Conseil d'État
N° 414426
ECLI:FR:CECHR:2019:414426.20190607
Mentionné aux tables du recueil Lebon
9ème - 10ème chambres réunies
Mme Séverine Larere, rapporteur
Mme Emilie Bokdam-Tognetti, rapporteur public
CABINET BRIARD ; SCP L. POULET, ODENT, avocats
Lecture du vendredi 7 juin 2019
Vu la procédure suivante :
L'association pour la protection du site et de l'environnement de Sainte-Marguerite (Prosimar) et l'association Groupement des résidents secondaires de la Baule et associés (GRSB) ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la décision du 6 avril 2012 des ministres chargés de l'écologie et de l'industrie attribuant à la société Eolien maritime France le lot n° 5 relatif à l'exploitation d'un parc éolien localisé sur le domaine public maritime, l'arrêté du 18 avril 2012 pris par les mêmes ministres autorisant cette société à exploiter ce parc éolien et les décisions rejetant leurs recours gracieux dirigés contres ces décisions. Par un jugement n° 1305422 du 3 septembre 2015, le tribunal administratif de Nantes a rejeté cette demande.
Par un arrêt n° 15NT03443 du 25 juillet 2017, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel formé par les deux associations contre ce jugement.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire, un mémoire en réplique et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 20 septembre et 12 décembre 2017, le 21 juin 2018 et les 15 février et 25 mars 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association GRSB et l'association Prosimar demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à leur appel ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat et des sociétés Eolien Maritime France et Parc du banc de Guérande la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ;
- la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, abrogeant la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement ;
- le code de l'énergie ;
- le code de l'environnement ;
- la loi n° 2002-285 du 28 février 2002 autorisant l'approbation de la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement faite à Aarhus le 25 juin 1998, ensemble le décret n° 2002-1187 du 12 septembre 2002 ;
- le décret n°2002-1434 du 4 décembre 2002 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Séverine Larere, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Emilie Bokdam-Tognetti, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP L. Poulet, Odent, avocat de l'association pour la protection du site et de l'environnement de Sainte-Marguerite et au Cabinet Briard, avocat de la société Eolien Maritime France et de la société du Parc du banc de Guérande.
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un avis publié au Journal Officiel de l'Union européenne du 5 juillet 2011, le ministre chargé de l'écologie et le ministre chargé de l'industrie ont mis en oeuvre, en application des dispositions des articles L. 311-1 et L 311-10 du code de l'énergie, une procédure d'appel d'offres portant sur cinq lots en vue de la sélection des opérateurs chargés de répondre aux objectifs de développement de la production électrique à partir de l'énergie éolienne en mer. Par décision conjointe des ministres du 6 avril 2012, la société Eolien Maritime France a été déclarée attributaire du lot n° 5 portant sur une installation de production d'énergie électrique située à une distance d'au moins douze kilomètres du rivage sur le domaine public maritime au large de Saint-Nazaire, sur le plateau rocheux du banc de Guérande. Par un arrêté du 18 avril 2012, cette société a été autorisée à exploiter sur ce site un parc éolien de 80 unités de 6MW chacune ainsi qu'un poste électrique immergé. Par un jugement du 3 septembre 2015, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande présentée par l'association pour la protection du site et de l'environnement de Sainte-Marguerite (Prosimar) et par l'association Groupement des résidents secondaires de la Baule et associés (GRSB) tendant à l'annulation de ces décisions. Par l'arrêt attaqué du 25 juillet 2017, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel formé contre ce jugement au motif que les associations requérantes ne justifiaient pas d'un intérêt leur donnant qualité pour agir.
2. Selon l'article 1er des statuts de l'association Prosimar " l'association a vocation à intervenir sur le quartier de Ste marguerite de Pornichet - c'est-à-dire la partie de la commune de Pornichet comprise entre Bonne Source et la commune de St-Nazaire - et sur ses abords terrestres et maritimes, ses alentours, dont la zone de coupure d'urbanisation entre Sainte-Marguerite et Saint Marc-sur-mer (entre Pornichet et St-Nazaire) (...) Promouvoir toutes activités et entreprendre toutes actions tendant à la Protection de la Nature, à la Sauvegarde de l'Environnement et du patrimoine, bâti ou naturel, à la qualité des eaux à terre et en mer et leur biodiversité, à la lutte contre la pollution terrestre et maritime, à la sécurité des personnes et des biens et à la qualité du cadre de vie de ses habitants permanents ou résidents occasionnels ou touristiques ". Selon l'article 2 des statuts de l'association GRSB : " L'association a pour objet principal de défendre le cadre de vie des résidents baulois. A cet effet, elle vise à promouvoir - à La Baule et dans ses environs terrestres et maritimes de la presqu'île guérandaise - la protection de la nature, de l'eau, de l'air, des sols, des sites et des paysages ainsi que l'amélioration du cadre de vie, à lutter contre les pollutions et les nuisances et, plus généralement à veiller à la protection de l'environnement en s'assurant notamment de la mise en oeuvre des règles d'urbanisme compatibles avec son projet associatif. Elle a aussi pour objet de veiller à la permanence d'un agrément de vie pour les personnes qui y résident à titre principal, secondaire ou de façon intermittente. A cet effet, elle représente ses membres auprès des autorités locales, régionales et nationales ; elle propose toutes mesures visant au développement durable et à l'amélioration du cadre de vie ainsi que toutes actions de cette nature à mettre en oeuvre par ces autorités publiques ".
3. Aux termes de l'article L. 311-1 du code de l'énergie, dans sa rédaction en vigueur à la date des décisions attaquées : " L'exploitation d'une installation de production électrique est subordonnée à une autorisation administrative délivrée selon la procédure prévue aux articles L. 311-5 et L. 311-6 ou au terme d'un appel d'offres en application de l'article L. 311-10. Dans le cadre de la programmation pluriannuelle des investissements de production, les nouvelles installations de production sont exploitées par toute personne (...) dès lors que cette personne est titulaire de l'autorisation d'exploiter (...) ". Aux termes de l'article L. 311-5 du même code : " L'autorisation d'exploiter une installation de production d'électricité est délivrée par l'autorité administrative en tenant compte des critères suivants :/ 1° La sécurité et la sûreté des réseaux publics d'électricité, des installations et des équipements associés ;/ 2° Le choix des sites, l'occupation des sols et l'utilisation du domaine public ;/ 3° L'efficacité énergétique ;/ 4° Les capacités techniques, économiques et financières du candidat ou du demandeur ;/ 5° La compatibilité avec les principes et les missions de service public, notamment avec les objectifs de programmation pluriannuelle des investissements et la protection de l'environnement ;/ 6° Le respect de la législation sociale en vigueur (...) ". Selon l'article L. 311-10 du même code : " Lorsque les capacités de production ne répondent pas aux objectifs de la programmation pluriannuelle des investissements, notamment ceux concernant les techniques de production et la localisation géographique des installations, l'autorité administrative peut recourir à la procédure d'appel d'offres. / Les critères mentionnés à l'article L. 311-5 servent à l'élaboration du cahier des charges de l'appel d'offres (...) toute personne exploitant ou désirant construire et exploiter une unité de production, installée sur le territoire d'un Etat membre de l'Union européenne ou, dans le cadre de l'exécution d'accords internationaux, sur le territoire de tout autre Etat, peut participer à l'appel d'offres (...) ". Enfin, l'article L. 311-11 du même code dispose : " L'autorité administrative désigne le ou les candidats retenus et délivre les autorisations prévues à l'article L. 311-5 dans des conditions fixées par voie réglementaire (...) ".
4. Il résulte de l'ensemble des dispositions citées au point 3 ci-dessus que l'autorisation administrative prévue par l'article L. 311-1 du code de l'énergie ne concerne pas seulement les installations de production d'électricité ayant fait l'objet de la procédure d'appel d'offres prévue à l'article L. 311-10 et n'a donc pas pour seul objet de désigner le ou les candidats retenus à l'issue de cette procédure, mais constitue l'autorisation d'exploiter une installation de production d'électricité et désigne non seulement le titulaire de cette autorisation, mais également le mode de production et la capacité autorisée ainsi que le lieu d'implantation de l'installation. Par suite, en jugeant que l'arrêté du 18 avril 2012 avait pour seul objet de désigner, à l'issue de la procédure d'appel d'offres qui s'est déroulée du 11 juillet 2011 au 11 janvier 2012, l'entreprise agréée pour exploiter l'installation de production d'électricité mentionnée au point 1 de son arrêt sans que cette désignation vaille autorisation pour l'exploitation de cette installation et en en déduisant que cet arrêté n'était, pour ce motif, pas susceptible de porter atteinte aux intérêts que les associations requérantes se sont donné pour objet de défendre, la cour a entaché son arrêt d'une erreur de droit.
5. Sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen du pourvoi des associations, il y a lieu, eu égard à la motivation de l'arrêt attaqué, de l'annuler dans sa totalité.
6. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.
Sur la régularité du jugement attaqué :
7. D'une part, il ressort du jugement attaqué que celui-ci énonce les circonstances de droit et de fait sur lesquelles les premiers juges se sont fondés pour écarter les moyens soulevés par les associations requérantes. Le moyen tiré de ce que le jugement serait insuffisamment motivé doit, par suite, être écarté.
8. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que les premiers juges se seraient fondés, pour écarter le moyen tiré du caractère incomplet de l'offre de la société Eolien Maritime France, sur des documents non communiqués aux associations requérantes. Par suite, ces dernières ne sont pas fondées à soutenir que le caractère contradictoire de la procédure aurait été, pour ce motif, méconnu.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne la régularité de la procédure d'autorisation
Quant au moyen tiré de l'absence de saisine de la commission nationale du débat public lors de l'élaboration du cahier des charges ou du lancement de l'appel d'offres :
9. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " I.-La Commission nationale du débat public est saisie de tous les projets d'aménagement ou d'équipement qui, par leur nature, leurs caractéristiques techniques ou leur coût prévisionnel, tel qu'il peut être évalué lors de la phase d'élaboration, répondent à des critères ou excèdent des seuils fixés par décret en Conseil d'Etat./ Le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet adresse à la commission un dossier présentant les objectifs et les principales caractéristiques du projet, ainsi que les enjeux socio-économiques, le coût estimatif et l'identification des impacts significatifs du projet sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. / (...) ". Aux termes de l'article R. 121-2 du même code : " La liste des catégories d'opérations relatives aux projets d'aménagement ou d'équipement dont la Commission nationale du débat public est saisie de droit en application du I de l'article L. 121-8 est fixée au tableau ci-après. / (...) 11. Equipements industriels : coût des bâtiments et infrastructures supérieur à 300 M ? ".
10. Les associations requérantes soutiennent que la Commission nationale du débat public aurait dû être saisie lors de l'élaboration du cahier des charges ou, au plus tard, lors du lancement de l'appel d'offres. Toutefois, les principales caractéristiques, les enjeux socio-économiques, le coût estimatif et les impacts sur l'environnement de l'équipement envisagé ne pouvaient être, à ce stade, définis et aucun projet d'aménagement ou d'équipement au sens du I de l'article L. 121-8 du code de l'environnement cité au point 9 ci-dessus ne pouvait encore être regardé comme identifié. Il ressort d'ailleurs des pièces du dossier que la commission nationale du débat public a été saisie par la société Eolien Maritime, le 12 juin 2012, du projet qu'elle avait présenté en réponse à l'appel d'offres. Par suite, le moyen soulevé doit être écarté.
Quant au moyen tiré de l'absence de participation du public et d'évaluation environnementale préalablement à l'approbation du cahier des charges :
11. D'une part, aux termes de l'article L. 120-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement est applicable aux décisions réglementaires de l'Etat et de ses établissements publics./ I. - Sauf disposition particulière relative à la participation du public prévue par le présent code ou par la législation qui leur est applicable, les décisions réglementaires de l'Etat et de ses établissements publics sont soumises à participation du public lorsqu'elles ont une incidence directe et significative sur l'environnement. (...) ".
12. D'autre part, aux termes de l'article L. 122-4 du code de l'environnement, qui assure la transposition en droit interne de l'article 3 de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement : " I. - Font l'objet d'une évaluation environnementale au regard des critères mentionnés à l'annexe II à la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, les plans, schémas, programmes et autres documents de planification susceptibles d'avoir des incidences sur l'environnement qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation de travaux ou prescrire des projets d'aménagement, sont applicables à la réalisation de tels travaux ou projets (...) ".
13. Le cahier des charges établi dans le cadre de l'appel d'offres prévu par l'article L. 311-10 du code de l'énergie ne constitue pas une décision réglementaire de l'Etat au sens et pour l'application de l'article L. 120-1 du code de l'environnement cité au point 11 ci-dessus. Il n'est pas davantage au nombre des plans, schémas, programmes et autres documents de planification qui ont pour objet de définir le cadre de mise en oeuvre des travaux ou projets d'aménagement mentionnés au I de l'article L. 122-4 du code de l'environnement, qui doivent faire l'objet d'une évaluation environnementale. Il en résulte que le moyen tiré de ce que les dispositions citées aux points 11 et 12 auraient été méconnues ne peut qu'être écarté.
Quant moyen tiré de l'absence d'étude d'impact et d'enquête publique :
14. D'une part, aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " Les travaux et projets d'aménagement qui sont entrepris par une collectivité publique ou qui nécessitent une autorisation ou une décision d'approbation, ainsi que les documents d'urbanisme, doivent respecter les préoccupations d'environnement. / Les études préalables à la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages qui, par l'importance de leurs dimensions ou leurs incidences sur le milieu naturel, peuvent porter atteinte à ce dernier, doivent comporter une étude d'impact permettant d'en apprécier les conséquences. Cette étude d'impact est transmise pour avis à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement par l'autorité chargée d'autoriser ou d'approuver ces aménagements ou ces ouvrages. ". Il résulte, par ailleurs, des dispositions combinées des articles R.122-5 et R. 122-9 du même code que les ouvrages et travaux, hors travaux de modernisation, sur le domaine public maritime sont soumis à la procédure d'étude d'impact. Enfin, l'article R. 122-8 dans sa rédaction applicable au litige prévoit expressément que sont soumis à la procédure d'étude d'impact les " travaux d'installation des ouvrages de production d'énergie éolienne dont la hauteur du mât dépasse 50 mètres ".
15. D'autre part, le I de l'article L. 123-1 du code de l'environnement prévoit : " La réalisation d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux exécutés par des personnes publiques ou privées est précédée d'une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre, lorsqu'en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, ces opérations sont susceptibles d'affecter l'environnement. La liste des catégories d'opérations visées à l'alinéa précédent et les seuils et critères techniques qui servent à les définir sont fixés par décrets en Conseil d'Etat ".
16. L'autorisation d'exploitation du 18 avril 2012 n'a ni pour objet, ni pour effet d'autoriser, par elle-même, la construction d'ouvrages de production d'énergie éolienne dont la hauteur de mât dépasse 50 mètres. Elle se borne à autoriser la société Eolien Maritime France à exploiter un parc éolien de 80 unités de 6MW chacune ainsi qu'un poste électrique immergé sur le domaine public maritime au large de Saint-Nazaire, sans la dispenser d'obtenir les autorisations requises par d'autres législations avant la réalisation des travaux et la mise en service de ces installations. Ainsi, la société devra obtenir en particulier l'autorisation à laquelle l'article L. 214-3 du code de l'environnement relatif à la protection des eaux, dans sa rédaction alors applicable, soumet ces installations et ouvrages, qui n'est accordée qu'après enquête publique en vertu de l'article L. 214-4 du même code et fourniture de l'étude d'impact exigée par les dispositions des articles R. 122-5 à R. 122-9 du même code. Elle devra également bénéficier d'une concession d'utilisation du domaine public maritime, qui donnera également lieu à une enquête publique préalable en application de l'article R. 2124-7 du code général de la propriété des personnes publiques et dont le dossier de demande comporte l'étude d'impact requise par les dispositions des articles R. 122-5 et suivants du code de l'environnement. Le moyen tiré de ce que la délivrance de l'autorisation d'exploitation elle-même aurait dû être précédée de l'étude d'impact prévue par les articles L. 122-1, R. 122-5 et R. 122-8 du code de l'environnement et d'une enquête publique en application de l'article L. 123-1 du même code doit être écarté. Les requérantes ne sauraient, en outre et en tout état de cause, invoquer les objectifs de la directive du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, entièrement transposée en droit interne par les dispositions citées aux points 14 et 15 ci-dessus, et qui a d'ailleurs été abrogée par la directive du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.
En ce qui concerne les autres moyens :
17. En premier lieu, aux termes de l'article L. 311-10 du code de l'énergie : "(...) Les critères mentionnés à l'article L. 311-5 servent à l'élaboration du cahier des charges de l'appel d'offres (...) ". Aux termes de l'article 1er du décret du 4 décembre 2002 relatif à la procédure d'appel d'offres pour les installations de production d'électricité dans sa rédaction alors applicable : " Lorsqu'il recourt à la procédure d'appel d'offres prévue à l'article 8 de la loi du 10 février 2000 susvisée, le ministre chargé de l'énergie définit les conditions de l'appel d'offres qui portent sur : (....) / 9° Les prescriptions de toute nature, comprenant, le cas échéant, l'obligation de constituer des garanties financières, qui doivent être en rapport avec l'objet de l'appel d'offres et que le candidat retenu est tenu de respecter en vue d'assurer la bonne fin des opérations, que ce soit avant la mise en service de l'installation, pendant son exploitation ou son démantèlement ou pendant la remise en état de son site d'implantation. ". Aux termes de l'article 3 de ce même décret : " Le cahier des charges de l'appel d'offres comporte notamment : (...) / 6° Les prescriptions détaillées de toute nature s'imposant au candidat retenu et applicables avant la mise en service de l'installation, pendant son exploitation ou son démantèlement ou pendant la remise en état de son site d'implantation, notamment en cas d'obligation de constituer des garanties financières dont la nature et le montant doivent être précisées (...) ".
18. En premier lieu, les requérantes ne sauraient utilement critiquer, au soutien de leur demande d'annulation de la décision d'autorisation litigieuse, les critères de choix et leur pondération retenus pour la mise en oeuvre de la procédure d'appel d'offres. Si elles soutiennent que la décision du 6 avril 2012 serait aussi illégale, au motif que les exigences environnementales auraient été, en méconnaissance du décret du 4 décembre 2002, insuffisamment prises en compte dans la définition des critères de choix et leur pondération, un tel moyen doit aussi être écarté. En effet, d'une part, il ressort des pièces du dossier que, à côté du critère du prix, pondéré à 40%, le critère " activités existantes et environnement", pondéré à 20%, et le critère relatif au " volet industriel ", pondéré à 40%, prenaient en compte la protection de l'environnement, notamment par le sous-critère, pondéré à 10%, relatif à la " minimisation du nombre d'équipements installés sur le domaine maritime ", qui permet de réduire l'impact sur l'environnement des installations, par le sous-critère " maîtrise des risques techniques et financiers ", pondéré à 5%, qui porte sur la " robustesse de l'analyse des risques techniques, environnementaux et sociaux et la pertinence des dispositions compensatrices de ces risques " et par le sous-critère relatif à " l'impact des activités industrielles ", pondéré à 2%, qui prévoit de prendre en compte, la " minimisation des nuisances et risques induits par les opérations de transport ". D'autre part, la pondération globale retenue pour ces critères environnementaux, qui n'était imposée ni par l'article L. 311-5 du code de l'énergie, ni par les dispositions du décret du 4 décembre 2002, ne pouvait être regardée comme entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.
19. En deuxième lieu, le moyen tiré de ce que l'offre de la société Eolien Maritime France aurait été incomplète est sans incidence sur la légalité de la décision d'autorisation attaquée et ne peut par suite être utilement soulevé pour contester sa légalité. Si les requérantes soutiennent que le caractère incomplet de l'offre de la société Eolien Maritime France entache d'illégalité la décision du 6 avril 2012, un tel moyen ne peut qu'être écarté, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier, notamment de la délibération de la commission de régulation de l'énergie du 19 janvier 2012, que le dossier de la société Eolien Maritime France relatif à l'attribution d'un lot portant sur l'installation des éoliennes en mer comportait l'ensemble des pièces requises.
20. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'article 2.4 du cahier des charges relatif à la " conformité des installations " prévoit que les travaux nécessaires à la construction et à l'exploitation des éoliennes doivent respecter la réglementation et les normes applicables, sans que le candidat retenu ne soit dispensé d'obtenir les autorisations nécessaires relatives à la conformité de ses installations. L'article 4.1 relatif aux " caractéristiques des installations " précise tant leur localisation que la puissance autorisée, les conditions d'équipement des éoliennes, les conditions liées à la sécurité maritime ou encore les conditions de raccordement. Par ailleurs, l'article 4.2 du cahier des charges renvoie, pour la définition des modalités de la remise en état du site à la fin de l'exploitation, au code de l'environnement ainsi qu'aux autres stipulations de ce cahier des charges. L'article 6.1 du cahier des charges prévoit que le candidat retenu doit constituer des garanties financières avant la mise en service de chaque tranche de l'installation, la nature et le montant de ces garanties devant permettre de couvrir les coûts du démantèlement et de la remise en état du site après exploitation, à hauteur du montant des travaux nécessaires, sans que le montant garanti ne puisse être inférieur à 50 000 euros par MW installé. Ces stipulations énoncent que " ces travaux doivent permettre le retour du site à un état comparable à l'état initial, et compatible avec la pratique des activités préexistantes ". L'article 6.5 précise la procédure applicable à la remise en état du site, qui devra faire l'objet d'une étude prenant notamment en compte les enjeux liés à l'environnement, au plus tard vingt-quatre mois avant la fin de l'exploitation. Contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, les prescriptions ainsi imposées au bénéficiaire de l'autorisation litigieuse sont suffisamment précises. En outre, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les prescriptions sur ces points seraient définies par les candidats eux-mêmes et constitueraient ainsi de simples " auto-prescriptions ", le cahier des charges renvoyant, à plusieurs reprises, à la législation et aux normes en vigueur, qui s'imposent au candidat retenu. Enfin, ainsi que le précisent les articles 1er et 3 du décret du 4 décembre 2002 relatif à la procédure d'appel d'offres pour les installations de production d'électricité, les prescriptions techniques détaillées sur le fonctionnement des installations n'avaient pas à être définies dès l'appel d'offres et seront examinées lors de l'instruction des autorisations qui devront ultérieurement être obtenues par l'exploitant, avant l'installation et la mise en service effective du parc éolien, en particulier l'autorisation d'occupation du domaine public maritime et l'autorisation délivrée au titre de la loi sur l'eau. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision d'autorisation attaquée serait illégale au motif que la définition des prescriptions imposées à son bénéficiaire méconnaîtrait le 9° de l'article 1er et le 6° de l'article 3 du décret du 4 décembre 2002 doit être écarté.
21. En quatrième lieu, s'il prévoit, sans qu'aucune disposition ne soit méconnue sur ce point, des mesures d'auto-surveillance en cours d'exploitation, l'article 6.15 du cahier des charges indique également que les mesures de production seront effectuées par le gestionnaire du réseau public. L'article 6.16 définit les sanctions qui pourront être appliquées en cours d'exploitation, y compris la possibilité de retirer ou de suspendre l'autorisation d'exploitation en application des dispositions de l'article L. 142-31 du code de l'énergie. Les associations requérantes ne sont, par suite, pas fondées à soutenir que la décision d'autorisation attaquée serait illégale en ce qu'elle prévoit, pour son bénéficiaire, des mesures d'auto-surveillance ou en ce que les conditions d'exploitation ne feraient l'objet d'aucun contrôle administratif.
22. En cinquième lieu, l'article 6.3 du cahier des charges, relatif à la " levée des risques pouvant faire obstacle à la mise en service ", prescrit au candidat retenu de réaliser plusieurs études et d'en fournir les résultats au représentant de l'Etat, " afin d'identifier au plus tôt les risques de non réalisation du projet, ou de retard dans la mise en service de l'installation ". Il prévoit notamment la réalisation de relevés et d'études océanographiques et météorologiques complémentaires, nécessaires au dimensionnement des ouvrages et au choix de leur puissance, ainsi que d'études environnementales, dont, au moins, l'étude d'incidence Natura 2000, et d'études complémentaires relatives à la faune, à la ressource halieutique, ou encore de l'étude d'impact si elle est achevée, ainsi que d'une note relative à l'état d'avancement des études d'impact socio-économique. Le 6° de l'article 3 précité du décret du 4 décembre 2002 prévoit, ainsi qu'il a été dit, des prescriptions détaillées qui s'imposent au candidat retenu avant la mise en service de l'installation. Au nombre des " conditions de l'appel d'offres ", prévues par l'article 1er du même décret, figurent en outre " les prescriptions de toute nature (...) qui doivent être en rapport avec l'objet de l'appel d'offres et que le candidat retenu est tenu de respecter en vue d'assurer la bonne fin des opérations, (...) avant la mise en service de l'installation ". Le moyen tiré de ce que la décision d'autorisation attaquée serait illégale au motif que c'est en méconnaissance du décret du 4 décembre 2002 qu'elle définirait des prescriptions qui s'imposent à son bénéficiaire avant la mise en service de l'installation en prévoyant notamment la réalisation des études nécessaires à la mise en service de l'installation, ne peut qu'être écarté.
23. En sixième lieu, les requérantes soutiennent que le projet autorisé, d'une puissance de 750 MW, situé entre deux zones Natura 2000, portera une atteinte grave à l'environnement et méconnaît ainsi les dispositions du 5° de l'article L. 311-5 du code de l'énergie aux termes desquelles l'autorisation d'exploiter est délivrée en tenant compte de " la compatibilité avec les principes et les missions de service public, notamment avec les objectifs de programmation pluriannuelle des investissements et la protection de l'environnement ". Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté contesté, quand bien même il autorise l'exploitation d'un parc éolien situé entre deux zones Natura 2000, soit incompatible avec les objectifs de protection de l'environnement.
24. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir opposées en défense, que l'association Groupement des résidents pour la sauvegarde environnementale de La Baule et l'Association pour la protection du site et de l'environnement de Sainte-Marguerite ne sont pas fondées à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.
25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et des sociétés Eolien Maritime France et Parc du banc de Guérande, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, la somme que l'association Groupement des résidents pour la sauvegarde environnementale de La Baule et l'Association pour la protection du site et de l'environnement de Sainte-Marguerite demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ces associations les sommes que demandent la société Eolien maritime France et la société du Parc du banc de Guérande au titre des mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt du 25 juillet 2017 de la cour administrative d'appel de Nantes est annulé.
Article 2 : La requête d'appel de l'association Groupement des résidents pour la sauvegarde environnementale de La Baule et de l'Association pour la protection du site et de l'environnement de Sainte-Marguerite est rejetée.
Article 3 : Les conclusions présentées par l'association Groupement des résidents pour la sauvegarde environnementale de La Baule, l'association pour la protection du site et de l'environnement de Sainte-Marguerite, la société Eolien Maritime France et la société du Parc du banc de Guérande au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'association Groupement des résidents pour la sauvegarde environnementale de La Baule, à l'association pour la protection du site et de l'environnement de Sainte-Marguerite, à la société Eolien maritime France, à la société du Parc du banc de Guérande, au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et au ministre de l'économie et des finances.
N° 414426
ECLI:FR:CECHR:2019:414426.20190607
Mentionné aux tables du recueil Lebon
9ème - 10ème chambres réunies
Mme Séverine Larere, rapporteur
Mme Emilie Bokdam-Tognetti, rapporteur public
CABINET BRIARD ; SCP L. POULET, ODENT, avocats
Lecture du vendredi 7 juin 2019
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
L'association pour la protection du site et de l'environnement de Sainte-Marguerite (Prosimar) et l'association Groupement des résidents secondaires de la Baule et associés (GRSB) ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la décision du 6 avril 2012 des ministres chargés de l'écologie et de l'industrie attribuant à la société Eolien maritime France le lot n° 5 relatif à l'exploitation d'un parc éolien localisé sur le domaine public maritime, l'arrêté du 18 avril 2012 pris par les mêmes ministres autorisant cette société à exploiter ce parc éolien et les décisions rejetant leurs recours gracieux dirigés contres ces décisions. Par un jugement n° 1305422 du 3 septembre 2015, le tribunal administratif de Nantes a rejeté cette demande.
Par un arrêt n° 15NT03443 du 25 juillet 2017, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel formé par les deux associations contre ce jugement.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire, un mémoire en réplique et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 20 septembre et 12 décembre 2017, le 21 juin 2018 et les 15 février et 25 mars 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association GRSB et l'association Prosimar demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à leur appel ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat et des sociétés Eolien Maritime France et Parc du banc de Guérande la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ;
- la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, abrogeant la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement ;
- le code de l'énergie ;
- le code de l'environnement ;
- la loi n° 2002-285 du 28 février 2002 autorisant l'approbation de la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement faite à Aarhus le 25 juin 1998, ensemble le décret n° 2002-1187 du 12 septembre 2002 ;
- le décret n°2002-1434 du 4 décembre 2002 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Séverine Larere, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Emilie Bokdam-Tognetti, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP L. Poulet, Odent, avocat de l'association pour la protection du site et de l'environnement de Sainte-Marguerite et au Cabinet Briard, avocat de la société Eolien Maritime France et de la société du Parc du banc de Guérande.
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un avis publié au Journal Officiel de l'Union européenne du 5 juillet 2011, le ministre chargé de l'écologie et le ministre chargé de l'industrie ont mis en oeuvre, en application des dispositions des articles L. 311-1 et L 311-10 du code de l'énergie, une procédure d'appel d'offres portant sur cinq lots en vue de la sélection des opérateurs chargés de répondre aux objectifs de développement de la production électrique à partir de l'énergie éolienne en mer. Par décision conjointe des ministres du 6 avril 2012, la société Eolien Maritime France a été déclarée attributaire du lot n° 5 portant sur une installation de production d'énergie électrique située à une distance d'au moins douze kilomètres du rivage sur le domaine public maritime au large de Saint-Nazaire, sur le plateau rocheux du banc de Guérande. Par un arrêté du 18 avril 2012, cette société a été autorisée à exploiter sur ce site un parc éolien de 80 unités de 6MW chacune ainsi qu'un poste électrique immergé. Par un jugement du 3 septembre 2015, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande présentée par l'association pour la protection du site et de l'environnement de Sainte-Marguerite (Prosimar) et par l'association Groupement des résidents secondaires de la Baule et associés (GRSB) tendant à l'annulation de ces décisions. Par l'arrêt attaqué du 25 juillet 2017, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel formé contre ce jugement au motif que les associations requérantes ne justifiaient pas d'un intérêt leur donnant qualité pour agir.
2. Selon l'article 1er des statuts de l'association Prosimar " l'association a vocation à intervenir sur le quartier de Ste marguerite de Pornichet - c'est-à-dire la partie de la commune de Pornichet comprise entre Bonne Source et la commune de St-Nazaire - et sur ses abords terrestres et maritimes, ses alentours, dont la zone de coupure d'urbanisation entre Sainte-Marguerite et Saint Marc-sur-mer (entre Pornichet et St-Nazaire) (...) Promouvoir toutes activités et entreprendre toutes actions tendant à la Protection de la Nature, à la Sauvegarde de l'Environnement et du patrimoine, bâti ou naturel, à la qualité des eaux à terre et en mer et leur biodiversité, à la lutte contre la pollution terrestre et maritime, à la sécurité des personnes et des biens et à la qualité du cadre de vie de ses habitants permanents ou résidents occasionnels ou touristiques ". Selon l'article 2 des statuts de l'association GRSB : " L'association a pour objet principal de défendre le cadre de vie des résidents baulois. A cet effet, elle vise à promouvoir - à La Baule et dans ses environs terrestres et maritimes de la presqu'île guérandaise - la protection de la nature, de l'eau, de l'air, des sols, des sites et des paysages ainsi que l'amélioration du cadre de vie, à lutter contre les pollutions et les nuisances et, plus généralement à veiller à la protection de l'environnement en s'assurant notamment de la mise en oeuvre des règles d'urbanisme compatibles avec son projet associatif. Elle a aussi pour objet de veiller à la permanence d'un agrément de vie pour les personnes qui y résident à titre principal, secondaire ou de façon intermittente. A cet effet, elle représente ses membres auprès des autorités locales, régionales et nationales ; elle propose toutes mesures visant au développement durable et à l'amélioration du cadre de vie ainsi que toutes actions de cette nature à mettre en oeuvre par ces autorités publiques ".
3. Aux termes de l'article L. 311-1 du code de l'énergie, dans sa rédaction en vigueur à la date des décisions attaquées : " L'exploitation d'une installation de production électrique est subordonnée à une autorisation administrative délivrée selon la procédure prévue aux articles L. 311-5 et L. 311-6 ou au terme d'un appel d'offres en application de l'article L. 311-10. Dans le cadre de la programmation pluriannuelle des investissements de production, les nouvelles installations de production sont exploitées par toute personne (...) dès lors que cette personne est titulaire de l'autorisation d'exploiter (...) ". Aux termes de l'article L. 311-5 du même code : " L'autorisation d'exploiter une installation de production d'électricité est délivrée par l'autorité administrative en tenant compte des critères suivants :/ 1° La sécurité et la sûreté des réseaux publics d'électricité, des installations et des équipements associés ;/ 2° Le choix des sites, l'occupation des sols et l'utilisation du domaine public ;/ 3° L'efficacité énergétique ;/ 4° Les capacités techniques, économiques et financières du candidat ou du demandeur ;/ 5° La compatibilité avec les principes et les missions de service public, notamment avec les objectifs de programmation pluriannuelle des investissements et la protection de l'environnement ;/ 6° Le respect de la législation sociale en vigueur (...) ". Selon l'article L. 311-10 du même code : " Lorsque les capacités de production ne répondent pas aux objectifs de la programmation pluriannuelle des investissements, notamment ceux concernant les techniques de production et la localisation géographique des installations, l'autorité administrative peut recourir à la procédure d'appel d'offres. / Les critères mentionnés à l'article L. 311-5 servent à l'élaboration du cahier des charges de l'appel d'offres (...) toute personne exploitant ou désirant construire et exploiter une unité de production, installée sur le territoire d'un Etat membre de l'Union européenne ou, dans le cadre de l'exécution d'accords internationaux, sur le territoire de tout autre Etat, peut participer à l'appel d'offres (...) ". Enfin, l'article L. 311-11 du même code dispose : " L'autorité administrative désigne le ou les candidats retenus et délivre les autorisations prévues à l'article L. 311-5 dans des conditions fixées par voie réglementaire (...) ".
4. Il résulte de l'ensemble des dispositions citées au point 3 ci-dessus que l'autorisation administrative prévue par l'article L. 311-1 du code de l'énergie ne concerne pas seulement les installations de production d'électricité ayant fait l'objet de la procédure d'appel d'offres prévue à l'article L. 311-10 et n'a donc pas pour seul objet de désigner le ou les candidats retenus à l'issue de cette procédure, mais constitue l'autorisation d'exploiter une installation de production d'électricité et désigne non seulement le titulaire de cette autorisation, mais également le mode de production et la capacité autorisée ainsi que le lieu d'implantation de l'installation. Par suite, en jugeant que l'arrêté du 18 avril 2012 avait pour seul objet de désigner, à l'issue de la procédure d'appel d'offres qui s'est déroulée du 11 juillet 2011 au 11 janvier 2012, l'entreprise agréée pour exploiter l'installation de production d'électricité mentionnée au point 1 de son arrêt sans que cette désignation vaille autorisation pour l'exploitation de cette installation et en en déduisant que cet arrêté n'était, pour ce motif, pas susceptible de porter atteinte aux intérêts que les associations requérantes se sont donné pour objet de défendre, la cour a entaché son arrêt d'une erreur de droit.
5. Sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen du pourvoi des associations, il y a lieu, eu égard à la motivation de l'arrêt attaqué, de l'annuler dans sa totalité.
6. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.
Sur la régularité du jugement attaqué :
7. D'une part, il ressort du jugement attaqué que celui-ci énonce les circonstances de droit et de fait sur lesquelles les premiers juges se sont fondés pour écarter les moyens soulevés par les associations requérantes. Le moyen tiré de ce que le jugement serait insuffisamment motivé doit, par suite, être écarté.
8. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que les premiers juges se seraient fondés, pour écarter le moyen tiré du caractère incomplet de l'offre de la société Eolien Maritime France, sur des documents non communiqués aux associations requérantes. Par suite, ces dernières ne sont pas fondées à soutenir que le caractère contradictoire de la procédure aurait été, pour ce motif, méconnu.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne la régularité de la procédure d'autorisation
Quant au moyen tiré de l'absence de saisine de la commission nationale du débat public lors de l'élaboration du cahier des charges ou du lancement de l'appel d'offres :
9. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " I.-La Commission nationale du débat public est saisie de tous les projets d'aménagement ou d'équipement qui, par leur nature, leurs caractéristiques techniques ou leur coût prévisionnel, tel qu'il peut être évalué lors de la phase d'élaboration, répondent à des critères ou excèdent des seuils fixés par décret en Conseil d'Etat./ Le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet adresse à la commission un dossier présentant les objectifs et les principales caractéristiques du projet, ainsi que les enjeux socio-économiques, le coût estimatif et l'identification des impacts significatifs du projet sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. / (...) ". Aux termes de l'article R. 121-2 du même code : " La liste des catégories d'opérations relatives aux projets d'aménagement ou d'équipement dont la Commission nationale du débat public est saisie de droit en application du I de l'article L. 121-8 est fixée au tableau ci-après. / (...) 11. Equipements industriels : coût des bâtiments et infrastructures supérieur à 300 M ? ".
10. Les associations requérantes soutiennent que la Commission nationale du débat public aurait dû être saisie lors de l'élaboration du cahier des charges ou, au plus tard, lors du lancement de l'appel d'offres. Toutefois, les principales caractéristiques, les enjeux socio-économiques, le coût estimatif et les impacts sur l'environnement de l'équipement envisagé ne pouvaient être, à ce stade, définis et aucun projet d'aménagement ou d'équipement au sens du I de l'article L. 121-8 du code de l'environnement cité au point 9 ci-dessus ne pouvait encore être regardé comme identifié. Il ressort d'ailleurs des pièces du dossier que la commission nationale du débat public a été saisie par la société Eolien Maritime, le 12 juin 2012, du projet qu'elle avait présenté en réponse à l'appel d'offres. Par suite, le moyen soulevé doit être écarté.
Quant au moyen tiré de l'absence de participation du public et d'évaluation environnementale préalablement à l'approbation du cahier des charges :
11. D'une part, aux termes de l'article L. 120-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement est applicable aux décisions réglementaires de l'Etat et de ses établissements publics./ I. - Sauf disposition particulière relative à la participation du public prévue par le présent code ou par la législation qui leur est applicable, les décisions réglementaires de l'Etat et de ses établissements publics sont soumises à participation du public lorsqu'elles ont une incidence directe et significative sur l'environnement. (...) ".
12. D'autre part, aux termes de l'article L. 122-4 du code de l'environnement, qui assure la transposition en droit interne de l'article 3 de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement : " I. - Font l'objet d'une évaluation environnementale au regard des critères mentionnés à l'annexe II à la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, les plans, schémas, programmes et autres documents de planification susceptibles d'avoir des incidences sur l'environnement qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation de travaux ou prescrire des projets d'aménagement, sont applicables à la réalisation de tels travaux ou projets (...) ".
13. Le cahier des charges établi dans le cadre de l'appel d'offres prévu par l'article L. 311-10 du code de l'énergie ne constitue pas une décision réglementaire de l'Etat au sens et pour l'application de l'article L. 120-1 du code de l'environnement cité au point 11 ci-dessus. Il n'est pas davantage au nombre des plans, schémas, programmes et autres documents de planification qui ont pour objet de définir le cadre de mise en oeuvre des travaux ou projets d'aménagement mentionnés au I de l'article L. 122-4 du code de l'environnement, qui doivent faire l'objet d'une évaluation environnementale. Il en résulte que le moyen tiré de ce que les dispositions citées aux points 11 et 12 auraient été méconnues ne peut qu'être écarté.
Quant moyen tiré de l'absence d'étude d'impact et d'enquête publique :
14. D'une part, aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " Les travaux et projets d'aménagement qui sont entrepris par une collectivité publique ou qui nécessitent une autorisation ou une décision d'approbation, ainsi que les documents d'urbanisme, doivent respecter les préoccupations d'environnement. / Les études préalables à la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages qui, par l'importance de leurs dimensions ou leurs incidences sur le milieu naturel, peuvent porter atteinte à ce dernier, doivent comporter une étude d'impact permettant d'en apprécier les conséquences. Cette étude d'impact est transmise pour avis à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement par l'autorité chargée d'autoriser ou d'approuver ces aménagements ou ces ouvrages. ". Il résulte, par ailleurs, des dispositions combinées des articles R.122-5 et R. 122-9 du même code que les ouvrages et travaux, hors travaux de modernisation, sur le domaine public maritime sont soumis à la procédure d'étude d'impact. Enfin, l'article R. 122-8 dans sa rédaction applicable au litige prévoit expressément que sont soumis à la procédure d'étude d'impact les " travaux d'installation des ouvrages de production d'énergie éolienne dont la hauteur du mât dépasse 50 mètres ".
15. D'autre part, le I de l'article L. 123-1 du code de l'environnement prévoit : " La réalisation d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux exécutés par des personnes publiques ou privées est précédée d'une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre, lorsqu'en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, ces opérations sont susceptibles d'affecter l'environnement. La liste des catégories d'opérations visées à l'alinéa précédent et les seuils et critères techniques qui servent à les définir sont fixés par décrets en Conseil d'Etat ".
16. L'autorisation d'exploitation du 18 avril 2012 n'a ni pour objet, ni pour effet d'autoriser, par elle-même, la construction d'ouvrages de production d'énergie éolienne dont la hauteur de mât dépasse 50 mètres. Elle se borne à autoriser la société Eolien Maritime France à exploiter un parc éolien de 80 unités de 6MW chacune ainsi qu'un poste électrique immergé sur le domaine public maritime au large de Saint-Nazaire, sans la dispenser d'obtenir les autorisations requises par d'autres législations avant la réalisation des travaux et la mise en service de ces installations. Ainsi, la société devra obtenir en particulier l'autorisation à laquelle l'article L. 214-3 du code de l'environnement relatif à la protection des eaux, dans sa rédaction alors applicable, soumet ces installations et ouvrages, qui n'est accordée qu'après enquête publique en vertu de l'article L. 214-4 du même code et fourniture de l'étude d'impact exigée par les dispositions des articles R. 122-5 à R. 122-9 du même code. Elle devra également bénéficier d'une concession d'utilisation du domaine public maritime, qui donnera également lieu à une enquête publique préalable en application de l'article R. 2124-7 du code général de la propriété des personnes publiques et dont le dossier de demande comporte l'étude d'impact requise par les dispositions des articles R. 122-5 et suivants du code de l'environnement. Le moyen tiré de ce que la délivrance de l'autorisation d'exploitation elle-même aurait dû être précédée de l'étude d'impact prévue par les articles L. 122-1, R. 122-5 et R. 122-8 du code de l'environnement et d'une enquête publique en application de l'article L. 123-1 du même code doit être écarté. Les requérantes ne sauraient, en outre et en tout état de cause, invoquer les objectifs de la directive du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, entièrement transposée en droit interne par les dispositions citées aux points 14 et 15 ci-dessus, et qui a d'ailleurs été abrogée par la directive du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.
En ce qui concerne les autres moyens :
17. En premier lieu, aux termes de l'article L. 311-10 du code de l'énergie : "(...) Les critères mentionnés à l'article L. 311-5 servent à l'élaboration du cahier des charges de l'appel d'offres (...) ". Aux termes de l'article 1er du décret du 4 décembre 2002 relatif à la procédure d'appel d'offres pour les installations de production d'électricité dans sa rédaction alors applicable : " Lorsqu'il recourt à la procédure d'appel d'offres prévue à l'article 8 de la loi du 10 février 2000 susvisée, le ministre chargé de l'énergie définit les conditions de l'appel d'offres qui portent sur : (....) / 9° Les prescriptions de toute nature, comprenant, le cas échéant, l'obligation de constituer des garanties financières, qui doivent être en rapport avec l'objet de l'appel d'offres et que le candidat retenu est tenu de respecter en vue d'assurer la bonne fin des opérations, que ce soit avant la mise en service de l'installation, pendant son exploitation ou son démantèlement ou pendant la remise en état de son site d'implantation. ". Aux termes de l'article 3 de ce même décret : " Le cahier des charges de l'appel d'offres comporte notamment : (...) / 6° Les prescriptions détaillées de toute nature s'imposant au candidat retenu et applicables avant la mise en service de l'installation, pendant son exploitation ou son démantèlement ou pendant la remise en état de son site d'implantation, notamment en cas d'obligation de constituer des garanties financières dont la nature et le montant doivent être précisées (...) ".
18. En premier lieu, les requérantes ne sauraient utilement critiquer, au soutien de leur demande d'annulation de la décision d'autorisation litigieuse, les critères de choix et leur pondération retenus pour la mise en oeuvre de la procédure d'appel d'offres. Si elles soutiennent que la décision du 6 avril 2012 serait aussi illégale, au motif que les exigences environnementales auraient été, en méconnaissance du décret du 4 décembre 2002, insuffisamment prises en compte dans la définition des critères de choix et leur pondération, un tel moyen doit aussi être écarté. En effet, d'une part, il ressort des pièces du dossier que, à côté du critère du prix, pondéré à 40%, le critère " activités existantes et environnement", pondéré à 20%, et le critère relatif au " volet industriel ", pondéré à 40%, prenaient en compte la protection de l'environnement, notamment par le sous-critère, pondéré à 10%, relatif à la " minimisation du nombre d'équipements installés sur le domaine maritime ", qui permet de réduire l'impact sur l'environnement des installations, par le sous-critère " maîtrise des risques techniques et financiers ", pondéré à 5%, qui porte sur la " robustesse de l'analyse des risques techniques, environnementaux et sociaux et la pertinence des dispositions compensatrices de ces risques " et par le sous-critère relatif à " l'impact des activités industrielles ", pondéré à 2%, qui prévoit de prendre en compte, la " minimisation des nuisances et risques induits par les opérations de transport ". D'autre part, la pondération globale retenue pour ces critères environnementaux, qui n'était imposée ni par l'article L. 311-5 du code de l'énergie, ni par les dispositions du décret du 4 décembre 2002, ne pouvait être regardée comme entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.
19. En deuxième lieu, le moyen tiré de ce que l'offre de la société Eolien Maritime France aurait été incomplète est sans incidence sur la légalité de la décision d'autorisation attaquée et ne peut par suite être utilement soulevé pour contester sa légalité. Si les requérantes soutiennent que le caractère incomplet de l'offre de la société Eolien Maritime France entache d'illégalité la décision du 6 avril 2012, un tel moyen ne peut qu'être écarté, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier, notamment de la délibération de la commission de régulation de l'énergie du 19 janvier 2012, que le dossier de la société Eolien Maritime France relatif à l'attribution d'un lot portant sur l'installation des éoliennes en mer comportait l'ensemble des pièces requises.
20. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'article 2.4 du cahier des charges relatif à la " conformité des installations " prévoit que les travaux nécessaires à la construction et à l'exploitation des éoliennes doivent respecter la réglementation et les normes applicables, sans que le candidat retenu ne soit dispensé d'obtenir les autorisations nécessaires relatives à la conformité de ses installations. L'article 4.1 relatif aux " caractéristiques des installations " précise tant leur localisation que la puissance autorisée, les conditions d'équipement des éoliennes, les conditions liées à la sécurité maritime ou encore les conditions de raccordement. Par ailleurs, l'article 4.2 du cahier des charges renvoie, pour la définition des modalités de la remise en état du site à la fin de l'exploitation, au code de l'environnement ainsi qu'aux autres stipulations de ce cahier des charges. L'article 6.1 du cahier des charges prévoit que le candidat retenu doit constituer des garanties financières avant la mise en service de chaque tranche de l'installation, la nature et le montant de ces garanties devant permettre de couvrir les coûts du démantèlement et de la remise en état du site après exploitation, à hauteur du montant des travaux nécessaires, sans que le montant garanti ne puisse être inférieur à 50 000 euros par MW installé. Ces stipulations énoncent que " ces travaux doivent permettre le retour du site à un état comparable à l'état initial, et compatible avec la pratique des activités préexistantes ". L'article 6.5 précise la procédure applicable à la remise en état du site, qui devra faire l'objet d'une étude prenant notamment en compte les enjeux liés à l'environnement, au plus tard vingt-quatre mois avant la fin de l'exploitation. Contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, les prescriptions ainsi imposées au bénéficiaire de l'autorisation litigieuse sont suffisamment précises. En outre, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les prescriptions sur ces points seraient définies par les candidats eux-mêmes et constitueraient ainsi de simples " auto-prescriptions ", le cahier des charges renvoyant, à plusieurs reprises, à la législation et aux normes en vigueur, qui s'imposent au candidat retenu. Enfin, ainsi que le précisent les articles 1er et 3 du décret du 4 décembre 2002 relatif à la procédure d'appel d'offres pour les installations de production d'électricité, les prescriptions techniques détaillées sur le fonctionnement des installations n'avaient pas à être définies dès l'appel d'offres et seront examinées lors de l'instruction des autorisations qui devront ultérieurement être obtenues par l'exploitant, avant l'installation et la mise en service effective du parc éolien, en particulier l'autorisation d'occupation du domaine public maritime et l'autorisation délivrée au titre de la loi sur l'eau. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision d'autorisation attaquée serait illégale au motif que la définition des prescriptions imposées à son bénéficiaire méconnaîtrait le 9° de l'article 1er et le 6° de l'article 3 du décret du 4 décembre 2002 doit être écarté.
21. En quatrième lieu, s'il prévoit, sans qu'aucune disposition ne soit méconnue sur ce point, des mesures d'auto-surveillance en cours d'exploitation, l'article 6.15 du cahier des charges indique également que les mesures de production seront effectuées par le gestionnaire du réseau public. L'article 6.16 définit les sanctions qui pourront être appliquées en cours d'exploitation, y compris la possibilité de retirer ou de suspendre l'autorisation d'exploitation en application des dispositions de l'article L. 142-31 du code de l'énergie. Les associations requérantes ne sont, par suite, pas fondées à soutenir que la décision d'autorisation attaquée serait illégale en ce qu'elle prévoit, pour son bénéficiaire, des mesures d'auto-surveillance ou en ce que les conditions d'exploitation ne feraient l'objet d'aucun contrôle administratif.
22. En cinquième lieu, l'article 6.3 du cahier des charges, relatif à la " levée des risques pouvant faire obstacle à la mise en service ", prescrit au candidat retenu de réaliser plusieurs études et d'en fournir les résultats au représentant de l'Etat, " afin d'identifier au plus tôt les risques de non réalisation du projet, ou de retard dans la mise en service de l'installation ". Il prévoit notamment la réalisation de relevés et d'études océanographiques et météorologiques complémentaires, nécessaires au dimensionnement des ouvrages et au choix de leur puissance, ainsi que d'études environnementales, dont, au moins, l'étude d'incidence Natura 2000, et d'études complémentaires relatives à la faune, à la ressource halieutique, ou encore de l'étude d'impact si elle est achevée, ainsi que d'une note relative à l'état d'avancement des études d'impact socio-économique. Le 6° de l'article 3 précité du décret du 4 décembre 2002 prévoit, ainsi qu'il a été dit, des prescriptions détaillées qui s'imposent au candidat retenu avant la mise en service de l'installation. Au nombre des " conditions de l'appel d'offres ", prévues par l'article 1er du même décret, figurent en outre " les prescriptions de toute nature (...) qui doivent être en rapport avec l'objet de l'appel d'offres et que le candidat retenu est tenu de respecter en vue d'assurer la bonne fin des opérations, (...) avant la mise en service de l'installation ". Le moyen tiré de ce que la décision d'autorisation attaquée serait illégale au motif que c'est en méconnaissance du décret du 4 décembre 2002 qu'elle définirait des prescriptions qui s'imposent à son bénéficiaire avant la mise en service de l'installation en prévoyant notamment la réalisation des études nécessaires à la mise en service de l'installation, ne peut qu'être écarté.
23. En sixième lieu, les requérantes soutiennent que le projet autorisé, d'une puissance de 750 MW, situé entre deux zones Natura 2000, portera une atteinte grave à l'environnement et méconnaît ainsi les dispositions du 5° de l'article L. 311-5 du code de l'énergie aux termes desquelles l'autorisation d'exploiter est délivrée en tenant compte de " la compatibilité avec les principes et les missions de service public, notamment avec les objectifs de programmation pluriannuelle des investissements et la protection de l'environnement ". Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté contesté, quand bien même il autorise l'exploitation d'un parc éolien situé entre deux zones Natura 2000, soit incompatible avec les objectifs de protection de l'environnement.
24. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir opposées en défense, que l'association Groupement des résidents pour la sauvegarde environnementale de La Baule et l'Association pour la protection du site et de l'environnement de Sainte-Marguerite ne sont pas fondées à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.
25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et des sociétés Eolien Maritime France et Parc du banc de Guérande, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, la somme que l'association Groupement des résidents pour la sauvegarde environnementale de La Baule et l'Association pour la protection du site et de l'environnement de Sainte-Marguerite demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ces associations les sommes que demandent la société Eolien maritime France et la société du Parc du banc de Guérande au titre des mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt du 25 juillet 2017 de la cour administrative d'appel de Nantes est annulé.
Article 2 : La requête d'appel de l'association Groupement des résidents pour la sauvegarde environnementale de La Baule et de l'Association pour la protection du site et de l'environnement de Sainte-Marguerite est rejetée.
Article 3 : Les conclusions présentées par l'association Groupement des résidents pour la sauvegarde environnementale de La Baule, l'association pour la protection du site et de l'environnement de Sainte-Marguerite, la société Eolien Maritime France et la société du Parc du banc de Guérande au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'association Groupement des résidents pour la sauvegarde environnementale de La Baule, à l'association pour la protection du site et de l'environnement de Sainte-Marguerite, à la société Eolien maritime France, à la société du Parc du banc de Guérande, au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et au ministre de l'économie et des finances.