Éclairage de Céline Boniface, rapporteure à la section de l’intérieur
Éclairage de Céline Boniface, rapporteure à la section de l’intérieur
Le 31 mars 1988, l’État et la Polynésie française signaient une convention sur la conservation, communication et duplication des archives intéressant la Polynésie française[1], affirmant en préambule que « le patrimoine archivistique concernant la Polynésie française est un patrimoine commun ».
Cette convention ne paraît pas, avec le recul du temps, avoir la portée que cette déclaration symbolique aurait pu laisser envisager. Elle avait principalement pour objet de définir ce que sont les « archives de l’État en Polynésie », entendues par référence à la source et au lieu de leur production, et de confier au service territorial des archives (relevant du Pays), la mission d’assurer le contrôle technique et scientifique de la sélection des archives, puis leur conservation.
Elle importait surtout un ensemble de règles recopiées directement des dispositions de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives, et constituait l’unique régime juridique considéré comme applicable aux archives de l’État en Polynésie française.
Unique, car les lois successives relatives aux archives publiques n’ont, dans leur immense majorité, pas fait l’objet de disposition d’application expresse en Polynésie française. Quant aux quelques dispositions adaptant le droit applicable à ce territoire, elles laissent plutôt comprendre que le code du patrimoine, en ce qu’il traite des archives publiques, ne s’appliquerait pas en Polynésie[2].
La Polynésie française a de son côté édicté une réglementation qui ne s’applique, fort logiquement, qu’aux archives qui, pour le résumer rapidement, procèdent de l’activité de ses administrations[3].
La mise en œuvre de cette convention fut la cause d’une lente dégradation des relations entre le service interministériel des archives de France et le service territorial des archives (SPAA-TPFT), qui trouve sa cause profonde dans une problématique matérielle et financière perçue comme difficilement surmontable.
Le ministère de la culture a engagé des missions d’assistance et d’inspection et l’Assemblée de Polynésie a diligenté une importante mission d’information sur l’accès aux archives publiques en 2022. Sous des prismes différents, chacun de ces rapports dresse la triste chronique de la disparition annoncée de ce « patrimoine commun ».
Le Président de la Polynésie française a dénoncé en 2021 cette convention au motif, factuellement peu contestable, qu’elle avait pour objet et pour effet de déléguer aux personnels de la Polynésie française, et plus particulièrement à celui du service territorial des archives, des missions qui relèveraient de la compétence de l’État, ce que la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 ne permet pas.
Cette dénonciation, dont il ne s’agit évidemment d’apprécier ni le bien-fondé ni la légitimité, a entrainé deux conséquences principales.
En découle d’abord ce qui est perçu comme un vide juridique, une absence de règlementation applicable localement aux archives de l’État et des communes, antérieurement pallié de manière incertaine par le recours à cette convention qui dupliquait (partiellement seulement puisque les communes n’étaient pas dans le périmètre de la convention) le contenu des dispositions de droit national en vigueur au jour de sa conclusion.
Ensuite, elle a de facto supprimé le cadre de traitement des archives produites par les services de l’État, qui ne sont plus collectées, triées et encore moins conservées dans les conditions applicables aux mêmes documents produits ailleurs sur le territoire national.
Ces documents ne sont que difficilement accessibles au public, participant notamment aux difficultés de résolution du désordre foncier qui touche la Polynésie[4].
C’est dans ce contexte sensible que le tribunal administratif de Papeete, a été saisi d’une demande d’avis par le Président de la Polynésie française en application des dispositions de l’article 175 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 modifiée portant statut d’autonomie de la Polynésie française. Au regard de son objet la demande a été transmise par le tribunal au Conseil d’État en application des mêmes dispositions. Elle se présente sous la forme de six séries de questions, regroupant plusieurs sous-interrogations, qui portent dans leur ensemble sur la détermination de l'autorité compétente entre l’État et la Polynésie française aux fins de définir le régime applicable aux archives du Pays, de l’État et des communes.
Ces questions impliquent de répondre à la préoccupation première des autorités, qui est celle de l’existence d’un devoir de réglementer les archives et, au-delà, d’un devoir de s’assurer que cette réglementation est effectivement mise en œuvre (I), puis de rechercher la règle de principe qui détermine la répartition des compétences normatives (II) avant, enfin, d’aborder ce qui se conçoit comme des exceptions ou du moins, des hypothèses dans lesquelles le critère général n’épuiserait pas la compétence (III).
Avant de répondre à ces interrogations, il faut s’accorder sur ce que recouvre la notion d’archives publiques. A cet égard il faut se reporter à l’article L. 211-4 du code du patrimoine qui dispose que « Les archives publiques sont : 1° Les documents qui procèdent de l'activité de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics et des autres personnes morales de droit public. (…) ». Il a déjà été jugé, aux conclusions d’Edouard Crepey, que cette définition présente un caractère récognitif [5] - autrement dit, un document produit par une administration n’a pas réellement besoin d’un texte pour être qualifié d’archive publique.
Cette définition trouve un écho dans celle retenue par l’article 3 de la délibération de la Polynésie n° 83-81 du 28 avril 1983 portant sur la réglementation archivistique en Polynésie française, qui dispose notamment que : « sont des archives publiques les documents qui procèdent de l’activité de l’administration du territoire, des établissements et des entreprises publiques ».
Les définitions des deux corpus normatifs, qui renvoient à la production documentaire qui procède de l’activité des administrations publiques, sont très proches, de sorte que la notion d’ « archive publique » ne présente pas d’ambiguïté particulière dans le cadre de cette demande d’avis.
I. L’existence d’une règle de conduite de l’administration lui imposant, même en l’absence de disposition, de conserver ses archives
Comme indiqué plus haut, du point de vue au moins de la Polynésie française, la problématique des archives est d’abord une question de moyens humains, matériels et financiers, ce qui explique la part des questions tendant à déterminer s’il revient à l’État d’exercer matériellement la compétence sur les archives produites par ses services, ou encore aux communes d’exercer matériellement la compétence sur les archives produites par leurs services.
Pour autant, la notion de répartition des compétences au sens de la loi organique s’entend en principe plutôt de la répartition des compétences respectives de l’État, de la Polynésie française et des communes : il s’agit d’une compétence pour légiférer ou réglementer certaines matières.
Lorsqu’une entité est compétente dans une matière, il lui appartient de déterminer les règles qui lui sont applicables, et plus particulièrement, pour ce qui nous concerne, de désigner le responsable de leur mise en œuvre.
La loi organique n’ignore pour autant pas la compétence pour mettre en œuvre une norme édictée par un autre - c’est le sens de la différence de rédaction, à l’article 14, de la disposition qui confie à l’État la compétence de toute la matière du domaine public de l’État, alors qu’il n’est compétent que pour fixer les « règles applicables » au domaine public communal. Cette rédaction traduit la compétence propre des communes, dont le principe est rappelé à l’article 13 de la loi organique, pour mettre en œuvre, dans les conditions qui sont d’ailleurs celles du droit commun, les normes édictées par l’État.
Il est dès lors possible, dans ces limites, d’aborder les questions de compétence matérielle effective sans pour autant empiéter sur la compétence du pouvoir normatif.
Pour répondre à cette préoccupation, il apparaît nécessaire de rappeler l’existence d’une règle, non écrite mais générale, selon laquelle la conduite de l’action administrative implique en principe la conservation des archives.
Cette règle n’est en réalité pas novatrice : elle peut se déduire par exemple de l’affirmation à l'article L. 2112-1 du code général de la propriété des personnes publiques lorsque ses dispositions sont applicables, de l’appartenance des archives publiques au domaine public de celui qui en est le propriétaire et de l’article L. 211-2 du code du patrimoine qui prescrit que « la conservation des archives est organisée dans l'intérêt public tant pour les besoins de la gestion et de la justification des droits des personnes physiques ou morales, publiques ou privées, que pour la documentation historique de la recherche. »
Ce devoir trouve sa source en premier lieu dans le droit constitutionnellement protégé pour les administrés de demander compte aux agents publics de l’exercice de leurs compétences. Le Conseil constitutionnel a ainsi jugé que l'article 15 de la Déclaration de 1789 aux termes duquel « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration » avait pour effet de garantir le droit d'accès aux documents d'archives publiques, sous réserve de la possibilité pour le législateur d'apporter à ce droit des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général. (Cf. décisions n° 2017-655 QPC du15 septembre 2017 et n° 2021-822 DC du 30 juillet 2021).
Le raisonnement est en somme seulement inversé : la reconnaissance d’un droit d’accès aux archives publiques implique nécessairement l’obligation pour les administrations de les conserver pour pouvoir les présenter.
En second lieu, sans rechercher de racines trop lointaines, ce devoir est rattaché aux principes constitutionnels de continuité de l’État et de continuité du service public (principe de valeur constitutionnelle[6]). En ce sens, l’obligation d’assurer effectivement la conservation des archives qui procèdent de l’activité d’une administration constitue une forme de devoir de l’administration à l’égard d’elle-même, de conserver les documents qui seront utiles dans l’avenir à l’exécution de ses missions.
Enfin, il pourrait être soutenu que, dans l’intérêt d’une bonne administration, l’obligation de conservation des archives participe d’un devoir culturel d’histoire, sinon de mémoire à l’égard des générations futures.
II. L’identification d’une règle principale de partage de compétences propres de l’État, de la Polynésie et des communes de Polynésie sur les archives publiques
La répartition des compétences entre la Polynésie française et l’État obéit à une logique de compétence d’attribution proche de celle présidant à l’articulation des articles 34 et 37 de la Constitution : les compétences de l’État sont limitativement énumérées par les articles 7 et 14 de la loi organique du 27 février 2004[7], tandis que les matières non expressément prévues dans cette énumération relèvent nécessairement de la compétence du Pays.
Sur le fondement de ces principes, la méthode à suivre consiste donc à déterminer si la loi organique statutaire – ou, le cas échéant, les principes constitutionnels – attribuent à l’État la compétence en matière de réglementation et de gestion des archives publiques. Le lecteur de des dispositions que l’on vient de rappeler mesurera rapidement la diversité des catégories qu’il pourrait mobiliser pour répondre aux questions, aussi faut-il conserver à l’esprit l’exigence de simplicité et de lisibilité du dispositif, en évitant de démultiplier les frontières entre matières transférables ou non.
Le droit des archives couvre tout à la fois la définition des archives (publiques, pour ce qui relève de cette demande d’avis, mais aussi privées), les conditions de collecte, de versement, de tri des archives, leur régime propre (par exemple, leur caractère inaliénable ou les restrictions à leur exportation), les modalités devant présider à leur conservation et à leur communicabilité et bien entendu ce qui relève de la mise en œuvre pratique des règles, à l’instar par exemple de celles organisant de fait leur communication.
Si l’on s’attache à la recherche d’un critère susceptible de caractériser la matière dans son entièreté, le constat que le droit positif traite le droit des archives comme une composante du droit du domaine public offre une réponse qui paraît appropriée. C’est ainsi qu’il découle tant des dispositions du code général de la propriété des personnes publiques (article L. 2112-1 CG3P) que de la jurisprudence contentieuse[8] que le simple fait d’avoir le caractère d’archives publiques suffit à faire regarder un document comme appartenant au domaine public de la personne qui en est son propriétaire.
De même, le rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance ayant créé la partie législative du CG3P souligne le lien qui existe entre la notion de domaine public et les règles particulière relatives aux archives publiques, traitant ainsi le code du patrimoine comme un code « technique » ou « suiveur », déclinant pour certains biens du domaine public des règles de gestion particulières.
Or, en application de l’article 14 de la loi organique du 27 février 2004, l’État est compétent pour fixer les règles relatives au domaine public communal ainsi qu’aux domaine public et privé de l’État et de ses établissements publics.
Dans ces conditions, il faut retenir que la réglementation particulière applicable aux archives publiques se rattache aux règles relatives au domaine public au sens de la disposition précitée.
En somme, de la production d’une archive découle sa propriété, de cette propriété, l’appartenance au domaine public du propriétaire et, de là, la compétence, au sens de la loi organique, pour édicter des normes s’y appliquant.
Le rattachement des archives publiques au domaine public permet en outre de régler, en tant que de besoin, le sort des archives anciennes, y compris celles qui datent des premières relations entre la France et le Royaume de Pomaré. Le droit des archives publiques étant guidé par les principes d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité, l’ensemble des documents qui ont procédé de l’activité de l’État en Polynésie, sous quelque statut que ce soit, est une archive publique de l’État et appartient comme telle à son domaine public.
Toutefois cette conception domaniale des archives publiques n’épuise pas le sujet : les archives ne sont pas un bien tout à fait comme les autres, elles présentent des particularismes tenant à leur régime, mais aussi à leur utilité, qui conduisent à envisager des hypothèses de compétences qui se détachent de la domanialité.
III. La reconnaissance de compétences non fondées sur la domanialité des archives publiques
L'article 74 de la Constitution réserve à l'État la compétence dans les matières énumérées au quatrième alinéa de son article 73, parmi lesquelles figure la garantie des libertés publiques. L’article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française reprend ces dispositions et précise que : « Les autorités de l’État sont compétentes dans les seules matières suivantes : (…) 2° la garantie des libertés publiques ». La jurisprudence du Conseil Constitutionnel applicable aux archives publiques permet, en l’état, d’identifier au moins une partie du régime des archives comme relevant de la garantie des libertés publiques.
Il a d’abord jugé que « les règles relatives à l'étendue du droit des citoyens d'obtenir communication des documents administratifs mettent en cause les garanties des libertés publiques »[9], puis érigé en droit constitutionnellement protégé l’accès aux documents d’archives publiques sans distinction de leur nature[10].
Il a ensuite consacré le rattachement du droit de la protection des données personnelles à la notion de garantie des libertés publiques, au sens cette fois de l’article 34 de la Constitution, mais le raisonnement est sans difficulté transposable au cadre juridique qui nous occupe : il s’agit de la même notion utilisée par l’article 34 pour préserver la compétence du législateur, puis par l’article 74 pour préserver celle que l’État ne peut transférer aux collectivités d’outre-mer[11].
Il se déduit de ce qui précède que l’État est notamment compétent, au titre de la garantie des libertés publiques, pour fixer les règles relatives au principe de la communicabilité de l’ensemble des archives publiques, sans distinction du régime qui leur est applicable, et aux délais dans lesquels le droit d’en obtenir communication peut s’exercer, ainsi qu’à la protection des données personnelles qu’elles contiennent.
Au surplus, il n’y aurait rien d’innovant à considérer que certaines règles de fond applicables à une matière, participent à la nature de celle-ci, en empruntent alors le régime, et ne peuvent être édictées que par l’autorité compétente au fond.
Ce raisonnement est transposable aux matières pour lesquelles la réglementation du fond du droit est indissociable de la réglementation applicable à la production documentaire qui s’y rattache et, singulièrement, au droit pour les tiers d’y avoir accès – et, incidemment, ce raisonnement est applicable tant à la Polynésie qu’à l’État.
Cette « logique de bloc », qui conduit à conférer à l’État ou à la Polynésie une compétence résiduelle pour déterminer certains aspects de la réglementation des archives publiques appartenant au domaine public de l’autre, ne sera sans doute pas des plus simples à manier. Elle imposera une appréciation au cas par cas, guidée par la finalité de la règle et l’impératif d’assurer l’effectivité des compétences conférées à chacune par la loi organique.
Enfin, la délimitation de ces compétences respectives n’interdit pas aux communes, en application de l’article 55 de la loi organique du 27 février 2004, de confier par convention à la Polynésie française la mise en œuvre des missions de service public relatives à leurs archives publiques.
Il faut encore appeler l’attention sur le fait que les notions qui servent à définir la compétence de l’État pour réglementer les archives sont aussi celles qui, lues au prisme de l’article 7 de la loi organique de 2004, peuvent emporter l’application de plein droit de certaines dispositions législatives et réglementaires (c’est notamment le cas pour les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations de l’État, de ses établissements publics ou avec celles des communes et de leurs établissements publics (article 7, 7°) et plus généralement pour la domanialité (article 7, 3°).
Les analyses qui précèdent ne sont ainsi pas sans incidence sur la détermination de la loi applicable aux archives en Polynésie, et imposeront sans doute des évolutions législatives de mise en cohérence. Il reste à souhaiter qu’elles participent à la mise en œuvre des engagements détaillés dans la Convention Etat-Polynésie française n° 9-23 du 17 mars 2023 relative à la culture, aux termes de laquelle les parties s’engagent à mettre en place un partenariat resserré dont le premier objectif est de « stabiliser le cadre juridique des archives produites par l’État en Polynésie française ».
Références
[1] Convention n° 88-7 du 31 mars 1988 sur la conservation, la communication et duplication des archives intéressant la Polynésie française.
[2] Par exemple, l’article L. 5631-1 du code général de la propriété des personnes publiques excluant de la définition du domaine public mobilier de l’État la référence aux archives publiques telles que définies par le code du patrimoine, ou encore l’article L. 555-15 du code des relations entre le public et l’administration, qui pour fixer les règles de communicabilité des documents administratifs en Polynésie française, écarte les renvois qui sont opérés par ce code au code du patrimoine, pour les remplacer par une référence à la réglementation localement applicable.
[3] Notamment, la délibération n° 83-81 du 28 avril 1983 portant sur la réglementation archivistique en Polynésie française.
[4][4] Voir notamment, le discours de JJ. Urvoas, Garde des sceaux, ministre de la justice, à l’occasion de la remise du rapport Pastorel, précédant l’installation d'un tribunal foncier compétent pour connaître des affaires de terres, issue de la loi n°2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. Celle-ci a ainsi complété la loi organique n°2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, en instituant un tribunal spécifique en matière d'affaires de terre.
[5] CE, Assemblée, 13 avril 2018, Association du musée des lettres et manuscrits et autres, n°410939, A
[6] Voir notamment la décision n° 2007-556 DC du 16 août 2007
[7] A ce schéma général, le Conseil constitutionnel a apporté deux précisions dans sa décision 2004-490 DC du 12 février 2004 : d’abord, l’énumération à laquelle renvoie l’article 7 n’épuise pas la compétence de l’Etat - réserve d’interprétation qui renvoie à la catégorie des « lois de souveraineté » ; ensuite, il existe une liste de matières (un « noyau dur régalien » selon le commentaire aux Cahiers) pour lesquelles la Constitution exclut explicitement le transfert de compétences au profit des collectivités régies par son article 74, telles que la Polynésie française, mais qui recoupe en grande partie les compétences exclusives de l’Etat telles que listées par l’article 14 de la LO.
[8] Conseil d’Etat (CE, 8/3 SSR, 9 novembre 2011, Ministre de la Défense c/ M. Murat de Chasseloup-Laubat, n°331500, B) et Tribunal des conflits (TC, 9 juillet 2012, Ministre de la défense c/ Murat de Chasseloup-Laubat, n°C3857, A)
10. Décision n° 2014-5 LOM du 23 octobre 2014
[10]. Décision n° 2017-655 QPC, 15 septembre 2017 ; décision n° 2021-822 DC, 30 juillet 2021
[11] Décision n° 2012-652 DC, 22 mars 2012, cons. 7, 8