Le Conseil d’État reconnaît la compétence d’EDF, en tant que responsable d’un service public de l’électricité, pour limiter le droit de grève dans ses centrales nucléaires.
L’essentiel
- Au printemps 2009, alors que des mouvements de grève avaient affecté les opérations de maintenance dans 17 de ses 58 réacteurs nucléaires, EDF avait pris des mesures de réquisition de ses salariés. Ces mesures étaient contestées devant le Conseil d’État par plusieurs organisations syndicales.
- Le Conseil d’État affirme tout d’abord la compétence de principe des organes dirigeants d’EDF pour limiter ainsi le droit de grève. Pour ce faire, il juge que EDF, devenue société privée, est bien responsable d’un service public en ce qu’elle exploite les centres nucléaires de production d’électricité.
- En l’espèce, le Conseil d’État juge également que les mesures prises étaient à la fois justifiées au vu de la situation qui avait cours au printemps 2009 et proportionnées au but qu’elles pouvaient légalement poursuivre .
Les faits à l’origine de l’affaire
Au début du printemps 2009, 17 des 58 réacteurs du parc nucléaire de la société Électricité de France (EDF) étaient arrêtés pour la réalisation d’opérations de maintenance et de renouvellement du combustible usagé, conformément à la programmation pluriannuelle de ces opérations. A compter du 9 avril, des mouvements de grève ont affecté les réacteurs ainsi placés à l’arrêt, entraînant un décalage important dans les opérations nécessaires à leur redémarrage, si bien qu’à la mi- juin, les opérations de maintenance et de renouvellement du combustible étaient encore bloquées, du fait de la poursuite de la grève, pour huit réacteurs.
Par décision du 15 juin 2009, le directeur général délégué d’EDF a décidé que seraient requis, sous peine de sanctions disciplinaires, certains des salariés chargés de ces opérations perturbées par les mouvements de grève. En application de cette décision, le même jour, le directeur « optimisation amont aval et trading » d’EDF a demandé la disponibilité au plus tôt à la sollicitation du réseau électrique des réacteurs nucléaires Cattenom 1, Dampierre 1, Dampierre 4, Cruas 1, Paluel 1 et Bugey 3. Par des notes du même jour également, le directeur général adjoint « production et ingénierie » a transmis aux directeurs des centres nucléaires de production d’électricité concernés les décisions du directeur général délégué et du directeur « optimisation amont aval et trading ».
Plusieurs syndicats avaient saisi le Conseil d’État pour lui demander l’annulation de ces décisions et notes.
Les principales questions posées au Conseil d’État
Ces affaires posaient principalement deux questions :
- la première était de savoir si les dirigeants d’EDF, devenue société privée, étaient compétents pour apporter ainsi des limitations au droit de grève, constitutionnellement garanti.
- la seconde était de savoir si, à supposer que les dirigeants d’EDF disposaient d’une telle compétence, les mesures prises étaient proportionnées.
Les réponses apportées par l’Assemblée du contentieux
1. Les dirigeants d’EDF étaient-ils compétents pour limiter le droit de grève dans les centrales nucléaires ?
Le Conseil d’État a apporté une réponse positive à cette première question.
Pour ce faire, le Conseil d’État a d’abord précisé le cadre juridique dans lequel la question devait être examinée.
Dans le prolongement de sa jurisprudence traditionnelle concernant la conciliation du droit de grève et continuité du service public, il a d’abord jugé, qu’en l’état de la législation, il appartient à « un organisme de droit privé responsable d’un service public » de fixer lui-même, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, la nature et l’étendue des limitations au droit de grève pour les services dont l’organisation lui incombe.
Ensuite, la question était de savoir si la société EDF pouvait être regardée comme un organisme de droit privé responsable d’un service public.
Pour la trancher, le Conseil d’État a d’abord rappelé que selon l’article 1er de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité, qui ne mentionne explicitement que l’Etat, les communes ou leurs établissements publics de coopération comme chargés de l’organiser, c’est la garantie de l’approvisionnement sur l’ensemble du territoire national qui constitue l’objet du service public de l’électricité, qui doit répondre notamment, dans des considérations de sécurité suffisantes, aux besoins essentiels des consommateurs.
Le Conseil d’État a ensuite constaté qu’à la date des décisions attaquées, soit en 2009, le parc de production nucléaire contribuait à hauteur de près de 80 % à la production de l’électricité en France. Le fonctionnement des centres nucléaires de production d’électricité implantés sur le territoire national apportait ainsi une contribution indispensable à l’approvisionnement sur le territoire métropolitain.
Il en a déduit qu’EDF, qui exploite la totalité de ces centres, est chargée, à ce titre, d’une mission d’intérêt général répondant à un besoin essentiel du pays. Relevant par ailleurs que l’État détient plus de 70 % du capital de cette société dont le président du conseil d’administration et le directeur général sont nommés par décret en conseil des ministres, le Conseil d’État en a déduit qu’EDF est responsable d’un service public en ce qu’elle exploite les centres nucléaires de production d’électricité.
Le Conseil d’État en a conclu que les organes dirigeants de la société étaient compétents pour déterminer les limitations à apporter au droit de grève de ses agents, sans préjudice par ailleurs des pouvoirs de réquisition du préfet (définis à l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales) et de ceux du ministre chargé de l’énergie en cas d’atteinte grave et immédiate à la sécurité et à la sûreté des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité (prévus à l’article 21 de la loi du 10 février 2000).
2. Les mesures prises en l’espèce étaient-elles légales ?
Pour répondre à cette question, le Conseil d’État a d’abord précisé les conditions et limites que la limitation du droit de grève devait respecter pour être légale.
Il a ainsi indiqué que les dirigeants d’EDF ne pouvaient exercer cette compétence qu’en vue d’en éviter des conséquences graves dans l’approvisionnement du pays en électricité, et dans la mesure où les solutions alternatives à l’exercice d’un tel pouvoir font défaut. La décision précise qu’il y a lieu, à cet égard, compte tenu du caractère non directement substituable de l’énergie électrique, de l’impossibilité de la stocker en quantité importante et des contraintes techniques propres au fonctionnement des centrales nucléaires, de rechercher préalablement la possibilité de mettre en œuvre d’autres moyens de production, de recourir aux capacités d’importation des réseaux transfrontières ou de faire appel à la diminution volontaire ou contractuelle de la demande d’électricité (ce que l’on appelle « l’effacement » des consommateurs).
La décision précise également qu’EDF doit agir au vu, non seulement de ses propres données mais aussi des analyses prévisionnelles de l’équilibre entre offre et demande d’électricité en France établies par la société RTE, gestionnaire du réseau public de transport.
Ce cadre posé, le Conseil d’État a jugé en l’espèce que les mouvements de grève en cause faisaient craindre à juste titre, au vu des informations et des prévisions météorologiques alors disponibles, que ni les capacités de production électrique françaises mobilisables, ni les importations possibles, ni la mise en œuvre des procédures d’effacement des consommateurs, ne permettent de préserver, à la mi-juillet, l’équilibre entre la demande et l’offre d’électricité avec la marge de sécurité minimale indispensable. Ainsi, toute nouvelle dégradation de la disponibilité du parc de production nucléaire aurait alors directement menacé la garantie de l’approvisionnement en électricité. Il en a donc déduit que les mesures prises étaient justifiées.
En outre, il a vérifié que les mesures contestées avaient bien eu pour objet, non de reprendre un fonctionnement normal du service, mais de répondre de la continuité des fonctions indispensables pour assurer la remise en service des réacteurs arrêtés et éviter, en l’absence de solution alternative, des conséquences graves dans l’approvisionnement du pays en électricité. Il a donc jugé l’atteinte au droit de grève proportionnée.
Ecartant par ailleurs les autres moyens soulevés par les requérants, le Conseil d’État a rejeté leurs requêtes.