
Enfin, et j’en terminerai par-là, la connaissance passe également par l’institution d’un dialogue interne plus ou moins formalisé selon les sections et les chambres concernées.
Cela se double d’échanges nourris entre les deux centres de documentation, le service de documentation, des études et du rapport (SDER) et le centre de recherche et de diffusion juridique (CRDJ).
Avec bien des préoccupations communes telles que la gestion des bases de données, l’anonymisation des décisions, le partage de documentations et les échanges, partagés avec le Conseil constitutionnel, sur les projets en matière d’intelligence artificielle.
*
Mesdames, Messieurs,
Loin de complexifier ou d’affaiblir la Justice, le dialogue de nos juridictions renforce sa qualité en permettant une comparaison de nos méthodes, une circulation des solutions et une amélioration constante du service rendu au justiciable. Avec un même objectif : l'application rigoureuse et juste de la règle de droit.
Ainsi, le dialogue entre la Cour de cassation et le Conseil d’État n’est pas seulement une technique de répartition des compétences.
Elle est également une introspection sur le fonctionnement de chacun des ordres juridictionnels et une mise à l'épreuve de la robustesse de nos méthodes de travail.
Elle est une manière de concevoir la fonction de juger comme œuvre collective au service de l’État de droit.
Comme le disait Diderot « Écouter les hommes, et s’entretenir souvent avec soi : voilà les moyens de se former au dialogue »[31].
Je remercie toutes celles et tous ceux qui ont contribué à l’organisation de ce colloque et tous les intervenants qui nous font l’honneur de participer aux deux tables rondes.
Au sein du Conseil d’État, je remercie tout particulièrement la section des études, de la prospective et de la coopération, dont son président, Rémy Schwartz, son rapporteur général, Fabien Raynaud, ainsi que ses équipes notamment Laurène François et Olivier Monteau qui ont œuvré à la préparation de ce colloque.
Et puisque c’est la dernière fois que j’ai l’honneur d’intervenir dans une manifestation coorganisée avec la Cour de cassation, permettez-moi de vous remercier pour la richesse des liens que nos deux maisons ont entretenus au cours des quatre dernières années.
Permettez-moi également de remercier chaleureusement Chantal Arens et François Molins et bien sûr Christophe Soulard et Rémy Heitz pour leur confiance, leur engagement et leur amitié.
Les relations personnelles contribuent, chacun le sait, de manière décisive au bon fonctionnement des institutions.
Référence
[1] Texte écrit en collaboration avec Kashâya Martin, magistrate administrative, chargée de mission auprès du vice‑président du Conseil d’État.
[2] Conclusions sous l’arrêt CE, Ass., 22 décembre 1978, Ministre de l’intérieur c/ Cohn-Bendit, n° 11604, A ; voir également les mélanges en l’honneur du président Bruno Genevois, Le dialogue des juges, Dalloz, 2008.
[3] Dictionnaire de l’Académie française, sous Dialoguer : « Avoir un entretien avec une ou plusieurs personnes ».
[4] Pierre Laroque entre 1964 et 1980, et Jean Laroque entre 1969 et 1981, in J.-P. Allinne, « La chambre sociale, une oubliée de l’histoire (1938) », in Justice et Paix « Le temps de la concorde », 2022, n° 33, pp. 303 à 319.
[5] Article 13 de loi des 16 et 24 août 1790.
[6] Constitution du 22 frimaire an VIII.
[7] Décret du 11 juin 1806.
[8] Les conseils de préfecture, à l’origine des tribunaux administratifs, sont créés en 1800 ; loi du 28 pluviôse an VIII.
[9] Loi du 27 novembre 1790 instituant un tribunal de cassation et réglant sa composition, son organisation et ses attributions.
[10] Loi du 27 novembre 1790 instituant un tribunal de cassation et réglant sa composition, son organisation et ses attributions ; article 136, sénatus-consulte organique du 28 floréal an XII (18 mai 1804).
[11] Dictionnaire biographique des membres du Conseil d’État, Fayard, 2004, p. 29.
[12] Dictionnaire biographique des membres du Conseil d’État, Fayard, 2004, p. 76.
[13] R. de Gouttes, « Le dialogue des juges », in Cahiers du Conseil constitutionnel, Hors-série 2009, Colloque du cinquantenaire, 3 novembre 2009.
[14] Article 65 de la Constitution. ; actuellement, Christian Vigouroux.
[15] Article 10-2 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature ; actuellement, Odile Piérart.
[16] Article 19 du décret n° 72-355 du 4 mai 1972 relatif à l’ENM, modifié par article 10 du décret n° 2017-894 du 6 mai 2017 relatif à l’ENM ; actuellement, Patrick Gérard.
[17] Article 4 du décret n° 72-355 du 4 mai 1972 relatif à l’ENM.
[18] Article R. 233-9 du code de justice administrative ; actuellement, Robert Parneix.
[19] Article L. 131-5 du code de justice administrative ; actuellement, Didier Guérin.
[20] Article L. 132-1 du code de justice administrative.
[21] Article L. 232-4 du code de justice administrative.
[22] Dans le passé, voir par exemple celui sur la « Question prioritaire de constitutionnalité » qui a donné lieu à la remise d’un rapport en mars 2018 ; ou encore, actuellement, celui sur le « Réexamen de la nomenclature du dommage corporel, Dintilhac ».
[23] Article L. 133-12 du code de justice administrative ; données établies à partir de l’analyse des annuaires du Conseil d’État entre 2015 et 2025.
[24] Article L. 121-4 à -8 du code de justice administrative ; données établies à partir de l’analyse des annuaires du Conseil d’État entre 2009 et 2025.
[25] Article L. 133-7 du code de justice administrative ; données établies à partir de l’analyse des annuaires du Conseil d’État entre 1995 et 2025.
[26] Article L. 133-9 du code de justice administrative ; données établies à partir de l’analyse des annuaires du Conseil d’État entre 2009 et 2025.
[27] TC, 22 janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest africain, Rec. 91.
[28] Notamment le concours interne (article L. 233-2-1, alinéa 2 du code de justice administrative), le tour extérieur (article L. 233-3 et -4 du code de justice administrative).
[29] Entre 2013 et 2022, 38 magistrats judiciaires sur 144 détachés.
[30] Entre 2019 et 2025.
[31] Diderot, Discours sur la poésie dramatique.