Conseil d'État
N° 423087
ECLI:FR:CECHR:2020:423087.20200928
Mentionné aux tables du recueil Lebon
6ème - 5ème chambres réunies
Mme Coralie Albumazard, rapporteur
M. Olivier Fuchs, rapporteur public
SCP NICOLAY, DE LANOUVELLE, HANNOTIN ; SCP WAQUET, FARGE, HAZAN ; SCP BAUER-VIOLAS, FESCHOTTE-DESBOIS, SEBAGH, avocats
Lecture du lundi 28 septembre 2020
Vu les procédures suivantes :
L'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou (ADEBL) a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler pour excès de pouvoir les délibérations des 12 et 28 mars 2013 par lesquelles le conseil municipal de la commune du Lavandou a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune.
Par un jugement nos 1301244, 1301420 du 28 juillet 2016, rectifié par une ordonnance nos 1301244, 1301420 du 14 septembre 2016, le tribunal administratif de Toulon a, d'une part, jugé qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre la délibération du 12 mars 2013, et, d'autre part, annulé la délibération du 28 mars 2013 en tant qu'elle prévoit la création de deux secteurs 2Ns aux Maurels et à Cavalière, qu'elle n'intègre pas les terrains situés dans le vallon ouest de Saint-Clair classés en secteur 1N dans le périmètre de la servitude d'espaces boisés classés, qu'elle inclut les quatre parcelles n° 123, 124, 125 et 126 sises au-dessus du chemin desservant le lotissement des Sorbiers dans la zone UD ouest de Saint-Clair située à proximité de la cascade, qu'elle inclut dans la zone UD au nord-ouest de La Fossette les parcelles non bâties cadastrées section BB n° 73 et 85, qu'elle inclut les parcelles AW 44, 45, 46 et 49 non bâties dans la partie de la zone UD au nord du quartier d'Aiguebelle, qu'elle classe les parcelles boisées n° 47, 111 et 112, situées entre l'avenue du Golf et de la rue des Eglantines, dans la zone UDb de Cavalière, qu'elle classe la parcelle n° 256 dans la zone UG de Cavalière et qu'elle classe les parcelles AL 149 et 133 dans la zone UE de Pramousquier, au sud du village de vacances et en limite du secteur 1Nr.
Par un arrêt nos 16MA03780, 16MA3790 du 12 juin 2018, rectifié par une ordonnance n° 18MA03109 du 1er octobre 2018, la cour administrative d'appel, sur appel de l'ADEBL et de la commune du Lavandou, a, d'une part, annulé le jugement du tribunal administratif en tant qu'il a annulé le zonage des parcelles n° 47, 111 et 112 situées à Cavalière, et, d'autre part, annulé la délibération du 28 mars 2013 en tant qu'elle a classé le secteur situé à l'est de Saint-Clair en secteur 2Nh, le secteur situé à Aiguebelle en zone 2Nh, les trois secteurs situés au nord-ouest, au centre et au sud-ouest de Cavalière en zone 2Nh et le secteur situé à Cavalière en zone AU et réformé le jugement du tribunal administratif en ce qu'il avait de contraire à son arrêt.
1° Sous le n° 423087, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 10 août, 8 novembre et 26 décembre 2018, la commune du Lavandou demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ;
3°) de mettre à la charge de l'ADEBL la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 423156, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 13 août et 13 novembre 2018 et 16 juillet 2020, l'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou (ADEBL) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le même arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses conclusions de première instance ;
3°) de mettre à la charge de la commune du Lavandou la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 modifiée ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Coralie Albumazard, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Olivier Fuchs, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, Hannotin, avocat de la commune du Lavandou, à la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de l'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou et à la SCP Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, Sebagh, avocat du syndicat mixte SCOT Provence-Méditerranée ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que, par une délibération du 12 mars 2013, le conseil municipal du Lavandou a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Afin de régulariser un vice dans l'information préalable des élus révélé postérieurement à l'approbation de cette délibération, le conseil municipal a, par une délibération du 28 mars 2013, retiré la délibération du 12 mars 2013 et de nouveau approuvé le plan local d'urbanisme, sans y apporter de modification. L'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou (ADEBL) a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler pour excès de pouvoir ces deux délibérations. Par un jugement du 28 juillet 2016, le tribunal administratif a, d'une part, prononcé un non-lieu à statuer sur la demande tendant à l'annulation de la délibération du 12 mars 2013 et, d'autre part, annulé la délibération du 28 mars 2013 en tant qu'elle classe certains secteurs et qu'elle inclut certaines parcelles dans certaines zones et rejeté le surplus de la demande de l'ADEBL. Saisie en appel par la commune du Lavandou et par l'ADEBL, la cour administrative d'appel de Marseille a, par un arrêt du 12 juin 2018, d'une part, annulé le jugement du tribunal administratif en tant qu'il annule le classement des parcelles n° 47, 111 et 112 situées à Cavalière, d'autre part, annulé la délibération du 28 mars 2013 en tant qu'elle classe le secteur situé à l'est de Saint-Clair en secteur 2Nh, le secteur situé à Aiguebelle en zone 2Nh, les trois secteurs situés au nord-ouest, au centre et au sud-ouest de Cavalière en zone 2Nh et le secteur situé à Cavalière en zone AU et réformé le jugement du tribunal administratif en ce qu'il avait de contraire à son arrêt et, enfin, rejeté le surplus des conclusions présentées en première instance et en appel. Par deux pourvois qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, la commune du Lavandou et l'ADEBL demandent au Conseil d'Etat d'annuler cet arrêt en tant qu'il n'a pas entièrement fait droit à leurs conclusions d'appel respectives.
2. Le syndicat mixte SCOT Provence-Méditerranée justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation de l'arrêt attaqué. En outre, il a produit l'extrait du registre des délibérations de son comité syndical habilitant son président à agir en justice en son nom. Ainsi, son intervention est recevable. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par l'ADEBL doit être écartée.
Sur les moyens dirigés contre l'arrêt dans son ensemble :
3. En premier lieu, une association est régulièrement engagée par l'organe tenant de ses statuts le pouvoir de la représenter en justice, sauf stipulation de ces statuts réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le juge administratif. Il appartient à la juridiction administrative saisie, qui en a toujours la faculté, de s'assurer que le représentant d'une personne morale justifie de sa qualité pour agir au nom de cette partie lorsque cette qualité est contestée sérieusement par l'autre partie ou, que, en l'état de l'instruction, l'absence de qualité du représentant de la personne morale semble ressortir des pièces du dossier. A ce titre, si le juge doit s'assurer de la réalité de l'habilitation du représentant de l'association qui l'a saisi, lorsque celle-ci est requise par les statuts, il ne lui appartient pas, en revanche, de vérifier la régularité des conditions dans lesquelles une telle habilitation a été adoptée.
4. En relevant, pour écarter la fin de non-recevoir opposée par la commune du Lavandou à la requête de l'ADEBL, que cette association avait produit un procès-verbal de la réunion de son conseil d'administration du 17 septembre 2016 habilitant, conformément à l'article 9 de ses statuts, sa présidente à faire appel du jugement du tribunal administratif, et en estimant que la circonstance que ce procès-verbal ne comporterait que deux des cinq signatures des membres du conseil d'administration n'était pas de nature à remettre en cause la réalité de cette habilitation, la cour, qui a porté sur les pièces du dossier qui lui était soumis une appréciation souveraine exempte de dénaturation, n'a pas entaché son arrêt d'une erreur de droit.
5. En deuxième lieu, la cour a jugé, par un arrêt suffisamment motivé sur ce point et sans commettre d'erreur de droit, que le tribunal, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments soulevés devant lui par l'association requérante, avait répondu au moyen tiré de l'augmentation du coefficient d'occupation des sols dans les zones urbaines UC, UD et UE en relevant que cette augmentation, dans les secteurs déjà urbanisés, répondait à l'objectif de renouvellement urbain inscrit dans le schéma de cohérence territoriale (SCOT) et à celui, inscrit dans le plan d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme attaqué, d'éviter le mitage.
6. En troisième lieu, il appartient au requérant, tant en première instance qu'en appel, d'assortir ses moyens des précisions nécessaires à l'appréciation de leur bien-fondé. Il suit de là que le juge d'appel n'est pas tenu d'examiner un moyen que l'appelant se borne à déclarer reprendre en appel, sans l'assortir des précisions nécessaires. Il ressort des pièces de la procédure devant la cour administrative d'appel que l'ADEBL s'est contentée de se référer à ses écritures de première instance pour contester le classement par le plan local d'urbanisme litigieux de la zone UG de La Fossette. En jugeant qu'elle ne remettait ainsi pas utilement en cause le bien-fondé de la réponse apportée par le tribunal sur le classement de ce secteur, la cour administrative d'appel n'a pas commis d'erreur de droit.
Sur les moyens critiquant l'application des règles du code de l'urbanisme spécifiques à l'aménagement et à la protection du littoral :
En ce qui concerne le droit applicable :
7. L'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable, prévoit, d'une part, que les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les SCOT et les schémas de secteur. En l'absence de SCOT, ils doivent notamment être compatibles, s'il y a lieu, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral prévues aux articles L. 145-1 à L. 146-6. Ce même article prévoit, d'autre part, que les SCOT et les schémas de secteur doivent être compatibles, s'il y a lieu, avec ces mêmes dispositions.
8. S'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, il résulte des dispositions citées au point précédent, désormais reprises aux articles L. 131-4 et L. 131-7 du code de l'urbanisme, que, s'agissant d'un plan local d'urbanisme, il appartient à ses auteurs de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un SCOT, cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières.
S'agissant de l'application de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme relatif à l'extension de l'urbanisation :
9. Le I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable, dispose que : " L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement (...) ".
10. En premier lieu, il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que, contrairement à ce que soutiennent la commune du Lavandou et le syndicat mixte SCOT Provence-Méditerranée, le SCOT Provence-Méditerranée alors applicable, approuvé le 16 octobre 2009, et notamment son document d'orientations générales, ne comporte aucune disposition sur les modalités de l'extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et villages existants, au sens des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme précité, sur le territoire qu'il couvre. Par suite, les moyens tirés de ce que la cour aurait entaché son arrêt d'erreur de droit et d'erreur de qualification juridique ou de dénaturation en examinant la compatibilité du plan local d'urbanisme litigieux avec ces dispositions, sans tenir compte du SCOT, doivent être écartés.
11. En deuxième lieu, il résulte des dispositions citées précédemment, relatives à la création de hameaux nouveaux intégrés à l'environnement, que les auteurs du plan local d'urbanisme ont la faculté de délimiter des zones qui, sans être en continuité avec les agglomérations et villages existants, prévoient la possibilité d'une extension de l'urbanisation de faible ampleur intégrée à l'environnement par la réalisation d'un petit nombre de constructions de faible importance, proches les unes des autres et formant un ensemble dont les caractéristiques et l'organisation s'inscrivent dans les traditions locales.
12. En jugeant que le document d'orientations générales du SCOT Provence-Méditerranée alors applicable, en ce qu'il identifiait la faculté de recourir à des hameaux nouveaux sur les secteurs de Saint-Clair et de Cavalière ayant pour but de " répondre aux besoins économiques, touristiques, agricoles, d'habitat et de loisirs ", était, au regard des finalités ainsi retenues, incompatible avec le I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, la cour a entaché son arrêt d'une erreur de droit, les besoins ainsi identifiés par le SCOT n'étant pas, par eux-mêmes, incompatibles avec le type d'urbanisation que les dispositions de cet article permettent.
13. Toutefois, la cour n'a fait application des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme précité relatives à la création de hameaux nouveaux intégrés à l'environnement que pour justifier, par une motivation surabondante, l'annulation du plan local d'urbanisme litigieux en tant qu'il crée une zone AU destinée à la création d'un hameau de ce type dans le secteur de Cavalière, fondée sur ce que le site en cause présentait les caractéristiques d'un espace remarquable au sens de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen d'erreur de droit dans la prise en compte du SCOT doit être écarté comme inopérant.
S'agissant de l'application du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme relatif à la préservation des sites et paysages remarquables :
14. D'une part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, les dunes et les landes côtières, les plages et lidos, les forêts et zones boisées côtières, les îlots inhabités, les parties naturelles des estuaires, des rias ou abers et des caps, les marais, les vasières, les zones humides et milieux temporairement immergés ainsi que les zones de repos, de nidification et de gagnage de l'avifaune désignée par la directive européenne n° 79-409 du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages et, dans les départements d'outre-mer, les récifs coralliens, les lagons et les mangroves ". L'article R. 146-1 du même code, dans sa version alors applicable, définit une liste d'espaces à préserver en application de ces dispositions.
15. D'autre part, aux termes du II de l'article L. 122-1-5 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable, le document d'orientations et d'objectifs du SCOT " détermine les espaces et sites naturels, agricoles, forestiers ou urbains à protéger. Il peut en définir la localisation ou la délimitation ".
16. Après avoir relevé que les éléments figurant au document d'orientations générales du SCOT Provence-Méditerranée relatifs aux espaces remarquables caractéristiques du littoral étaient insuffisamment précis faute notamment de mentionner les différentes catégories d'espaces remarquables énumérées par l'article R. 146-1 du code de l'urbanisme, c'est à tort, au vu des principes énoncés au point 8, que la cour en a déduit que la compatibilité du plan local d'urbanisme avec les dispositions du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme devait être appréciée sans tenir compte du SCOT.
17. Toutefois, il résulte des termes mêmes de son arrêt que, pour se prononcer sur le classement des parcelles situées dans le vallon de Saint-Clair aux abords du site de la cascade en secteur 1N (point 23), des parcelles non bâties cadastrées section BB n° 73 et 85 situées à La Fossette (point 27) et de la parcelle n° 256 située à Cavalière (point 35), la cour s'est référée aux espaces remarquables identifiés par les dispositions du SCOT relatives à ces espaces, en particulier les espaces naturels non bâtis du massif des Maures, pour l'application de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme. Par suite, les moyens tirés de ce qu'elle aurait entaché son arrêt d'une erreur de droit et de dénaturation en n'ayant pas tenu compte du SCOT pour l'application de ces dispositions doit être écarté.
S'agissant de l'application du dernier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme relatif aux espaces boisés classés :
18. Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Le plan local d'urbanisme doit classer en espaces boisés, au titre de l'article L. 130-1 du présent code, les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après consultation de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites ".
19. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que, contrairement à ce que soutiennent la commune du Lavandou et le syndicat mixte SCOT Provence-Méditerranée, le SCOT Provence-Méditerranée alors applicable, notamment son document d'orientations générales, se borne à renvoyer aux plans locaux d'urbanisme applicables sur le territoire qu'il couvre le régime de protection applicable aux parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs au titre du dernier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme précité. Par suite, le moyen tiré de ce que la cour aurait entaché son arrêt d'erreur de droit en examinant la compatibilité du plan local d'urbanisme litigieux avec ces dispositions, sans tenir compte du SCOT, doit être écarté.
En ce qui concerne la nature du contrôle de légalité opéré par la cour :
20. Comme indiqué précédemment, l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable, prévoit que les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur. En l'absence de schéma de cohérence territoriale, ils doivent notamment être compatibles, s'il y a lieu, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral prévues aux articles L. 145-1 à L. 146-6 du même code.
21. Il ne ressort pas des énonciations de l'arrêt attaqué qu'en jugeant que le plan local d'urbanisme litigieux était illégal en ce qu'il classait le secteur situé à l'ouest de Saint-Clair en secteur 2Nh, le secteur situé à Aiguebelle en zone 2Nh, les trois secteurs situés au nord-ouest, au centre et au sud-ouest de Cavalière en zone 2Nh et le secteur situé à Cavalière en zone AU, la cour se soit livrée à un contrôle de conformité du plan local d'urbanisme litigieux excédant le contrôle de compatibilité qui s'impose pour l'application des principes mentionnés ci-dessus.
En ce qui concerne les autres moyens relatifs à l'illégalité du classement de certains secteurs ou parcelles :
Quant au classement en zone 2Nh du secteur situé à l'est de Saint-Clair, du secteur situé à Aiguebelle et de trois secteurs situés au nord-ouest, au centre et au sud-ouest de Cavalière :
22. Doivent être regardées comme une extension de l'urbanisation au sens des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme cité précédemment l'ouverture à la construction de zones non urbanisées ainsi que la densification significative de zones déjà urbanisées. Si, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu interdire en principe toute opération de construction isolée dans les communes du littoral, le simple agrandissement d'une construction existante ne peut être regardé comme une extension de l'urbanisation au sens de ces dispositions.
23. Le plan local d'urbanisme litigieux définit, au sein de la zone 2N qui est une zone à dominante naturelle à protéger dans laquelle des installations et aménagements peuvent être autorisés sous certaines conditions, le secteur 2Nh comme un secteur " à caractère naturel abritant des constructions existantes à usage d'habitation diffuses dans lequel seul l'agrandissement limité des constructions existantes est autorisé, dans la limite de 30 % de la surface de plancher existante à la date d'approbation du plan local d'urbanisme à l'exclusion de toute nouvelle construction et à condition que cette extension mesurée ne porte pas atteinte à la sécurité publique au vu de l'aléa feux de forêt ".
24. La cour a jugé que le classement en zone 2Nh du secteur situé à l'est de Saint-Clair, du secteur situé à Aiguebelle et des trois secteurs situés au nord-ouest, au centre et au sud-ouest de Cavalière méconnaissait les dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme précité au motif qu'il permettait ainsi une extension de l'urbanisation dans des secteurs n'étant pas situés dans le prolongement de secteurs densément construits. En statuant ainsi, alors que le règlement de la zone 2Nh n'autorise qu'un agrandissement limité des seules constructions existantes, lequel ne peut être regardé comme une extension de l'urbanisation au sens des dispositions précitées, la cour a entaché son arrêt d'erreur de droit. Par suite, la commune du Lavandou est fondée à demander l'annulation de l'arrêt attaqué en tant qu'il a annulé le classement en zone 2Nh de ces cinq secteurs.
Quant au classement en zone 2Nh de deux secteurs de La Fossette :
25. Pour juger que le classement en zone 2Nh de deux secteurs de La Fossette ne méconnaissait ni le I de l'article L. 146-4, ni le premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme précité, la cour a relevé, d'une part, que ces deux secteurs étaient bâtis et n'étaient pas, pour l'essentiel, à l'état naturel, et, d'autre part, qu'ils jouxtaient, à l'ouest et au sud, des secteurs se caractérisant par une densité significative de constructions. En statuant ainsi, la cour administrative d'appel s'est livrée à une appréciation souveraine exempte de dénaturation.
Quant au classement en zone 2Nh des secteurs ouest et nord-est de Cavalière :
26. En estimant que les deux secteurs 2Nh de Cavalière ouest et nord-est étaient situés en continuité avec une zone déjà urbanisée au sens des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, la cour s'est livrée à une appréciation souveraine exempte de dénaturation.
Quant au classement en zone UD des parcelles non bâties cadastrées section BB n° 73 et 85 situées au nord-ouest du secteur de La Fossette :
27. Pour apprécier si des parcelles présentent le caractère de site ou de paysage remarquable à protéger au sens des dispositions du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme précédemment citées, l'autorité compétente ne peut se fonder sur leur seule continuité avec un espace présentant un tel caractère, sans rechercher si, compte tenu de leurs caractéristiques propres, elles constituent avec cet espace une unité paysagère justifiant dans son ensemble cette qualification de site ou paysage remarquable à préserver.
28. Pour confirmer le jugement du tribunal administratif en ce qu'il a annulé le classement en zone UD des parcelles non bâties cadastrées section BB n° 73 et 85 situées au nord-ouest du secteur de La Fossette au motif qu'elles bénéficiaient de la protection prévue par le premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, la cour a notamment estimé, d'une part, que ces parcelles présentaient un état naturel, alors même qu'elles comportent des vestiges d'anciennes restanques et d'un vieux réservoir et qu'elles sont peu boisées, et, d'autre part, qu'elles constituaient une unité paysagère avec l'espace remarquable des contreforts du massif des Maures. En statuant ainsi, la cour qui, contrairement à ce qui est soutenu, ne s'est pas bornée à caractériser l'existence d'une unité paysagère avec le massif des Maures mais a également analysé les caractéristiques propres des terrains en cause, n'a commis ni erreur de droit ni erreur de qualification juridique dans l'application du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme.
Quant à la zone AU destinée à la création d'un hameau nouveau intégré à l'environnement dans le quartier de Cavalière :
29. Pour juger que le site destiné à accueillir un hameau nouveau intégré à l'environnement dans le quartier de Cavalière devait être regardé comme un espace remarquable au sens du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, la cour a relevé que ce site, non bâti, était resté à l'état naturel, qu'il était bordé sur trois côtés par une zone 1Nr et sur le côté sud par une zone urbaine pavillonnaire peu dense et que la commune ne contestait pas la qualité de son boisement de vieux chênes ainsi que la présence d'un ruisseau en bordure de ce site abritant une faune et flore à protéger. En statuant ainsi, alors même qu'il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme indique que ce site ne présente qu'une faible sensibilité écologique, qu'il n'accueille aucune zone naturelle remarquable à valeur d'inventaire ou de protection et qu'il est en partie occupé par des mobil-homes, la cour n'a pas donné aux faits de l'espèce qui lui étaient soumis une qualification juridique erronée.
Quant au classement en zone UDb des parcelles n° 47, 111 et 112 :
30. Statuant sur le classement des parcelles n° 47, 111 et 112 en zone UDb, la cour a relevé que les trois parcelles en cause, vierges de toute construction et restées à l'état naturel, étaient insérées dans une zone déjà urbanisée caractérisée par un nombre et une densité significatifs de constructions et qu'elles étaient séparées du vaste espace boisé qu'elles bordent par l'avenue du Golf pour en déduire qu'elles ne pouvaient être regardées comme un espace remarquable au sens du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme. Ce faisant, elle a commis une erreur de qualification juridique dès lors qu'il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que ces parcelles, qui sont restées à l'état naturel, ne sont pas enserrées dans une zone déjà urbanisée, sont situées dans le prolongement d'un vaste espace boisé et forment une unité paysagère avec le site collinaire environnant et le site du Layet qui constituent des espaces remarquables caractéristiques du littoral. Par suite, l'ADEBL est fondée à demander l'annulation de l'arrêt attaqué en tant qu'il annule le jugement du tribunal administratif en tant qu'il avait annulé le classement des parcelles n° 47, 111 et 112 situées à Cavalière en zone urbaine.
Quant au classement en zone UG de la parcelle n° 256 située dans le secteur de Cavalière :
31. Par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, la cour a relevé que la parcelle n° 256, vierge de toute construction et partiellement boisée, se situait à 360 mètres de la mer, dans le prolongement du massif des Maures. En jugeant que ce secteur constituait un espace remarquable devant bénéficier de la protection de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, laquelle est incompatible avec la vocation d'un classement en zone UG, la cour n'a pas donné aux faits qui lui étaient soumis une qualification juridique inexacte. Par suite, le moyen doit être écarté.
Quant au classement en zone UD des parcelles n° 123, 124, 125 et 126 situées dans le secteur de Saint-Clair :
32. D'une part, l'article R. 123-5 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable, prévoit notamment que " peuvent être classées en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ". D'autre part, l'article R. 123-8 du même code, dans sa version applicable, prévoit quant à lui que " peuvent être classées en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) soit de leur caractère d'espaces naturels (...) ". Il en résulte que le classement d'un terrain ou d'un secteur en zone naturelle, dans laquelle la construction peut être limitée ou interdite, par un plan local d'urbanisme peut concerner des zones partiellement desservies par des équipements publics et comportant déjà quelques constructions.
33. En relevant, pour juger que le classement en zone UD des parcelles n° 123, 124, 125 et 126 situées dans le secteur de Saint-Clair était entaché d'erreur manifeste d'appréciation, que ces quatre parcelles, bien qu'étant desservies par les réseaux, étaient séparées du secteur de Saint-Clair ouest par une route, qu'elles étaient vierges de toute construction, qu'elles étaient restées à l'état naturel et qu'elles étaient bordées immédiatement au nord par la zone naturelle boisée 1N, la cour, qui a porté sur les faits une appréciation souveraine exempte de dénaturation, n'a pas entaché son arrêt d'une erreur de droit.
Quant au classement en secteur 1N des parcelles situées dans le vallon de Saint-Clair aux abords du site de la cascade :
34. Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Le plan local d'urbanisme doit classer en espaces boisés, au titre de l'article L. 130-1 du présent code, les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après consultation de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites ". Aux termes de l'article L. 130-1 du même code, dans sa version alors applicable : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations d'alignements. (...) ".
35. Par l'arrêt attaqué, la cour a annulé le plan local d'urbanisme litigieux en tant qu'il classait en secteur 1N des parcelles situées dans le vallon de Saint-Clair aux abords du site de la cascade alors qu'elles constituaient un des espaces boisés les plus significatifs de la commune au titre des dispositions précitées, après avoir relevé, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que, même si ces parcelles étaient peu plantées d'arbres à haute tige, elles étaient recouvertes de végétation, elles étaient vierges de toutes constructions et elles s'inséraient, sous la forme d'une pointe, dans le grand ensemble forestier classé en secteur 1Nr du plan local d'urbanisme correspondant aux espaces remarquables défini par le SCOT. Ce faisant, elle n'a pas entaché son arrêt d'une erreur de droit.
Quant au classement en zone UD d'un secteur situé sur le versant ouest de La Fossette et d'un secteur situé dans la plaine de La Fossette :
36. En ayant relevé, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que ces deux secteurs sont situés dans le prolongement d'un ensemble urbanisé faisant partie de l'agglomération du Lavandou, sont eux-mêmes densément bâtis, ne sont pas situés dans un espace naturel du massif des Maures et ne constituent pas un corridor écologique dont le plan local d'urbanisme aurait dû assurer la protection, la cour a pu en déduire, sans erreur de qualification juridique, que ces secteurs ne constituaient pas un espace remarquable à préserver en application des dispositions du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme.
37. Il résulte de tout ce qui précède que la commune du Lavandou n'est fondée à demander l'annulation de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 12 juin 2018 qu'en tant qu'il a annulé le classement en zone 2Nh du secteur situé à l'est de Saint-Clair, du secteur situé à Aiguebelle et de trois secteurs situés au nord-ouest, au centre et au sud-ouest de Cavalière. L'ADEBL n'est, quant à elle, fondée à demander l'annulation du même arrêt qu'en tant qu'il a annulé le jugement du tribunal administratif en tant qu'il a annulé le zonage des parcelles n° 47, 111 et 112 situées à Cavalière. Le surplus des conclusions des pourvois doit être rejeté.
Sur les frais de procédure :
38. Le syndicat mixte SCOT Provence-Méditerranée n'étant pas partie à l'instance, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'ADEBL. En outre, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune du Lavandou et par l'ADEBL sur le fondement de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : L'intervention du syndicat mixte SCOT Provence-Méditerranée est admise.
Article 2 : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 12 juin 2018 est annulé en tant, d'une part, qu'il a annulé le classement en zone 2Nh du secteur situé à l'est de Saint-Clair, du secteur situé à Aiguebelle et de trois secteurs situés au nord-ouest, au centre et au sud-ouest de Cavalière et, d'autre part, qu'il a annulé le jugement du tribunal administratif en tant qu'il a annulé le zonage des parcelles n° 47, 111 et 112 situées à Cavalière.
Article 3 : L'affaire est renvoyée à la cour administrative d'appel de Marseille dans cette mesure.
Article 4 : Le surplus des conclusions des pourvois présentés par la commune du Lavandou et l'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou est rejeté.
Article 5 : Les conclusions présentées par la commune du Lavandou, par l'ADEBL et par le syndicat mixte SCOT Provence-Méditerranée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : La présente décision sera notifiée à la commune du Lavandou, à l'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou et au syndicat mixte SCOT Provence-Méditerranée.
N° 423087
ECLI:FR:CECHR:2020:423087.20200928
Mentionné aux tables du recueil Lebon
6ème - 5ème chambres réunies
Mme Coralie Albumazard, rapporteur
M. Olivier Fuchs, rapporteur public
SCP NICOLAY, DE LANOUVELLE, HANNOTIN ; SCP WAQUET, FARGE, HAZAN ; SCP BAUER-VIOLAS, FESCHOTTE-DESBOIS, SEBAGH, avocats
Lecture du lundi 28 septembre 2020
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu les procédures suivantes :
L'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou (ADEBL) a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler pour excès de pouvoir les délibérations des 12 et 28 mars 2013 par lesquelles le conseil municipal de la commune du Lavandou a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune.
Par un jugement nos 1301244, 1301420 du 28 juillet 2016, rectifié par une ordonnance nos 1301244, 1301420 du 14 septembre 2016, le tribunal administratif de Toulon a, d'une part, jugé qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre la délibération du 12 mars 2013, et, d'autre part, annulé la délibération du 28 mars 2013 en tant qu'elle prévoit la création de deux secteurs 2Ns aux Maurels et à Cavalière, qu'elle n'intègre pas les terrains situés dans le vallon ouest de Saint-Clair classés en secteur 1N dans le périmètre de la servitude d'espaces boisés classés, qu'elle inclut les quatre parcelles n° 123, 124, 125 et 126 sises au-dessus du chemin desservant le lotissement des Sorbiers dans la zone UD ouest de Saint-Clair située à proximité de la cascade, qu'elle inclut dans la zone UD au nord-ouest de La Fossette les parcelles non bâties cadastrées section BB n° 73 et 85, qu'elle inclut les parcelles AW 44, 45, 46 et 49 non bâties dans la partie de la zone UD au nord du quartier d'Aiguebelle, qu'elle classe les parcelles boisées n° 47, 111 et 112, situées entre l'avenue du Golf et de la rue des Eglantines, dans la zone UDb de Cavalière, qu'elle classe la parcelle n° 256 dans la zone UG de Cavalière et qu'elle classe les parcelles AL 149 et 133 dans la zone UE de Pramousquier, au sud du village de vacances et en limite du secteur 1Nr.
Par un arrêt nos 16MA03780, 16MA3790 du 12 juin 2018, rectifié par une ordonnance n° 18MA03109 du 1er octobre 2018, la cour administrative d'appel, sur appel de l'ADEBL et de la commune du Lavandou, a, d'une part, annulé le jugement du tribunal administratif en tant qu'il a annulé le zonage des parcelles n° 47, 111 et 112 situées à Cavalière, et, d'autre part, annulé la délibération du 28 mars 2013 en tant qu'elle a classé le secteur situé à l'est de Saint-Clair en secteur 2Nh, le secteur situé à Aiguebelle en zone 2Nh, les trois secteurs situés au nord-ouest, au centre et au sud-ouest de Cavalière en zone 2Nh et le secteur situé à Cavalière en zone AU et réformé le jugement du tribunal administratif en ce qu'il avait de contraire à son arrêt.
1° Sous le n° 423087, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 10 août, 8 novembre et 26 décembre 2018, la commune du Lavandou demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ;
3°) de mettre à la charge de l'ADEBL la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 423156, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 13 août et 13 novembre 2018 et 16 juillet 2020, l'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou (ADEBL) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le même arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses conclusions de première instance ;
3°) de mettre à la charge de la commune du Lavandou la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 modifiée ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Coralie Albumazard, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Olivier Fuchs, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, Hannotin, avocat de la commune du Lavandou, à la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de l'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou et à la SCP Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, Sebagh, avocat du syndicat mixte SCOT Provence-Méditerranée ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que, par une délibération du 12 mars 2013, le conseil municipal du Lavandou a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Afin de régulariser un vice dans l'information préalable des élus révélé postérieurement à l'approbation de cette délibération, le conseil municipal a, par une délibération du 28 mars 2013, retiré la délibération du 12 mars 2013 et de nouveau approuvé le plan local d'urbanisme, sans y apporter de modification. L'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou (ADEBL) a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler pour excès de pouvoir ces deux délibérations. Par un jugement du 28 juillet 2016, le tribunal administratif a, d'une part, prononcé un non-lieu à statuer sur la demande tendant à l'annulation de la délibération du 12 mars 2013 et, d'autre part, annulé la délibération du 28 mars 2013 en tant qu'elle classe certains secteurs et qu'elle inclut certaines parcelles dans certaines zones et rejeté le surplus de la demande de l'ADEBL. Saisie en appel par la commune du Lavandou et par l'ADEBL, la cour administrative d'appel de Marseille a, par un arrêt du 12 juin 2018, d'une part, annulé le jugement du tribunal administratif en tant qu'il annule le classement des parcelles n° 47, 111 et 112 situées à Cavalière, d'autre part, annulé la délibération du 28 mars 2013 en tant qu'elle classe le secteur situé à l'est de Saint-Clair en secteur 2Nh, le secteur situé à Aiguebelle en zone 2Nh, les trois secteurs situés au nord-ouest, au centre et au sud-ouest de Cavalière en zone 2Nh et le secteur situé à Cavalière en zone AU et réformé le jugement du tribunal administratif en ce qu'il avait de contraire à son arrêt et, enfin, rejeté le surplus des conclusions présentées en première instance et en appel. Par deux pourvois qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, la commune du Lavandou et l'ADEBL demandent au Conseil d'Etat d'annuler cet arrêt en tant qu'il n'a pas entièrement fait droit à leurs conclusions d'appel respectives.
2. Le syndicat mixte SCOT Provence-Méditerranée justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation de l'arrêt attaqué. En outre, il a produit l'extrait du registre des délibérations de son comité syndical habilitant son président à agir en justice en son nom. Ainsi, son intervention est recevable. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par l'ADEBL doit être écartée.
Sur les moyens dirigés contre l'arrêt dans son ensemble :
3. En premier lieu, une association est régulièrement engagée par l'organe tenant de ses statuts le pouvoir de la représenter en justice, sauf stipulation de ces statuts réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le juge administratif. Il appartient à la juridiction administrative saisie, qui en a toujours la faculté, de s'assurer que le représentant d'une personne morale justifie de sa qualité pour agir au nom de cette partie lorsque cette qualité est contestée sérieusement par l'autre partie ou, que, en l'état de l'instruction, l'absence de qualité du représentant de la personne morale semble ressortir des pièces du dossier. A ce titre, si le juge doit s'assurer de la réalité de l'habilitation du représentant de l'association qui l'a saisi, lorsque celle-ci est requise par les statuts, il ne lui appartient pas, en revanche, de vérifier la régularité des conditions dans lesquelles une telle habilitation a été adoptée.
4. En relevant, pour écarter la fin de non-recevoir opposée par la commune du Lavandou à la requête de l'ADEBL, que cette association avait produit un procès-verbal de la réunion de son conseil d'administration du 17 septembre 2016 habilitant, conformément à l'article 9 de ses statuts, sa présidente à faire appel du jugement du tribunal administratif, et en estimant que la circonstance que ce procès-verbal ne comporterait que deux des cinq signatures des membres du conseil d'administration n'était pas de nature à remettre en cause la réalité de cette habilitation, la cour, qui a porté sur les pièces du dossier qui lui était soumis une appréciation souveraine exempte de dénaturation, n'a pas entaché son arrêt d'une erreur de droit.
5. En deuxième lieu, la cour a jugé, par un arrêt suffisamment motivé sur ce point et sans commettre d'erreur de droit, que le tribunal, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments soulevés devant lui par l'association requérante, avait répondu au moyen tiré de l'augmentation du coefficient d'occupation des sols dans les zones urbaines UC, UD et UE en relevant que cette augmentation, dans les secteurs déjà urbanisés, répondait à l'objectif de renouvellement urbain inscrit dans le schéma de cohérence territoriale (SCOT) et à celui, inscrit dans le plan d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme attaqué, d'éviter le mitage.
6. En troisième lieu, il appartient au requérant, tant en première instance qu'en appel, d'assortir ses moyens des précisions nécessaires à l'appréciation de leur bien-fondé. Il suit de là que le juge d'appel n'est pas tenu d'examiner un moyen que l'appelant se borne à déclarer reprendre en appel, sans l'assortir des précisions nécessaires. Il ressort des pièces de la procédure devant la cour administrative d'appel que l'ADEBL s'est contentée de se référer à ses écritures de première instance pour contester le classement par le plan local d'urbanisme litigieux de la zone UG de La Fossette. En jugeant qu'elle ne remettait ainsi pas utilement en cause le bien-fondé de la réponse apportée par le tribunal sur le classement de ce secteur, la cour administrative d'appel n'a pas commis d'erreur de droit.
Sur les moyens critiquant l'application des règles du code de l'urbanisme spécifiques à l'aménagement et à la protection du littoral :
En ce qui concerne le droit applicable :
7. L'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable, prévoit, d'une part, que les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les SCOT et les schémas de secteur. En l'absence de SCOT, ils doivent notamment être compatibles, s'il y a lieu, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral prévues aux articles L. 145-1 à L. 146-6. Ce même article prévoit, d'autre part, que les SCOT et les schémas de secteur doivent être compatibles, s'il y a lieu, avec ces mêmes dispositions.
8. S'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, il résulte des dispositions citées au point précédent, désormais reprises aux articles L. 131-4 et L. 131-7 du code de l'urbanisme, que, s'agissant d'un plan local d'urbanisme, il appartient à ses auteurs de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un SCOT, cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières.
S'agissant de l'application de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme relatif à l'extension de l'urbanisation :
9. Le I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable, dispose que : " L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement (...) ".
10. En premier lieu, il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que, contrairement à ce que soutiennent la commune du Lavandou et le syndicat mixte SCOT Provence-Méditerranée, le SCOT Provence-Méditerranée alors applicable, approuvé le 16 octobre 2009, et notamment son document d'orientations générales, ne comporte aucune disposition sur les modalités de l'extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et villages existants, au sens des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme précité, sur le territoire qu'il couvre. Par suite, les moyens tirés de ce que la cour aurait entaché son arrêt d'erreur de droit et d'erreur de qualification juridique ou de dénaturation en examinant la compatibilité du plan local d'urbanisme litigieux avec ces dispositions, sans tenir compte du SCOT, doivent être écartés.
11. En deuxième lieu, il résulte des dispositions citées précédemment, relatives à la création de hameaux nouveaux intégrés à l'environnement, que les auteurs du plan local d'urbanisme ont la faculté de délimiter des zones qui, sans être en continuité avec les agglomérations et villages existants, prévoient la possibilité d'une extension de l'urbanisation de faible ampleur intégrée à l'environnement par la réalisation d'un petit nombre de constructions de faible importance, proches les unes des autres et formant un ensemble dont les caractéristiques et l'organisation s'inscrivent dans les traditions locales.
12. En jugeant que le document d'orientations générales du SCOT Provence-Méditerranée alors applicable, en ce qu'il identifiait la faculté de recourir à des hameaux nouveaux sur les secteurs de Saint-Clair et de Cavalière ayant pour but de " répondre aux besoins économiques, touristiques, agricoles, d'habitat et de loisirs ", était, au regard des finalités ainsi retenues, incompatible avec le I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, la cour a entaché son arrêt d'une erreur de droit, les besoins ainsi identifiés par le SCOT n'étant pas, par eux-mêmes, incompatibles avec le type d'urbanisation que les dispositions de cet article permettent.
13. Toutefois, la cour n'a fait application des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme précité relatives à la création de hameaux nouveaux intégrés à l'environnement que pour justifier, par une motivation surabondante, l'annulation du plan local d'urbanisme litigieux en tant qu'il crée une zone AU destinée à la création d'un hameau de ce type dans le secteur de Cavalière, fondée sur ce que le site en cause présentait les caractéristiques d'un espace remarquable au sens de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen d'erreur de droit dans la prise en compte du SCOT doit être écarté comme inopérant.
S'agissant de l'application du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme relatif à la préservation des sites et paysages remarquables :
14. D'une part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, les dunes et les landes côtières, les plages et lidos, les forêts et zones boisées côtières, les îlots inhabités, les parties naturelles des estuaires, des rias ou abers et des caps, les marais, les vasières, les zones humides et milieux temporairement immergés ainsi que les zones de repos, de nidification et de gagnage de l'avifaune désignée par la directive européenne n° 79-409 du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages et, dans les départements d'outre-mer, les récifs coralliens, les lagons et les mangroves ". L'article R. 146-1 du même code, dans sa version alors applicable, définit une liste d'espaces à préserver en application de ces dispositions.
15. D'autre part, aux termes du II de l'article L. 122-1-5 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable, le document d'orientations et d'objectifs du SCOT " détermine les espaces et sites naturels, agricoles, forestiers ou urbains à protéger. Il peut en définir la localisation ou la délimitation ".
16. Après avoir relevé que les éléments figurant au document d'orientations générales du SCOT Provence-Méditerranée relatifs aux espaces remarquables caractéristiques du littoral étaient insuffisamment précis faute notamment de mentionner les différentes catégories d'espaces remarquables énumérées par l'article R. 146-1 du code de l'urbanisme, c'est à tort, au vu des principes énoncés au point 8, que la cour en a déduit que la compatibilité du plan local d'urbanisme avec les dispositions du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme devait être appréciée sans tenir compte du SCOT.
17. Toutefois, il résulte des termes mêmes de son arrêt que, pour se prononcer sur le classement des parcelles situées dans le vallon de Saint-Clair aux abords du site de la cascade en secteur 1N (point 23), des parcelles non bâties cadastrées section BB n° 73 et 85 situées à La Fossette (point 27) et de la parcelle n° 256 située à Cavalière (point 35), la cour s'est référée aux espaces remarquables identifiés par les dispositions du SCOT relatives à ces espaces, en particulier les espaces naturels non bâtis du massif des Maures, pour l'application de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme. Par suite, les moyens tirés de ce qu'elle aurait entaché son arrêt d'une erreur de droit et de dénaturation en n'ayant pas tenu compte du SCOT pour l'application de ces dispositions doit être écarté.
S'agissant de l'application du dernier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme relatif aux espaces boisés classés :
18. Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Le plan local d'urbanisme doit classer en espaces boisés, au titre de l'article L. 130-1 du présent code, les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après consultation de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites ".
19. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que, contrairement à ce que soutiennent la commune du Lavandou et le syndicat mixte SCOT Provence-Méditerranée, le SCOT Provence-Méditerranée alors applicable, notamment son document d'orientations générales, se borne à renvoyer aux plans locaux d'urbanisme applicables sur le territoire qu'il couvre le régime de protection applicable aux parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs au titre du dernier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme précité. Par suite, le moyen tiré de ce que la cour aurait entaché son arrêt d'erreur de droit en examinant la compatibilité du plan local d'urbanisme litigieux avec ces dispositions, sans tenir compte du SCOT, doit être écarté.
En ce qui concerne la nature du contrôle de légalité opéré par la cour :
20. Comme indiqué précédemment, l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable, prévoit que les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur. En l'absence de schéma de cohérence territoriale, ils doivent notamment être compatibles, s'il y a lieu, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral prévues aux articles L. 145-1 à L. 146-6 du même code.
21. Il ne ressort pas des énonciations de l'arrêt attaqué qu'en jugeant que le plan local d'urbanisme litigieux était illégal en ce qu'il classait le secteur situé à l'ouest de Saint-Clair en secteur 2Nh, le secteur situé à Aiguebelle en zone 2Nh, les trois secteurs situés au nord-ouest, au centre et au sud-ouest de Cavalière en zone 2Nh et le secteur situé à Cavalière en zone AU, la cour se soit livrée à un contrôle de conformité du plan local d'urbanisme litigieux excédant le contrôle de compatibilité qui s'impose pour l'application des principes mentionnés ci-dessus.
En ce qui concerne les autres moyens relatifs à l'illégalité du classement de certains secteurs ou parcelles :
Quant au classement en zone 2Nh du secteur situé à l'est de Saint-Clair, du secteur situé à Aiguebelle et de trois secteurs situés au nord-ouest, au centre et au sud-ouest de Cavalière :
22. Doivent être regardées comme une extension de l'urbanisation au sens des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme cité précédemment l'ouverture à la construction de zones non urbanisées ainsi que la densification significative de zones déjà urbanisées. Si, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu interdire en principe toute opération de construction isolée dans les communes du littoral, le simple agrandissement d'une construction existante ne peut être regardé comme une extension de l'urbanisation au sens de ces dispositions.
23. Le plan local d'urbanisme litigieux définit, au sein de la zone 2N qui est une zone à dominante naturelle à protéger dans laquelle des installations et aménagements peuvent être autorisés sous certaines conditions, le secteur 2Nh comme un secteur " à caractère naturel abritant des constructions existantes à usage d'habitation diffuses dans lequel seul l'agrandissement limité des constructions existantes est autorisé, dans la limite de 30 % de la surface de plancher existante à la date d'approbation du plan local d'urbanisme à l'exclusion de toute nouvelle construction et à condition que cette extension mesurée ne porte pas atteinte à la sécurité publique au vu de l'aléa feux de forêt ".
24. La cour a jugé que le classement en zone 2Nh du secteur situé à l'est de Saint-Clair, du secteur situé à Aiguebelle et des trois secteurs situés au nord-ouest, au centre et au sud-ouest de Cavalière méconnaissait les dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme précité au motif qu'il permettait ainsi une extension de l'urbanisation dans des secteurs n'étant pas situés dans le prolongement de secteurs densément construits. En statuant ainsi, alors que le règlement de la zone 2Nh n'autorise qu'un agrandissement limité des seules constructions existantes, lequel ne peut être regardé comme une extension de l'urbanisation au sens des dispositions précitées, la cour a entaché son arrêt d'erreur de droit. Par suite, la commune du Lavandou est fondée à demander l'annulation de l'arrêt attaqué en tant qu'il a annulé le classement en zone 2Nh de ces cinq secteurs.
Quant au classement en zone 2Nh de deux secteurs de La Fossette :
25. Pour juger que le classement en zone 2Nh de deux secteurs de La Fossette ne méconnaissait ni le I de l'article L. 146-4, ni le premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme précité, la cour a relevé, d'une part, que ces deux secteurs étaient bâtis et n'étaient pas, pour l'essentiel, à l'état naturel, et, d'autre part, qu'ils jouxtaient, à l'ouest et au sud, des secteurs se caractérisant par une densité significative de constructions. En statuant ainsi, la cour administrative d'appel s'est livrée à une appréciation souveraine exempte de dénaturation.
Quant au classement en zone 2Nh des secteurs ouest et nord-est de Cavalière :
26. En estimant que les deux secteurs 2Nh de Cavalière ouest et nord-est étaient situés en continuité avec une zone déjà urbanisée au sens des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, la cour s'est livrée à une appréciation souveraine exempte de dénaturation.
Quant au classement en zone UD des parcelles non bâties cadastrées section BB n° 73 et 85 situées au nord-ouest du secteur de La Fossette :
27. Pour apprécier si des parcelles présentent le caractère de site ou de paysage remarquable à protéger au sens des dispositions du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme précédemment citées, l'autorité compétente ne peut se fonder sur leur seule continuité avec un espace présentant un tel caractère, sans rechercher si, compte tenu de leurs caractéristiques propres, elles constituent avec cet espace une unité paysagère justifiant dans son ensemble cette qualification de site ou paysage remarquable à préserver.
28. Pour confirmer le jugement du tribunal administratif en ce qu'il a annulé le classement en zone UD des parcelles non bâties cadastrées section BB n° 73 et 85 situées au nord-ouest du secteur de La Fossette au motif qu'elles bénéficiaient de la protection prévue par le premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, la cour a notamment estimé, d'une part, que ces parcelles présentaient un état naturel, alors même qu'elles comportent des vestiges d'anciennes restanques et d'un vieux réservoir et qu'elles sont peu boisées, et, d'autre part, qu'elles constituaient une unité paysagère avec l'espace remarquable des contreforts du massif des Maures. En statuant ainsi, la cour qui, contrairement à ce qui est soutenu, ne s'est pas bornée à caractériser l'existence d'une unité paysagère avec le massif des Maures mais a également analysé les caractéristiques propres des terrains en cause, n'a commis ni erreur de droit ni erreur de qualification juridique dans l'application du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme.
Quant à la zone AU destinée à la création d'un hameau nouveau intégré à l'environnement dans le quartier de Cavalière :
29. Pour juger que le site destiné à accueillir un hameau nouveau intégré à l'environnement dans le quartier de Cavalière devait être regardé comme un espace remarquable au sens du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, la cour a relevé que ce site, non bâti, était resté à l'état naturel, qu'il était bordé sur trois côtés par une zone 1Nr et sur le côté sud par une zone urbaine pavillonnaire peu dense et que la commune ne contestait pas la qualité de son boisement de vieux chênes ainsi que la présence d'un ruisseau en bordure de ce site abritant une faune et flore à protéger. En statuant ainsi, alors même qu'il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme indique que ce site ne présente qu'une faible sensibilité écologique, qu'il n'accueille aucune zone naturelle remarquable à valeur d'inventaire ou de protection et qu'il est en partie occupé par des mobil-homes, la cour n'a pas donné aux faits de l'espèce qui lui étaient soumis une qualification juridique erronée.
Quant au classement en zone UDb des parcelles n° 47, 111 et 112 :
30. Statuant sur le classement des parcelles n° 47, 111 et 112 en zone UDb, la cour a relevé que les trois parcelles en cause, vierges de toute construction et restées à l'état naturel, étaient insérées dans une zone déjà urbanisée caractérisée par un nombre et une densité significatifs de constructions et qu'elles étaient séparées du vaste espace boisé qu'elles bordent par l'avenue du Golf pour en déduire qu'elles ne pouvaient être regardées comme un espace remarquable au sens du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme. Ce faisant, elle a commis une erreur de qualification juridique dès lors qu'il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que ces parcelles, qui sont restées à l'état naturel, ne sont pas enserrées dans une zone déjà urbanisée, sont situées dans le prolongement d'un vaste espace boisé et forment une unité paysagère avec le site collinaire environnant et le site du Layet qui constituent des espaces remarquables caractéristiques du littoral. Par suite, l'ADEBL est fondée à demander l'annulation de l'arrêt attaqué en tant qu'il annule le jugement du tribunal administratif en tant qu'il avait annulé le classement des parcelles n° 47, 111 et 112 situées à Cavalière en zone urbaine.
Quant au classement en zone UG de la parcelle n° 256 située dans le secteur de Cavalière :
31. Par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, la cour a relevé que la parcelle n° 256, vierge de toute construction et partiellement boisée, se situait à 360 mètres de la mer, dans le prolongement du massif des Maures. En jugeant que ce secteur constituait un espace remarquable devant bénéficier de la protection de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, laquelle est incompatible avec la vocation d'un classement en zone UG, la cour n'a pas donné aux faits qui lui étaient soumis une qualification juridique inexacte. Par suite, le moyen doit être écarté.
Quant au classement en zone UD des parcelles n° 123, 124, 125 et 126 situées dans le secteur de Saint-Clair :
32. D'une part, l'article R. 123-5 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable, prévoit notamment que " peuvent être classées en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ". D'autre part, l'article R. 123-8 du même code, dans sa version applicable, prévoit quant à lui que " peuvent être classées en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) soit de leur caractère d'espaces naturels (...) ". Il en résulte que le classement d'un terrain ou d'un secteur en zone naturelle, dans laquelle la construction peut être limitée ou interdite, par un plan local d'urbanisme peut concerner des zones partiellement desservies par des équipements publics et comportant déjà quelques constructions.
33. En relevant, pour juger que le classement en zone UD des parcelles n° 123, 124, 125 et 126 situées dans le secteur de Saint-Clair était entaché d'erreur manifeste d'appréciation, que ces quatre parcelles, bien qu'étant desservies par les réseaux, étaient séparées du secteur de Saint-Clair ouest par une route, qu'elles étaient vierges de toute construction, qu'elles étaient restées à l'état naturel et qu'elles étaient bordées immédiatement au nord par la zone naturelle boisée 1N, la cour, qui a porté sur les faits une appréciation souveraine exempte de dénaturation, n'a pas entaché son arrêt d'une erreur de droit.
Quant au classement en secteur 1N des parcelles situées dans le vallon de Saint-Clair aux abords du site de la cascade :
34. Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Le plan local d'urbanisme doit classer en espaces boisés, au titre de l'article L. 130-1 du présent code, les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après consultation de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites ". Aux termes de l'article L. 130-1 du même code, dans sa version alors applicable : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations d'alignements. (...) ".
35. Par l'arrêt attaqué, la cour a annulé le plan local d'urbanisme litigieux en tant qu'il classait en secteur 1N des parcelles situées dans le vallon de Saint-Clair aux abords du site de la cascade alors qu'elles constituaient un des espaces boisés les plus significatifs de la commune au titre des dispositions précitées, après avoir relevé, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que, même si ces parcelles étaient peu plantées d'arbres à haute tige, elles étaient recouvertes de végétation, elles étaient vierges de toutes constructions et elles s'inséraient, sous la forme d'une pointe, dans le grand ensemble forestier classé en secteur 1Nr du plan local d'urbanisme correspondant aux espaces remarquables défini par le SCOT. Ce faisant, elle n'a pas entaché son arrêt d'une erreur de droit.
Quant au classement en zone UD d'un secteur situé sur le versant ouest de La Fossette et d'un secteur situé dans la plaine de La Fossette :
36. En ayant relevé, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que ces deux secteurs sont situés dans le prolongement d'un ensemble urbanisé faisant partie de l'agglomération du Lavandou, sont eux-mêmes densément bâtis, ne sont pas situés dans un espace naturel du massif des Maures et ne constituent pas un corridor écologique dont le plan local d'urbanisme aurait dû assurer la protection, la cour a pu en déduire, sans erreur de qualification juridique, que ces secteurs ne constituaient pas un espace remarquable à préserver en application des dispositions du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme.
37. Il résulte de tout ce qui précède que la commune du Lavandou n'est fondée à demander l'annulation de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 12 juin 2018 qu'en tant qu'il a annulé le classement en zone 2Nh du secteur situé à l'est de Saint-Clair, du secteur situé à Aiguebelle et de trois secteurs situés au nord-ouest, au centre et au sud-ouest de Cavalière. L'ADEBL n'est, quant à elle, fondée à demander l'annulation du même arrêt qu'en tant qu'il a annulé le jugement du tribunal administratif en tant qu'il a annulé le zonage des parcelles n° 47, 111 et 112 situées à Cavalière. Le surplus des conclusions des pourvois doit être rejeté.
Sur les frais de procédure :
38. Le syndicat mixte SCOT Provence-Méditerranée n'étant pas partie à l'instance, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'ADEBL. En outre, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune du Lavandou et par l'ADEBL sur le fondement de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : L'intervention du syndicat mixte SCOT Provence-Méditerranée est admise.
Article 2 : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 12 juin 2018 est annulé en tant, d'une part, qu'il a annulé le classement en zone 2Nh du secteur situé à l'est de Saint-Clair, du secteur situé à Aiguebelle et de trois secteurs situés au nord-ouest, au centre et au sud-ouest de Cavalière et, d'autre part, qu'il a annulé le jugement du tribunal administratif en tant qu'il a annulé le zonage des parcelles n° 47, 111 et 112 situées à Cavalière.
Article 3 : L'affaire est renvoyée à la cour administrative d'appel de Marseille dans cette mesure.
Article 4 : Le surplus des conclusions des pourvois présentés par la commune du Lavandou et l'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou est rejeté.
Article 5 : Les conclusions présentées par la commune du Lavandou, par l'ADEBL et par le syndicat mixte SCOT Provence-Méditerranée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : La présente décision sera notifiée à la commune du Lavandou, à l'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou et au syndicat mixte SCOT Provence-Méditerranée.