La sécurité sociale, fondée il y a quatre-vingts ans pour lutter contre « l'incertitude du lendemain », est l'aboutissement de politiques sociales qui ont été forgées de la Révolution française au programme « Les Jours heureux » du Conseil national de la Résistance (CNR) de 1944. Elle obéit, depuis sa création, à plusieurs dynamiques de protection qui se sont hybridées au fil des réformes, tant en matière de financement que de gestion. Malgré leur foisonnement, les politiques de protection sociale peuvent être analysées à travers le prisme des trois fonctions canoniques qu'elles visent à concrétiser - la redistributivité, la commutativité et l'universalité. Avec pour objectif : la solidarité nationale.
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La sécurité sociale a quatre-vingts ans. Quatre-vingts, un nombre clef dès sa création : c'est à ce taux qu'étaient remboursés en 1945 les soins couverts par la sécurité sociale, dans la limite des tarifs qu'elle fixait(2)... Ce niveau est encore celui de remboursement des séjours à l'hôpital de moins de trente jours et qui ne donnent pas lieu à un acte thérapeutique ou de diagnostic important(3).
Le quatre-vingtième anniversaire de la sécurité sociale invite à revenir sur une institution majeure(4), fruit d'une histoire, faite de « bruit et de fureur », pour reprendre l'expression shakespearienne qu'affectionnait Jean-Jacques Dupeyroux, qui fut pendant près de quarante ans directeur de la revue Droit social. Car la sécurité sociale n'est pas une émergence fortuite du chaos de la Seconde Guerre mondiale. Elle est l'aboutissement d'une évolution qui reflète les ambitions et les renoncements, les tensions et les luttes qui ont façonné notre contrat social. Elle s'est transformée au gré des impératifs budgétaires et des adaptations aux nécessités du temps, comme en témoigne, encore récemment, la création en 2020 d'une branche consacrée à l'autonomie(5).
Pendant longtemps, le pouvoir politique s'est limité à des fonctions de sécurité, qu'elles soient civiles ou militaires, et à leur entretien par la levée de l'impôt et l'émission de monnaies. La protection contre les risques de la vie, la protection sociale, entendue comme l'ensemble des mécanismes permettant, selon la définition de Robert Castel, de se protéger « des péripéties qui risquent de dégrader le statut social de l'individu(6) », relevait d'un triptyque privé et profondément inégalitaire. Pour les plus favorisés, elle émanait de la richesse et de la propriété, source première de cette sécurité. Elle s'incarnait pour beaucoup dans le rôle protecteur de la « famille Providence(7) » et pouvait s'organiser à travers les solidarités paysannes dans les campagnes et les structures corporatives, guildes, jurandes ou corporations, dans les villes. Enfin, pour les plus démunis, cette protection dépendait de façon très aléatoire de la bienfaisance et de la charité.
Les solidarités familiales et locales ont toutefois été bouleversées, sous l'effet de la révolution industrielle, par l'exode rural et la dislocation des liens de proximité. La misère qui en a résulté et probablement la contestation sociale associée ont incité à la prise en charge des risques sociaux soit par un État social, soit en s'appuyant sur des structures mutualistes, soit encore en conciliant très imparfaitement, par la prévoyance individuelle, protection contre les risques sociaux et responsabilité individuelle. Cette dernière logique, celle de la prévoyance, dominante en France, était à rebours de la tendance de fond, qui a vu l'émergence et l'expansion progressive de la sphère sociale dans nos sociétés avec, pour reprendre les termes d'Hannah Arendt : « la transformation en intérêt public de ce qui était autrefois une affaire individuelle concernant la propriété privée(8) ». Après le Léviathan démocratique, l'État a alors pris peu à peu, selon Pierre Rosanvallon, la forme d'un instituteur du social et posé un cadre juridique permettant de limiter les maux collectifs, avant de se muer en État-providence et de déterminer des règles de justice et des normes de redistribution(9). Il s'agissait alors de limiter les aléas qui frappent les individus, l'État devenant pour chacun un réducteur d'incertitudes.
Cet avènement du social a largement dépassé les frontières de la France et même de l'Europe. À l'échelle mondiale, il correspond à l'affirmation d'un droit à la sécurité sociale, énoncé à l'article 22 de la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948, lequel se manifeste dans l'« Esprit de Philadelphie » pour reprendre le titre du bel essai d'Alain Supiot(10).
Derrière cette histoire, des logiques sont à l’œuvre, auxquelles il faut revenir pour déceler sous les événements et les institutions le déploiement ou la contrariété d'une raison propre au social.
La sécurité sociale, forme historique pour lutter contre « l'incertitude du lendemain(11) », est ainsi l'aboutissement de politiques de protection(12) (I). Elle obéit, depuis sa création, à plusieurs dynamiques de protection qui se sont hybridées (II). Elle a enfin permis l'affirmation du principe de solidarité nationale (III).
I. - La sécurité sociale : l'aboutissement de politiques de protection
A - La variété des vecteurs de la protection contre les risques de la vie
Les politiques sociales ne se distinguent pas, par essence, des autres domaines de l'intervention publique. Les pouvoirs publics y recourent aux mêmes instruments fondamentaux : la régulation administrative, en particulier par le biais de la réglementation, la création et le développement de services publics et les transferts monétaires.
La création de normes et de régulations est ainsi un premier ressort de l'État en matière sociale.
Il suffit de songer aux législations de police sanitaire imposées pour lutter contre les épidémies. À commencer par les statuti sanitari édictés par Florence entre 1321 et 1324, pour organiser et contrôler les activités susceptibles de favoriser les épidémies de peste(13) et la pratique de la quarantaine par Raguse et Venise dès 1377. Cette régulation administrative est présente tout au long de la construction des politiques sociales. En France, on en retrouve la trace dans la régulation de la sécurité dans les mines, avec le rôle confié au corps des Mines pour assurer le contrôle d'une industrie si risquée(14). Dans le domaine du logement, c'est la loi du 13 avril 1850 sur l'assainissement des logements insalubres qui a pour origine l'épidémie de choléra de 1849. Dans celui du travail, un premier pas est franchi avec la loi du 22 mars 1841 sur le travail des enfants, aboutissement des travaux de l'hygiéniste Louis-René Villermé.
Depuis une date plus récente, la régulation emprunte des voies incitatives, souvent sous forme de recommandations, référentiels ou bonnes pratiques, qui peuvent même revêtir un caractère juridique fortement contraignant du fait soit de leur opposabilité juridique, soit de leur prise en compte par le juge dans le cadre d'actions en responsabilité(15).
Le deuxième ressort de l'État social est constitué des services publics sociaux ou sanitaires. La place qu'ils occupent fait écho à l'histoire sociale et politique de chacun des pays. En France, sur le champ de la santé, le service public hospitalier ne s'est structuré que tardivement, d'abord par voie jurisprudentielle à la fin des années 1950, puis avec la loi Boulin du 31 décembre 1970, et la place des cliniques privées à but lucratif reste importante. Quant à la médecine de ville, elle est essentiellement assurée par des professionnels de statut libéral. De même, les services sociaux peuvent être assurés directement par les collectivités publiques (crèches, services de prévention, hébergement d'urgence...) mais aussi être fournis par des opérateurs privés. C'est le cas d'une part majeure de la prise en charge du handicap ou des personnes âgées en perte d'autonomie sur le secteur médicosocial.
La troisième expression des politiques sociales prend la forme des transferts sociaux, c'est-à-dire de l'apport d'une protection financière ou d'un régime qui permet la réparation des dommages causés par la réalisation d'un risque.
Cela peut se faire grâce à la création, par la norme, d'un régime de mutualisation des risques, comme par la loi du 9 avril 1898(16) qui a organisé l'indemnisation des accidents du travail dans l'intérêt des salariés comme des employeurs. Cela peut aussi se faire par la création d'institutions chargées d'assurer cette aide financière à l'instar des bureaux de bienfaisance créés par la loi du 7 frimaire an V, c'est-à-dire du 27 novembre 1796.
En France, les prestations sociales, au-delà donc du champ de la sécurité sociale, représentaient 888 Mds€ en 2023, soit 31,5 % du produit intérieur brut (PIB), contre 35,4 % en 2020, point haut atteint lors de la crise sanitaire(17). Les régimes obligatoires de base de sécurité sociale, entrant dans le cadre des lois de financement de la sécurité sociale, comptaient pour 610 millards d'euros(18), soit 69 % de ce montant. Pour mesurer l'expansion de la protection sociale obligatoire, il faut ajouter notamment les prestations obligatoires ou extralégales d'employeurs, les régimes supplémentaires et de prévoyance, ou encore les assurances individuelles rendues obligatoires(19).
B - L'émergence des principes d'organisation de la protection sociale
Depuis la fin du XVIIIe siècle et plus encore au XIXe siècle avec la révolution industrielle, des doctrines sociales voient le jour et se structurent autour de trois principes.
Il y a d'abord, dans l’œuvre avant-gardiste de la Révolution française, les prémisses d'un État social, qui doit honorer par l'organisation de « secours publics » la « dette sacrée(20) » de la société envers les citoyens malheureux, comme le proclame l'article 21 de la Constitution du 24 juin 1793. La Révolution française, dès avant, en détruisant les corps intermédiaires entre 1789 et 1791, reprend en effet la charge d'instituer le social(21). Peu efficace alors, outre les normes déjà évoquées qui limitent les risques et leurs conséquences, l'idée d'une solidarité due par la Nation aux plus démunis ouvre une voie qui sera suivie et connaîtra toute son ampleur au XXe siècle.
Parallèlement, de nouvelles solidarités professionnelles se développent. L'adhésion à des caisses de protection mutualisée permet à certains ouvriers, employés ou professionnels de bénéficier de dispositifs de protection sociale avant même l'instauration de systèmes publics ou rendus obligatoires par la loi. Connaissent alors un développement soutenu les friendly societies d'Angleterre et les Hilfkassen en Prusse, à la différence des sociétés de secours mutuel en France entravées dans leur essor, comme le syndicalisme, par l'application de la loi Le Chapelier de 1791 interdisant les corporations.
Le mutualisme est toutefois encouragé par Louis-Napoléon Bonaparte. Celui-ci, dans la lignée de la pensée sociale qu'il a développée dans son ouvrage Extinction du paupérisme, pense d'abord à rendre obligatoire l'adhésion à des sociétés de secours, ouvrant la voie au développement de l'État social en France. Mais, se heurtant aux résistances de ceux qui l'entourent et le conseillent, il se limite à renforcer les sociétés de secours mutuelles(22), et renonce à fixer la règle d'une adhésion obligatoire et donc au projet d'assurance sociale. Ce projet, abandonné au profit de la Mutualité impériale, ne tomba toutefois pas dans l'oubli, et on peut même émettre l'hypothèse que le chancelier impérial allemand Otto von Bismarck, ambassadeur à Paris en 1862, a pu s'en inspirer pour créer deux décennies plus tard un système d'assurances sociales, fondé sur l'adhésion obligatoire à des caisses soutenues par l'État(23).
En France, la doctrine qui s'est imposée au XIXe siècle est celle de la prévoyance(24). Dans le pays qui a fait de la propriété un des « droits naturels et imprescriptibles de l'Homme(25) », elle est promue au nom du principe de la responsabilité individuelle. L'épargne et, plus tard, l'assurance personnelle contre les risques de la vie devaient garantir la sécurité de chacun, sans intervention de la puissance publique... La doctrine de la prévoyance l'emporta longtemps sur la solidarité, avec l'idée qu'exprimait Adolphe Thiers en 1850 que « La société qui voudrait, à quelque degré que ce fût, se charger du sort d'une partie de ses membres en ferait des oisifs, des turbulents, des factieux, aux dépens de tous les citoyens laborieux et paisibles, auxquels le même privilège ne s'appliquerait pas(26) ».
La combinaison de ces différents courants éclaire les racines des divers mécanismes de protection qui existent encore. La prévoyance, couplée à la vision assurantielle, a conduit à la mise en place de dispositifs de protection privés et facultatifs, comme les assurances supplémentaires. L'hybridation de l'assurance, du mutualisme et de l'intervention publique a structuré le domaine de la protection sociale complémentaire, essentielle en matière de retraite et renforcée en matière de santé depuis l'accord national interprofessionnel de 2013(27). Enfin, l'État social, mâtiné de principes mutualistes, a permis l'émergence de systèmes de protection sociale obligatoires, notamment dans la logique bismarckienne originelle des systèmes allemands et français.
II. - La sécurité sociale : l'hybridation de dynamiques de protection
A - La laborieuse expansion d'une protection collective
Le retard de l'État social en France n'a véritablement commencé à être rattrapé que sous la IIIe République(28) à travers les lois d'assistance sociale développant une action publique en faveur des populations les plus défavorisées(29). Le symbole en est la loi du 15 juillet 1893 sur l'assistance médicale gratuite(30), mais on peut également citer la loi du 14 juillet 1905 relative aux vieillards infirmes et incurables(31) ou encore, pour la protection de l'enfance, la loi du 23 décembre 1874, loi Roussel(32), et les lois des 27 et 28 juin 1904(33).
Une politique volontariste de la population visant, notamment dans le cadre de la rivalité militaire avec l'Allemagne, à favoriser la démographie française a également contribué à étendre le champ de l'intervention publique. On peut songer aux lois des 17 juin(34) et 14 juillet 1913(35) en faveur des femmes en couches privées de ressources ou des familles nombreuses nécessiteuses, à l'article 69 de la loi portant fixation du budget général des dépenses des recettes de l'exercice 1913(36) préfigurant la protection maternelle et infantile et, surtout, au développement d'une politique familiale consacrée par la loi Landry du 11 mars 1932(37) imposant aux employeurs de s'affilier à des caisses spéciales pour verser des allocations familiales aux salariés.
Enfin, malgré son échec, il faut citer l'instauration du régime des « retraites ouvrières et paysannes » (ROP) par la loi du 5 avril 1910(38) qui établit un système plus large que les régimes catégoriels institués, depuis la caisse des Invalides créée par Colbert en 1673, pour les militaires en 1831(39), pour la fonction publique en 1853(40) ou encore pour tous les cheminots en 1894(41) et 1909(42). Et, quelques années plus tôt, la loi du 9 avril 1898(43) déjà évoquée, mutualisant l'indemnisation des accidents du travail dans l'intérêt tant des salariés que des employeurs, qui avait ouvert la voie à des mécanismes de solidarité, sinon universelle, du moins professionnelle.
Pourtant, ce principe de solidarité nationale face aux risques de la vie ne s'impose véritablement en France qu'avec le retour de l'Alsace-Moselle dans les frontières nationales. La loi du 5 avril 1928 sur les assurances sociales(44) et la loi du 30 avril 1930(45) qui la réforme en profondeur posent les fondements d'une politique sociale fondée sur la solidarité professionnelle. Cette solidarité, qui mêle les idées de mutualisme et de l'intervention publique, ne s'étend pourtant pas aux travailleurs les plus aisés, puisque la loi de 1928 n'oblige à s'affilier que pour le travailleur « dont la rémunération totale annuelle [...] ne dépasse pas 18 000 fr(46) ».
En 1945, la volonté de couvrir l'ensemble de la population contre les facteurs d'insécurité est affirmée. Porté par l'élan politique de la Libération, ce projet du gouvernement du général de Gaulle concrétise les ambitions du programme du CNR du 15 mars 1944, « Les jours heureux(47) », préconisant l'institution d'un « plan complet de sécurité sociale, visant à assurer à tous les citoyens des moyens d'existence, dans tous les cas où ils sont incapables de se le procurer par le travail, avec gestion appartenant aux représentants des intéressés et de l'État ». Mise en œuvre par les ministres Alexandre Parodi et Ambroise Croizat, et par Pierre Laroque, dans la lignée de Georges Cahen-Salvador(48), la sécurité sociale marque une rupture dans la politique sociale du pays.
S'il est admis dès l'origine que l'universalité est un objectif de long terme, la sécurité sociale ne se limite pas aux travailleurs aux revenus modestes, mais vise tous les actifs. Symbole de cette évolution, la « ligne de respectabilité(49) » qui prévalait sous la législation antérieure(50) est supprimée, laissant place au bien connu plafond de la sécurité sociale ! L'obligation d'affiliation est applicable à tous les salariés.
L'histoire de la sécurité sociale est portée par l'universalisation progressive et donc l'extension du champ des bénéficiaires, à tout le moins pour la branche famille et la couverture maladie. Les allocations familiales, d'abord pensées comme un sursalaire en 1932(51) puis rendues indépendantes du salaire et des entreprises en 1938(52), sont après la guerre versées sans condition de ressource à « toute personne française ou étrangère résidant en France, ayant à sa charge [...] un ou plusieurs enfants résidant en France(53) » sous réserve de l'exercice d'une activité professionnelle, jusqu'à ce que la loi de 1978 supprime cette dernière condition. Les bénéficiaires sont dispensés de toute condition de nationalité, d'activité ou de cotisation ; ne demeure que l'exigence d'une résidence régulière(54).
Deux décennies plus tard, la création de la couverture maladie universelle (CMU) en 1999(55), puis sa transformation en protection universelle maladie (Puma)(56) donnent réalité à l'objectif d'universalité de la protection maladie pour les personnes en situation régulière. Celle-ci fait disparaître la qualité d'assuré social pour la remplacer par celle de personne bénéficiaire de la prise en charge des frais de santé qui correspond à chaque personne majeure résidant régulièrement sur le territoire national(57).
B - Les délicates transformations de la gestion et du financement de la sécurité sociale
Dans l'analyse des systèmes de protection sociale, trois composantes s'articulent de manière plus ou moins étroite : le champ des bénéficiaires, la nature des gestionnaires et le mode de financement. Dans l'approche traditionnelle de leur structure, une protection fondée sur l'activité professionnelle conduit à une gestion par les représentants des partenaires sociaux et un financement par des cotisations sociales regardées comme du salaire différé. En revanche, l'universalité de la protection invite à une gestion dans laquelle les pouvoirs publics ont une place prédominante et à un financement constitué d'impositions supportées par l'ensemble des membres de la collectivité.
L'écart entre une protection originelle à fondement professionnel et l'ambition d'universalité de la sécurité sociale a inévitablement induit certaines contradictions. Dès sa conception, le principe d'une gestion « appartenant aux représentants des intéressés et de l'État(58) » est posé par le programme du CNR. Au fil du temps, le rôle de l'État ne cesse de s'accroître. En 1967, il est renforcé par les ordonnances Jeanneney(59) créant quatre caisses nationales spécifiques dont la direction est confiée à de hauts fonctionnaires.
Les structures de gestion sont également ouvertes, selon des logiques différenciées, à des représentants n'émanant pas des seules organisations syndicales et professionnelles. Ainsi, pour ce qui relève des allocations familiales, des représentants des unions départementales des associations familiales siègent au conseil d'administration des caisses d'allocations familiales dès 1946(60). L'Union nationale des associations familiales (Unaf) siège en outre au sein du conseil d'administration de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf)(61), établissement public qui a remplacé en 1967 l'Union nationale des caisses d'allocations familiales, (UNCAF), qui avait été créée sous forme associative(62) en 1947.
Autre exemple, le conseil de la Caisse nationale de l'assurance maladie (Cnam) comprend désormais, en plus des représentants des assurés sociaux désignés par les représentants des organisations syndicales et des représentants des employeurs désignés par leurs organisations professionnelles, des représentants de la Fédération nationale de la mutualité française (FNMF) et des « représentants d'institutions désignées par l'État intervenant dans le domaine de l'assurance maladie(63) ».
Quant à la branche Autonomie instituée en 2020, elle voit siéger au conseil d'administration de la Caisse nationale de solidarité autonomie (CNSA) des représentants d'associations oeuvrant pour les personnes handicapées ou pour les personnes âgées, des représentants des conseils départementaux, des parlementaires ou encore des représentants d'institutions intervenant dans les domaines de compétence de la caisse(64).
À l'expansion du champ des bénéficiaires de la sécurité sociale a également répondu, dans un mouvement par ailleurs contraint par les besoins de financement, la substitution d'impositions à des cotisations pour le financement des prestations.
La sécurité sociale reposait à l'origine sur un modèle bismarckien, où les prestations dépendent de cotisations assises sur le travail. Il s'agissait avant tout d'assurer des revenus de remplacement en cas de survenue du risque. La sécurité sociale a peu à peu admis un financement par l'impôt, dans un mouvement d'élargissement de la solidarité, avec un accroissement de la part des prestations en nature, à l'instar des régimes d'assurance maladie. Parallèlement, certaines prestations ont pu être modulées selon les revenus, comme c'est le cas de la plupart des prestations familiales et même depuis 2015 des allocations familiales(65), après leur mise sous condition de ressources en 1998(66), condition supprimée l'année suivante(67).
Les chiffres attestent de cette hybridation. En 2023, les cotisations sociales constituaient encore la part la plus importante des recettes de la sécurité sociale, en représentant 49 % de l'ensemble des produits reçus par les régimes de base, mais cette fraction était supérieure à 90 % durant les années 1980(68). La part de la contribution sociale généralisée (CSG) s'établissait, quant à elle, à 20 % et celle des autres impôts, taxes et contributions sociales à 18 %(69), le reste provenant de produits financiers, de cotisations prises en charge par l'État et de transferts, ces deux derniers éléments pouvant certes être le produit d'impositions.
Ces chiffres globaux masquent en outre le fait que la structure des recettes diffère fortement en fonction de la nature des risques couverts. Les branches accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) et vieillesse couvrent des risques étroitement liés à l'exercice d'une activité professionnelle et sont donc majoritairement financées par des cotisations assises sur les revenus d'activité, même si la montée en charge des exonérations a renforcé le recours aux recettes fiscales. La part des cotisations sociales dans les ressources de la branche AT-MP des régimes de base est ainsi supérieure à 90 %(70), et de près de 60 % pour la vieillesse(71). Inversement, s'agissant de l'autonomie, son financement est assuré presque intégralement par les impôts, la CSG représentant en particulier 88 % de ses recettes(72).
Avec la fiscalisation du financement, progressive et variable selon les branches, la sécurité sociale entrelace une logique de solidarité professionnelle et l'exercice de la solidarité nationale.
La création, en 1991, de la CSG, qui s'est d'abord substituée à une partie des cotisations famille, a été à ce titre une étape décisive. Son assiette a rapidement été élargie et son taux plusieurs fois relevé pour contribuer au financement des prestations en nature de la branche maladie, ainsi qu'à celui de certaines prestations de solidarité non contributives, comme le Fonds de solidarité vieillesse (FSV). D'autres « impôts et taxes affectés à la sécurité sociale » (ITAF), à l'instar de la contribution solidarité autonomie (CSA) ou de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) et qui sont au nombre d'une cinquantaine, ont parallèlement été créés ou mobilisés.
Cette diversification des recettes est liée à la croissance dynamique des dépenses et à la volonté de mettre à contribution d'autres revenus que les revenus d'activité, mais aussi à la nécessité de compenser les allégements successifs de cotisations, voire d'accroître le pouvoir d'achat des salariés comme lors de la suppression de certaines cotisations salariales en 2018(73).
Présentes dès la création de la sécurité sociale, les logiques bismarckienne et beveridgienne de la sécurité sociale n'ont eu de cesse de s'hybrider, en suivant des rythmes variables selon les risques couverts, et de brouiller la lecture initiale, sans doute mythique(74), de l'organisation du système. Cette évolution n'est pas sans effets sur le débat public : en rendant plus complexes les fondements et les modes d'action de l'État-providence, elle peut alimenter les soupçons ou les incompréhensions qui affectent régulièrement les politiques sociales et les prélèvements obligatoires qui les financent.
III. - La sécurité sociale : l'affirmation du principe de solidarité nationale
A - Le périmètre historique de la sécurité sociale
Le périmètre de la sécurité sociale est fixé en 1945, dans un compromis historique entre le souhaitable et le réalisable, afin de mettre en place une couverture large des actifs sans abattre les structures existantes. Ce système de protection contre les principaux aléas de la vie repose sur la prise en charge de quatre grands risques sociaux, qui seront organisés par branche par les ordonnances de 1967(75) : l'assurance maladie, invalidité et maternité, qui couvre les frais de santé et les pertes de revenus liées à la maladie, à l'invalidité ou à la maternité ; les accidents du travail et maladies professionnelles, qui assurent une compensation spécifique en cas de dommages liés au travail ; l'assurance vieillesse, destinée à garantir un revenu de remplacement à la retraite ; et les allocations familiales, qui soutiennent financièrement les familles en fonction du nombre d'enfants. L'assurance chômage lui est extérieure à une époque où la reconstruction du pays se traduit par le plein-emploi, alors pourtant qu'elle était une préoccupation majeure, après la crise de 1929 lorsque, dans le cadre du New Deal du président Roosevelt, fut établi le Social Security Act de 1935 qui organisait une assurance vieillesse et une assurance chômage aux États-Unis.
Avec le vieillissement de la population et l'augmentation de la dépendance, un cinquième risque émerge peu à peu : celui lié à la perte d'autonomie. Ce risque, bien que longtemps intégré dans les dispositifs existants, notamment l'assurance maladie, fait l'objet d'une reconnaissance institutionnelle spécifique en 2020(76). Une loi organique du 7 août 2020 inscrit l'autonomie comme un champ distinct au sein de la sécurité sociale, traduisant la volonté d'adapter le système aux nouveaux besoins sociétaux, notamment ceux des personnes âgées et des personnes en situation de handicap.
Pour autant, la sécurité sociale ne recouvre pas l'ensemble de la protection sociale. Celle-ci s'étend également aux mécanismes de l'aide sociale, aux retraites complémentaires, à l'indemnisation du chômage et à d'autres dispositifs de protection complémentaire. Elle est parfois même appréhendée de façon beaucoup plus large. Le rapport de la commission Bachelet, du nom de l'ancienne Première ministre du Chili, établi en 2011 à la demande du Bureau international du travail (BIT) en lien avec l'Organisation mondiale de la santé (OMS), intégrait ainsi l'éducation dans le socle universel de protection sociale(77).
De plus, la France assure aujourd'hui la protection contre les risques de la vie par des législations qui dépassent largement la sécurité sociale, à l'instar de celles relatives à la formation professionnelle, au logement ou à la pratique de certaines activités présentant des risques contre lesquels sont institués des régimes d'assurance obligatoire (assurance automobile, assurance multirisque habitation en cas de location...). Des lois organisent également des mécanismes d'indemnisation de victimes de risques spécifiques. Il en va ainsi en cas d'accidents nucléaires(78), d'attroupements et de rassemblements(79), d'actes de terrorisme(80), d'infractions pénales(81) ou d'accidents de la circulation(82). Sur le champ de la santé, outre la loi Kouchner(83) qui a établi en 2002, dans le code de la santé publique, un régime de protection en cas d'accident médical, des législations couvrent les accidents liés aux dons de sang(84), aux vaccinations obligatoires(85), aux recherches médicales(86) ou permettent l'indemnisation de victimes de risques sanitaires particuliers(87).
Cette approche élargie fait écho à l'ambition du Préambule de la Constitution de 1946, qui, à travers ses alinéas 10 à 13, prévoit une protection plus étendue que celle définie en 1945(88).
B - Les fonctions canoniques de la protection sociale
Malgré l'éclatement apparent des logiques à l’œuvre, les politiques de protection sociale, dont l'objectif est d'améliorer les conditions matérielles des membres de la société, peuvent être analysées à travers le prisme des trois fonctions canoniques qu'elles visent à concrétiser. À chacune de ces fonctions correspond une logique de gestion et de financement, au regard des développements historiques rappelés précédemment.
La première fonction canonique est celle de la redistributivité. Elle s'inscrit dans le prolongement de la promesse de la Constitution de 1793 qui affirmait que la « société doit la subsistance aux citoyens malheureux(89) ». Elle vise à garantir des ressources minimales aux membres de la société les moins favorisés. Elle s'exprime aujourd'hui en particulier sur l'attribution de prestations sous conditions de ressources ou en fonction des ressources. Elle est au cœur de bien des mécanismes de la protection sociale, à commencer par la branche famille de la sécurité sociale, mais se matérialise également dans les mécanismes redistributifs des régimes de retraite comme le minimum contributif. Le financement par l'impôt est venu logiquement compléter le financement par les cotisations sociales, voire s'y substituer.
Au-delà de la sécurité sociale, cette fonction réunit de nombreuses politiques déployées directement par les acteurs publics, en particulier l'État, les communes et les départements. L'État y occupe, au-delà de ses compétences constitutionnelles d'édiction des législations, une place particulière, à travers le rôle d'impulsion et de conception de ses services nationaux ou déconcentrés.
La deuxième fonction canonique est celle de la commutativité. Elle repose sur la mise en commun de ressources que chacun retrouve, lorsque le risque survient, sous une forme déterminée en fonction des prélèvements supportés. Elle procède d'une protection obligatoire, mutualisée et garantie par la communauté professionnelle ou nationale. À fondement contributif, elle se distingue fondamentalement de l'assurance par son caractère obligatoire et sa tarification indépendante du risque, mais aussi par les mécanismes de solidarité qu'elle met en œuvre. Elle inspire en France le dispositif des revenus de remplacement en cas de maladie, d'invalidité et de retraite, comme en cas de chômage si l'on raisonne dans le cadre de la protection sociale obligatoire et plus seulement dans celui de la sécurité sociale. Elle a présidé historiquement à la mise en place d'un financement par les cotisations sociales et d'une gestion organisée sur les principes de la démocratie sociale. Elle traduit la volonté de donner à ces dispositifs d'assurance sociale les garanties qu'apporte la solidarité nationale, c'est-à-dire la solidité et la pérennité d'une protection établie pour l'ensemble de la collectivité.
La troisième fonction canonique est celle de l'universalité. Elle embrasse en théorie les services et prestations dont doivent bénéficier tous les membres de la collectivité. Financée historiquement par des prélèvements sociaux, elle tend logiquement à reposer sur des financements universels, et au besoin progressifs pour assurer la redistribution. Cette logique est sous-jacente à la couverture du risque maladie, pour les prestations en nature. La Puma en est sans doute l'expression la plus éclatante. Elle traduit une solidarité entre les bien-portants et les malades, comme d'ailleurs, entre les plus fortunés et les moins favorisés. Mais dans une approche plus large de la protection sociale, elle recouvre également l'éducation qui est certainement l'investissement le plus sûr et le plus durable contre les risques de la vie.
Combiner effectivement ces logiques avec des modes de financement et de gestion adaptés permet de mieux asseoir les dispositifs de la solidarité nationale. L'enjeu est essentiel pour que chacun puisse comprendre les fondements de la protection sociale, en percevoir l'utilité, la nécessité, l'équité, et partant la légitimité de son champ comme de son financement.
Revenir sur l'histoire de la sécurité sociale pour en mesurer l'enracinement, la complexité sans doute, mais aussi l'efficacité pour le dynamisme et la cohésion de notre société, est une préoccupation salutaire que permet ce dossier de la revue Droit social. L'évolution de la sécurité sociale, et plus largement de la protection sociale, conditionne plus que jamais les capacités économiques et stratégiques du pays, la solidité de son pacte social et l'avenir de notre collectivité.
La sécurité sociale est une légitime fierté nationale. Son instabilité, qui en est, selon Jean-Jacques Dupeyroux, « l'essence même(90) », n'a pas remis en cause son existence et invite à s'engager pour la perpétuer en accompagnant sa permanente évolution. Car si la sécurité sociale est instable, c'est de l'engagement de tous, agents et administrateurs du service public de la sécurité sociale, organisations syndicales et professionnelles, cotisants et usagers, professionnels de santé et acteurs des politiques sociales et médico-sociales, que dépend sa capacité à répondre aux besoins de chacun devant les risques de la vie.
Avec en mémoire l'engagement solennel que traduit le premier article du code de la sécurité sociale, son article L. 111-1 : « La sécurité sociale est fondée sur le principe de solidarité nationale. Elle assure, pour toute personne travaillant ou résidant en France de façon stable et régulière, la couverture des charges de maladie, de maternité et de paternité ainsi que des charges de famille et d'autonomie. Elle garantit les travailleurs contre les risques de toute nature susceptibles de réduire de supprimer leurs revenus ».
Source : Avant propos du dossier "Quatre-vingts ans de la sécurité sociale", Droit social, p. 772.
Références
(1) Texte écrit en collaboration avec Jean-Baptiste Desprez, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d'appel, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d'État.
(2) Art. 24 de l'ord. n° 45-2454 du 19 oct. 1945 fixant le régime des assurances sociales applicable aux assurés des professions non agricoles.
(3) CSS, art. R. 160-5 et avis relatif à la décision du 20 juill. 2017 de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie fixant les taux de participation de l'assuré mentionnés aux 2°, 4°, 5°, 6° et 7° du CSS, art. R. 160-5.
(4) Institution établie par les ordonnances n° 45-2250 du 4 oct. 1945 portant organisation de la sécurité sociale et n° 45-2454 du 19 oct. 1945 fixant le régime des assurances sociales applicable aux assurés des professions non agricoles.
(5) L. org. n° 2020-991 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie [archive] et L. n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie ; art. 32 à 34 de la L. n° 2020-1576 du 14 déc. 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021.
(6) R. Castel, L'insécurité sociale, Le Seuil, 2003.
(7) R. Castel, Les métamorphoses de la question sociale, Fayard, 1995.
8) H. Arendt, La condition de l'homme moderne, Le livre de poche, éd. sept. 2023, p. 145.
(9) P. Rosanvallon, L'État en France de 1789 à nos jours, Seuil, coll. « L'Univers historique », 1990.
(10) A. Supiot, L'esprit de Philadelphie. La justice sociale face au marché total, Le Seuil, 2010.
(11) Extrait de l'exposé des motifs de l'ordonnance du 4 octobre 1945 portant organisation de la sécurité sociale.
(12) Cette partie reprend des éléments publiés dans deux articles de Droit social en 2012 : D. Tabuteau, Topologie des politiques sociales, Première partie, juin, Dr. soc. 2012. 620 ; Seconde partie, juill.-août, Dr. soc. 2012. 620, spéc. p. 655.
(13) P. Bourdelais, Les épidémies terrassées, une histoire de pays riches, La Martinière, 2003.
(14) Loi du 21 avr. 1810 concernant les mines, les minières et les carrières.
(15) CE, 27 avr. 2011, n° 334396, Association pour une formation médicale indépendante, Lebon ; AJDA 2011. 877 ; ibid. 1326, concl. C. Landais ; D. 2011. 1287 ; ibid. 2565, obs. A. Laude ; RDSS 2011. 483, note J. Peigné.
(16) Loi du 9 avr. 1898 concernant les responsabilités dans les accidents du travail, F. Ewald, Histoire de l'État-providence, Grasset & Fasquelle, 1986.
(17) DREES, Les dépenses de protection sociale accélèrent en 2023 en France, déc. 2024.
(18) L. n° 2023-1250 du 26 déc. 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024.
(19) V. DREES, La protection sociale en France et en Europe, Panoramas de la DREES, éd. 2023.
(20) Art. 21 de la Constitution du 24 juin 1793.
(21) P. Rosanvallon, L'État en France de 1789 à nos jours, Seuil, coll. « L'Univers historique », 1990.
(22) Décret du 26 mars 1852 sur les sociétés de secours mutuels.
(23) Le principe est annoncé en 1881 ; sont successivement établies : l'assurance maladie (1883), l'assurance accidents (1884), l'assurance invalidité et vieillesse (1889), et, beaucoup plus tard, l'assurance chômage (1929).
(24) D. Tabuteau, Démocratie sanitaire, Les nouveaux défis de la politique de santé, Éd. Odile Jacob, 2013.
(25) Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, art. 2.
(26) Extraits du Rapport général présenté par M. Thiers au nom de la Commission de l'assistance et de la prévoyance publiques, séance du 26 janv., Paulin, Lheureux et Cie Éditeurs, 1850.
(27) ANI du 11 janv. 2013 ; repris pour les salariés par la L. n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi. Pour la fonction publique, voir l'ordonnance n° 2021-175 du 17 févr. 2021 relative à la protection sociale complémentaire dans la fonction publique.
(28) M. Borgetto et R. Lafore, Droit de l'aide et de l'action sociales, LGDJ, 12e éd., 2024.
(29) Éléments largement repris d'une intervention du 26 mars 2025 d'ouverture des Entretiens du Conseil d'État en droit social consacrés aux 80 ans de la sécurité sociale.
(30) JORF du 18 juill. 1893.
(31) Loi du 14 juill. 1905 relative à l'assistance obligatoire aux vieillards, aux infirmes et aux incurables privés de ressources.
(32) Loi du 23 déc. 1874 sur la protection des enfants en bas âge et en particulier des nourrissons.
(33) Loi du 27 juin 1904 sur le service des enfants assistés et la loi du 28 juin sur l'éducation des pupilles vicieux ou difficiles de l'Assistance publique.
(34) Loi du 17 juin 1913 sur le repos des femmes en couches.
(35) Loi du 14 juill. 1913 sur l'assistance aux familles nombreuses et nécessiteuses.
(36) JO du 31 juill. 1913.
(37) Loi du 11 mars 1932 modifiant les titres III et V du livre Ier du code du travail et l'article 2101 du code civil.
(38) JORF du 6 avr. 1910.
(39) Lois des 11 et 18 avr. 1831.
(40) Loi du 9 juin 1853 sur les pensions civiles ; la loi du 22 août 1790 créant un régime de retraite pour les fonctionnaires n'avait pas réellement été appliquée.
(41) Loi du 29 juin 1894 sur les caisses de secours et de retraites des ouvriers mineurs.
(42) Loi du 21 juill. 1909 relative aux conditions de retraite du personnel des grands réseaux de chemin de fer.
(43) Loi du 9 avr. 1898 concernant les responsabilités dans les accidents du travail.
(44) Loi du 5 avr. 1928 sur les assurances sociales, JORF du 12 avr. 1928.
(45) Loi du 30 avr. 1930 modifiant et complétant la loi du 5 avr. 1928 sur les assurances sociales, JORF du 1er mai 1930.
(46) Art. 1er de la loi du 5 avr. 1928 prévoyait ainsi une obligation d'affiliation des salariés.
(47) Les jours heureux, programme du Conseil national de la Résistance, 1944.
(48) V., D.-R. Tabuteau, Discours d'ouverture des premiers entretiens du droit social consacrés aux 80 ans de la sécurité sociale, Conseil d'État, 26 mars 2025.
(49) G. Perrin, Pour une théorie sociologique de la sécurité sociale dans les sociétés industrielles, Revue française de sociologie, 1967.
(50) L'article 1er de la loi du 5 avr. 1928 prévoyait ainsi une obligation d'affiliation des salariés « dont la rémunération totale annuelle [...] ne dépasse pas 18 000 fr. ».
(51) Loi du 11 mars 1932, dite « loi Landry », modifiant les titres III et V du livre Ier du code du travail et l'article 2101 du code civil.
(52) Décr.-L. du 12 nov. 1938.
(53) Art. 2 de la L. n° 46-1335 du 22 août 1946 fixant le régime des prestations familiales.
(54) L. n° 78-2 du 2 janv. 1978 relative à la généralisation de la sécurité sociale ; CSS, art. L. 111-1, L. 512-1, L. 512-2 et D. 512-1.
(55) L. n° 99-641 du 27 juill. 1999.
(56) L. n° 2015-1702 du 21 déc. 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 ; D. Tabuteau, La protection universelle maladie (Puma) : une transfiguration législative de l'assurance maladie (première partie), RDSS 2015. 1058 ; (seconde partie), RDSS 2016. 131.
(57) J. Amalric, Instauration d'un régime universel d'assurance maladie. Pour une harmonie avec les régimes actuels de protection obligatoire contre le risque maladie, RF aff. soc., n° 3, juill.-sept. 1996, p. 109.
(58) Les jours heureux, programme du Conseil national de la Résistance, 1944.
(59) Ordonnances : n° 67-706 du 21 août 1967 relative à l'organisation administrative et financière de la sécurité sociale ; n° 67-707 du 21 août 1967 portant modification du livre V du code de la santé publique relatif à la pharmacie, de diverses dispositions du code de la sécurité sociale relatives aux prestations et de la loi n° 66-419 du 18 juin 1966 relative à certains accidents du travail et maladies professionnelles ; n° 67-708 du 21 août 1967 relative aux prestations familiales ; n° 67-709 du 21 août 1967 portant généralisation des assurances sociales volontaires pour la couverture du risque maladie et des charges de la maternité.
(60) Art. 22 de l'ordonnance du 4 oct. 1945. Aujourd'hui en application de l'article L. 212-2 du code de la sécurité sociale, ces représentants sont désignés par l'union départementale des associations familiales. Toutefois, « la désignation est effectuée par l'Union nationale des associations familiales si, dans la circonscription de la caisse régionale, il n'existe pas d'union départementale ou si, en cas de pluralité d'unions départementales dans cette circonscription, elles ne sont pas parvenues à un accord ».
(61) Dès sa création par l'ordonnance n° 67-706 du 21 août 1967 relative à l'organisation administrative et financière de la sécurité sociale, il est prévu que la Cnaf accueille des représentants des unions d'associations familiales.
(62) Agrément du 5 févr. 1947. V. France Archives : https://francearchives.gouv.fr/findingaid/952ea231abc357650d06427b35c533bd33b3b7c8
(63) CSS, art. L. 221-3. (64) CSS, art. R. 223-2.
(65) Art. 85 de la L. n° 2014-1554 du 22 déc. 2014 de financement de la sécurité sociale pour 2015. (66) L. n° 97-1164 du 19 déc. 1997 de financement de la sécurité sociale pour 1998.
(67) L. n° 98-1194 du 23 déc. 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999. Cela s'est accompagné d'un plafonnement de l'avantage fiscal lié au quotient familial, qui est passé de 16 380 F pour l'impôt sur le revenu 1997 à 11 000 F dans l'article 3 de la loi de finances n° 98-1266 du 30 déc. 1998 pour l'impôt sur le revenu 1998.
(68) Haut Conseil du financement de la protection sociale, Évolution de la structure des recettes finançant la protection sociale, févr. 2021.
(69) Annexe 3 à la LFSS 2025, pourcentage donné pour 2023, « 1.2.1. Structure des recettes ».
(70) 91 % en 2023, annexe 3 à la LFSS 2025.
(71) 59 % des ressources pour les régimes de base de la branche vieillesse et le FSV en 2023, annexe 3 à la LFSS 2025.
(72) Annexe 3 à la LFSS 2025.
(73) L. n° 2017-1836 du 30 déc. 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.
(74) J.-J. Dupeyroux, 1945-1995 : quelle solidarité ?, Dr. soc. 1995. 713.
(75) Ordonnances nos 67-706, 67-707, 67-708 et 67-709 du 21 août 1967, déjà citées.
(76) L. org. n° 2020-991 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie et loi n° 2020-992 relative à la dette sociale et à l'autonomie.
(77) Socle de protection sociale pour une mondialisation juste et inclusive, rapport du groupe consultatif présidé par Michelle Bachelet, mis en place par le Bureau international du travail avec la collaboration de l'OMS, 2011.
(78) Lois du 12 nov. 1965.
(79) L. n° 83-8 du 7 janv. 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.
(80) L. n° 86-1020 du 9 sept. 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l'État et n° 90-589 du 6 juill. 1990 modifiant le code de procédure pénale et le code des assurances et relative aux victimes d'infractions. Lois des 9 sept. 1986 et 6 juill. 1990.
(81) Loi du 6 juill. 1990.
(82) Loi du 5 juill. 1985.
(83) L. n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé.
(84) Loi du 21 juill. 1952 sur l'utilisation thérapeutique du sang humain, de son plasma et de leurs dérivés modifiée par la loi du 2 août 1961.
(85) L. n° 64-643 du 1er juill. 1964 relative à la vaccination antipoliomyélitique obligatoire et à la répression des infractions à certaines dispositions du code de la santé publique.
(86) Loi du 20 déc. 1988.
(87) Loi du 31 déc. 1991 pour les victimes de contamination par le virus du sida par transfusion sanguine, L. n° 2000-1257 du 23 déc. 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001 pour les victimes exposées à l'amiante, art. 57 de la L. n° 2011-900 du 29 juill. 2011 de finances rectificative pour 2011 pour les victimes du benfluorex, art. 70 de la L. n° 2019-1446 du 24 déc. 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020 (et C. rur., art. L. 723-13-3) pour des professionnels victimes d'une exposition aux pesticides.
(88) La Nation doit ainsi assurer, à l'individu et à la famille, « les conditions nécessaires à leur développement » (al. 10), à tous « la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs » (al. 11), « la solidarité et l'égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales » (al. 12) et « l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture » (al. 13).
(89) Art. 21 de la Constitution du 24 juin 1793.
(90) « L'instabilité est l'essence même de la sécurité sociale », J.-J. Dupeyroux, Le temps qui reste, Dr. soc. 2011. 239.