Rétablir la légalité républicaine

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Rétablir la légalité républicaine

Colloque organisé à l’occasion du 70^ème anniversaire de l’ordonnance du 9 août 1944 par la Fondation Charles de Gaulle et le Conseil d’État.

Introduction par Jean-Marc Sauvé[1], vice-président du Conseil d’État.

Monsieur le président de la Fondation Charles de Gaulle,

Messieurs les ministres,

Mesdames, Messieurs,

Mes chers collègues,

Alors qu’il s’apprêtait à quitter l’Hôtel de Ville de Paris, où s’étaient rassemblés en ce 25 août 1944 les membres du Conseil national de la Résistance et du Comité parisien de la libération, portant tous avec dignité et émotion la Croix de Lorraine, le Général de Gaulle répondit ainsi à Georges Bidault qui le pressait de proclamer la République : « La République n’a jamais cessé d’être. La France libre, la France combattante, le Comité français de la libération nationale l’ont, tour à tour, incorporée. Vichy fut toujours et demeure nul et non avenu. Moi-même suis le président du Gouvernement de la République. Pourquoi irais-je la proclamer ? »[2]. Et le Général de Gaulle d’ajouter dans ses Mémoires de guerre : « Allant à une fenêtre, je salue de mes gestes la foule qui remplit la place et me prouve, par ses acclamations, qu’elle ne demande pas autre chose. »[3]

Dans cette réponse et ce silence imparables se fait entendre la voix de celui et de ceux qui, dès le Manifeste de Brazzaville et la création du Conseil de Défense de l’Empire le 27 octobre 1940, puis la Déclaration organique du 16 novembre suivant, ont été les dépositaires légitimes de l’autorité de l’Etat contre le « pseudo-gouvernement de Vichy (…) [ayant aboli] aussi bien dans la forme que dans le fond, morceau par morceau, la Constitution républicaine ». Car dès cette époque, apparaissent,  au terme d’une implacable démonstration, l’illégalité et l’illégitimité de l’autorité de fait, dont les soi-disant lois et décrets ne peuvent faire l’objet de sélection ou de réformation, mais sont radicalement frappés d’inexistence. Dans cette affirmation, la vérité politique et sa traduction juridique se nimbent d’une part de symbole[4] et même de mythe, part signifiante qu’il faut décrypter et expliquer[5]. La clef nous en est donnée par l’ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire continental[6], dans l’exposé de ses motifs, ses onze articles et ses trois annexes.

Ce rétablissement s’opère en effet sur un double registre, tant juridique que politique. Il s’agit d’abord de déterminer la valeur juridique des actes pris entre le 16 juin 1940 et le 9 août 1944 sous l’autorité du maréchal Pétain : ceux d’entre eux qui doivent être annulés rétroactivement ou abrogés pour l’avenir ; ceux qui doivent être validés temporairement ou même définitivement. Il s’agit aussi de fixer le régime juridique des actes pris par les instances de la France libre puis combattante, par le Comité français de la libération nationale et, enfin, par le Gouvernement provisoire de la République française. En apparence, l’ordonnance opère une sorte d’ « épuration législative »,[7] en séparant le bon grain de l’ivraie juridique. Mais la manière dont s’opère cette sélection revêt une valeur éminemment politique que cristallisent l’article premier et le premier alinéa de l’article 2 de l’ordonnance : la nullité des actes de Vichy s’explique par leur incompatibilité radicale avec la forme républicaine du Gouvernement de la France et cette incompatibilité elle-même trouve sa source dans l’illégitimité originelle d’un régime qui a capitulé et livré la France à l’ennemi.

Cette dialectique de la légalité et de la légitimité éclaire dès lors la mécanique de l’ordonnance du 9 août 1944. Celle-ci commence en effet par anéantir les actes pris à compter du 16 juin 1940 – et non du 10 juillet -, avant de préciser que leur nullité doit être expressément constatée. Et si elle rend applicables sur le territoire continental les actes pris par la France libre et ses successeurs, elle précise que leur date d’entrée en vigueur sera fixée ultérieurement. Texte de transition, l’ordonnance du 9 août concilie l’exigence impérieuse du constat de la nullité de Vichy et de la permanence de la République, avec des impératifs pratiques de sécurité juridique et elle s’inscrit dans un processus continu de rétablissement progressif de la légalité républicaine, engagé dès l’ordonnance du 4 janvier 1943 applicable en Guyane. Texte fondateur, l’ordonnance du 9 août déploie aussi dans toutes ses dimensions l’idée républicaine : elle proclame l’intangibilité de la forme républicaine du Gouvernement, instituée par la loi constitutionnelle du 14 août 1884, ainsi que le soulignait déjà la Déclaration organique de novembre 1940, et elle condamne dans le même mouvement la méconnaissance de principes et de droits substantiels, ceux garantissant la liberté, l’égalité et la dignité des personnes.

Avant d’entrer plus avant dans cette mécanique complexe et subtile (II), je reviendrai sur les circonstances qui ont présidé à la genèse de l’ordonnance (I).

I. L’ordonnance du 9 août marque la convergence, et même la coïncidence, entre la vision gaullienne de la France, sa mission, sa souveraineté, son indépendance et son État, avec la vision républicaine des institutions et des principes démocratiques.

Les travaux des historiens et, en particulier, ceux de Jean-Louis Crémieux-Brilhac[8] ont montré combien ont été progressives et circonstanciées la prise en compte et l’affirmation des principes républicains et de leur symbolique dans le corpus des représentations de la France libre, ce qui a contribué à nourrir beaucoup de soupçons, notamment des autorités américaines, sur l’attachement réel de ce mouvement aux idéaux démocratiques. Mais très précocement et, en tout cas, dès le manifeste et la Déclaration organique de Brazzaville à l’automne de 1940, la défense de la République et de la démocratie comme la dénonciation de leur abandon sont à la racine du combat de la France libre[9]. Et à partir de la Déclaration aux mouvements de résistance du 24 avril 1942[10] remise à Christian Pineau et, plus visiblement, à compter du débarquement anglo-américain en Afrique du Nord  en novembre 1942, se scelle et se manifeste avec éclat le destin conjoint de la France gaullienne et de la République.

A. La défense de la légalité républicaine devient alors en effet la marque distinctive de la France devenue combattante, en opposition aux autorités d’Alger, qui incarnent une sorte de « Vichy libre sous protectorat américain»[11] et maintiennent en vigueur les lois de l’Etat français, y compris les plus discriminatoires et antirépublicaines. C’est le sens des déclarations radiodiffusées du général de Gaulle en 1942 et 1943, mais aussi du mémorandum du 23 février 1943 au général Giraud, par lequel le chef des Français libres subordonne l’union des forces françaises opposées au Reich à la condamnation de l’armistice, au rétablissement de la légalité républicaine en Afrique du Nord – c’est-à-dire à l’annulation des lois de Vichy et à la restauration des libertés républicaines - et enfin à la création d’une assemblée consultative « destinée à fournir une expression aussi large que possible de l’opinion de la nation souffrante et militante »[12]. La clarté et la force de cette vision, adossée au soutien du Conseil national de la Résistance mis en place en mai 1943, où siégeaient aux côtés des mouvements de la résistance intérieure les partis républicains d’avant-guerre, purent mettre fin, en dépit de l’ambiguïté de nos Alliés, à l’« imbroglio »[13] algérois et aux palinodies du commandement en chef civil et militaire. Elles expliquent le lien indissoluble, qu’exprime l’ordonnance du 9 août, entre la défense de la légalité républicaine et la légitimité de ceux qui ont dès l’origine rejeté et combattu Vichy : si la République n’a jamais cessé d’exister, c’est parce qu’elle a été constamment défendue, au vu du peuple français comme des Alliés,[14] contre toute tentative d’accommodement ou de compromission des principes républicains, mais aussi des intérêts nationaux essentiels.

B. Car cette défense de la République s’est amalgamée avec une « certaine idée de la France », l’idée gaullienne de la France. Ce qui justifie autant que leur nature antirépublicaine la nullité des actes pris entre le 16 juin 1940 et le 9 août 1944, c’est l’illégitimité des choix politiques et militaires du régime de Vichy. Comme le soulignent les Mémoires de guerre, « La légitimité que [Philippe Pétain] prétend[ait] incarner, le Gouvernement de la République la lui dénie absolument, non point tant parce qu’il a recueilli naguère l’abdication d’un parlement affolé qu’en raison du fait qu’il a accepté l’asservissement de la France, pratiqué la collaboration officielle avec l’envahisseur, ordonné de combattre les soldats français et alliés de la libération »[15]. Le rétablissement de la légalité républicaine est ainsi indissociable de la défense de la souveraineté et de l’indépendance nationales[16], et de la promotion d’un Etat assez fort et responsable pour en assurer l’effectivité. C’est pourquoi, ce rétablissement ne saurait entraîner la restauration pure et simple de la IIIème République, mais appelle l’avènement d’un nouveau régime républicain que la transition constitutionnelle engagée par le référendum du 21 octobre 1945 a cependant échoué à faire naître. En ce sens, le rétablissement de la légalité républicaine est un processus qui ne fait que commencer en août 1944.

C. La convergence de ces deux traditions, celle d’une France forte et indépendante et celle d’une République garante de la démocratie et des droits fondamentaux de la personne, n’aurait pu se réaliser sans l’engagement et le concours d’éminentes personnalités, parmi lesquelles figurent Pierre Tissier et René Cassin, un maître des requêtes et un futur vice-président du Conseil d’Etat, tous deux Français libres de juin 1940. Le premier[17] rédigea, entre autres, le Manifeste et la Déclaration organique de Brazzaville, dont nous avons signalé l’authenticité républicaine. Le second, secrétaire permanent du Conseil de défense de l’Empire, puis commissaire à la justice et à l’instruction publique dans le Comité national français de septembre 1941 et enfin président du comité juridique créé en août 1943 auprès du Comité français de la libération nationale (CFLN), a organisé le rétablissement de la légalité républicaine dans les territoires libérés, d’abord dans les territoires d’outre-mer[18] puis sur le territoire continental en fixant les lignes directrices des ordonnances, en particulier de celle du 9 août, avant de veiller à leur application comme vice-président du Conseil d’Etat.

II. Dans ce cadre historique et politique, l’ordonnance du 9 août 1944 parvient à concilier l’objectif de mise à néant du régime de Vichy avec l’exigence de stabilité et de sécurité juridiques que la situation du pays à sa libération rendait plus pressante.

Si l’article premier de l’ordonnance[19], créé précisément par le comité juridique du CFLN mais dont la formulation définitive résulte d’un amendement de l’Assemblée consultative provisoire, et le premier alinéa de l’article 2 font table rase des actes de toutes natures de « l’autorité de fait se disant « gouvernement de l’Etat français » »[20], l’équilibre général de ce texte ménage en réalité une transition plus pondérée entre cette autorité et la République restaurée. Les auteurs de l’ordonnance assument pleinement ce double objectif, comme l’atteste l’exposé des motifs, mettant en exergue des « considérations d’intérêt pratique » et poursuivant un double but : « libérer le pays de la réglementation d’inspiration ennemie qui l’étouffait, mais aussi (…) éviter le désordre juridique ou même l’incertitude ».

A. Pour y parvenir, les ressources du droit et, notamment, la modulation des effets d’une annulation ont été pleinement exploitées. Comme l’a relevé Marcel Waline dès 1944[21], l’ordonnance distingue quatre catégories parmi les actes pris sous l’autorité du maréchal Pétain.

En premier lieu, sont annulés rétroactivement les actes mentionnés à l’article 3 portant atteinte aux principes fondamentaux de la République – à savoir, les actes dits constitutionnels, ceux instituant des juridictions d’exception, ceux imposant le travail forcé pour le compte de l’ennemi, ceux relatifs aux associations secrètes et tous ceux qui instituent des discriminations fondées sur la qualité de juif. Sont également rétroactivement annulés les 39 actes énumérés dans le tableau I annexé à l’ordonnance, parmi lesquels figure notamment la charte du travail.

En deuxième lieu, certains actes voient leurs effets antérieurs au 9 août 1944 validés et ne disparaissent de l’ordonnancement juridique que pour l’avenir. Ces actes – qui sont abrogés et non pas annulés - sont énumérés dans le tableau II annexé à l’ordonnance. Au sein de cette catégorie regroupant 80 lois, décrets ou arrêtés, se trouvent notamment la loi instaurant une organisation corporative de l’agriculture ou encore celle du 14 septembre 1941 portant statut des fonctionnaires. Certains de ces actes ont cependant été, dans de rares cas, rétroactivement et temporairement validés par de nouvelles ordonnances[22].

En troisième lieu, pour des motifs de sécurité juridique mais aussi parce que certains textes « n’eussent pas été désavoués par le régime républicain », certains actes sont validés, soit temporairement – c’est le cas des actes individuels postérieurs au 16 juin 1940[23] –, soit définitivement – c’est le cas des décisions rendues par les juridictions d’exception, lorsqu’elles ne portent pas sur des actes accomplis pour la cause de la libération[24].

En quatrième lieu, et c’est la grande majorité des actes pris par le régime de Vichy, restent « provisoirement » en vigueur les textes qui ne sont expressément annulés ni par l’ordonnance du 9 août 1944, ni par des textes postérieurs. Si l’article 7 précise que « cette application provisoire prend fin au fur et à mesure de la constatation expresse de leur nullité », l’absence de révision générale de la législation de l’Etat français a eu pour effet de transformer « leur maintien provisoire (…) en validation implicite. »[25]

B. Ce panorama montre ainsi toute l’ambivalence du « rétablissement » de la légalité républicaine, qui a anéanti les effets de certains actes pris sous Vichy, mais qui a aussi admis le maintien d’autres actes ou, à tout le moins, de leurs effets. Ce panorama se complexifie encore, lorsque l’on relève que les actes pris par la France libre et ses successeurs ne sont pas entrés en vigueur immédiatement, mais selon un calendrier progressif. Le juriste en arrive à cette conclusion en apparence paradoxale : « L’on peut considérer que les actes du gouvernement de Vichy sont applicables, sauf déclaration expresse, et que les actes pris par les autorités soumises au général de Gaulle ne sont pas applicables, sauf disposition expresse. »[26] Cette ambivalence ou plutôt cette tension entre l’inexistence juridique et l’existence de fait du régime de Vichy renvoie plus fondamentalement au réseau de continuités et de ruptures qui innervent, selon le terme de l’historien Robert O. Paxton, le difficile « héritage de Vichy »[27]. Mais cette tension qui est à l’œuvre dans l’ordonnance du 9 août n’est pas contradiction ni compromission. Elle témoigne de la recherche responsable et lucide d’un équilibre entre l’attachement au dépôt infrangible des principes républicains et des droits de la personne qui leur sont attachés, d’un côté, et la prise en compte d’une forme de continuité étatique conduisant à épurer avec pragmatisme la législation de Vichy au nom des « nécessités pratiques »[28], de l’autre.

C’est, je le crois, avec le même sens des responsabilités et des continuités[29] que l’article 3 de l’ordonnance du 9 août a été interprété par le Conseil d’Etat, au terme, il est vrai, de plusieurs revirements de jurisprudence[30], comme ne pouvant avoir pour effet « de créer un régime d’irresponsabilité de la puissance publique à raison des faits ou agissements commis par l’administration française »[31] dans l’application des législations instituant des discriminations à l’égard des personnes regardées juives par le régime de « l’Etat français ». « Tout au contraire, a jugé le Conseil d’Etat, les dispositions (…) de l’ordonnance ont, en sanctionnant par la nullité l’illégalité manifeste de ces actes établissant ou appliquant [ces] discrimination[s], nécessairement admis que les agissements auxquels ils ont donné lieu pouvaient revêtir un caractère fautif »[32]. Il en résulte qu’en l’absence de régime d’indemnisation spécialement prévu par la loi, l’Etat républicain est tenu d’indemniser les victimes des dommages directement imputables à l’action des services de Vichy.

L’ordonnance du 9 août 1944 interpelle ainsi le juriste et l’oblige à réfléchir sur la manière dont le droit organise, par ses catégories et par la part de fiction[33] qu’il recèle, avec notamment la rétroactivité,  l’ancrage d’une légitimité politique dans la réalité socio-économique d’une Nation. Elle nous invite aussi à interroger la manière dont la règle de droit garantit que cet ancrage serve la démocratie, comme la liberté, l’égalité et la dignité de la personne humaine. Elle manifeste surtout l’unité indissoluble de la République et d’une France souveraine et maîtresse de son destin. Les principes de la République ne font qu’un avec la mission de la France et réciproquement. Ce qui valait hier demeure aujourd’hui. C’est ce que nous entendons rappeler en cet anniversaire. Avant de laisser la parole au président Jacques Godfrain, je souhaite remercier la Fondation Charles de Gaulle d’avoir pris l’heureuse initiative de ce colloque et saluer le travail d’organisation et de préparation scientifique réalisé par la fondation ainsi que par les membres et les services du Conseil d’Etat. Je remercie également pour leur participation les professeurs Antoine Prost et Emmanuel Cartier. Enfin, j’exprime ma reconnaissance au Premier ministre qui, en nous faisant l’honneur de clôturer nos travaux, marque l’éminence de cet anniversaire et la force du dépôt qu’en ces temps de doute représente la légalité républicaine.

[1] Texte écrit en collaboration avec Stéphane Eustache, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’État.

[2] Charles de Gaulle, Mémoires de guerre, tome 2, L’unité : 1942-1944, « Paris », éd. Pocket, p. 361.

[3] Charles de Gaulle, ibid.

[4] M. Waline, « L’ordonnance du 9 août 1944 sur le rétablissement de la légalité républicaine », JCP, éd. G, I. p. 441, 1944 : « L’abrogation globale des lois de Vichy est purement théorique et n’a que la valeur d’un « geste symbolique » ».

[5] Le mythe « purifie [les choses], les innocente, les fonde en nature et en éternité, il leur donne une clarté qui n’est pas celle de l’explication, mais celle du constat », R. Barthes, Mythologies, éd. Le Seuil, coll. Points, 1970, p. 229.

[6]JORF du 10 août 1944, p. 683.

[7] M. Waline, « L’ordonnance du 9 août 1944 sur le rétablissement de la légalité républicaine », JCP, éd. G, I. p. 441, 1944.

[8] Voir, not. Jean-Louis Crémieux-Brilhac De Gaulle, la République et la France libre, 1940-1945, éd. Tempus, 2014, en particulier les chapitres 5 « De Gaulle et l’Etat républicain » pp.171-193 et 7 « La France libre et la symbolique républicaine », pp. 221-232.

[9] C’est si vrai que René Cassin, dans un article paru le 16 décembre 1940 dans le journal La France libre, précise que les lois constitutionnelles de 1875 demeurent légalement en vigueur.

[10] Charles de Gaulle, Discours et messages, pp. 205-227; voir not. Jean-Louis Crémieux-Brilhac, La France libre, éd. Folio histoire, 2013 t. I,  pp. 431 et 476 et suivantes.

[11] Selon l’expression de J.-L. Crémieux-Brilhac, De Gaulle, la République et la France libre, 1940-1945, op. cit., p. 183.

[12] Charles de Gaulle, Mémoires de guerre, tome 2, L’unité : 1942-1944, « Comédie », éd. Pocket, p. 112.

[13] O. Wieviorka, chapitre 4, « La France politique des années sombres, 1940-1944 », in La République recommencée, sous la direction de S. Berstein et M. Winock, éd. Le Seuil, 2004, p. 206.

[14] Les Alliés ne reconnaîtront diplomatiquement le Gouvernement provisoire de la République française que le 23 octobre 1944, voir sur ce point, J.-L. Crémieux-Brilhac, op. cit. sous la note 9 p. 191.

[15] Charles de Gaulle, Mémoires de guerre, tome 2, L’unité : 1942-1944, « Paris », éd. Pocket, p. 375.

[16] « Il ne peut y avoir de gouvernement français légitime qui ait cessé d’être indépendant. Nous, Français, avons au cours du temps subi des désastres, perdu des provinces, payé des indemnités, mais jamais l’Etat n’a accepté la domination étrangère. (…) Si la France se reconnaissait dans un pouvoir qui portait le joug, elle se fermerait l’avenir », Charles de Gaulle, Mémoires de guerre, tome 2, L’unité : 1942-1944, « Paris », éd. Pocket, p. 375.

[17] Voir, not. M. Schlésinger et A. Rousseau, « Pierre Tissier, un homme de l’Etat », Faire des choix ? Les fonctionnaires dans l’Europe des dictatures, 1933-1948, Actes du colloque organisé par le Conseil d’Etat et l’Ecole des hautes études en sciences sociales les 21, 22 et 23 février 2013, éd. La Documentation française, 2014, p. 225.

[18] Voir, not. ordonnance du 4 janvier 1943 relative aux modalités du rétablissement de la légalité républicaine à la Guyane, ordonnance du 2 mars 1943 relative aux modalités du rétablissement de la légalité républicaine dans l’Île de La Réunion, ordonnance du 20 avril 1943 relative aux modalités du rétablissement de la légalité républicaine dans la colonie de Madagascar, ordonnance du 2 septembre 1943 relative aux modalités du rétablissement de la légalité républicaine à la Côte française des Somalis. Voir, sur ce point, B. Mathieu et M. Verpeaux, « La transition juridique : l’ordonnance du 9 août 1944 », in Le rétablissement de la légalité républicaine – 1944, éd. Complexes, 1996, note 38, p. 828. A la différence de l’ordonnance du 9 août 1944, celles relatives aux territoires d’outre-mer ont seulement porté sur les modalités de rétablissement de la légalité républicaine mais suivent la même « philosophie » : nullité générale sauf exception, voir, sur ce point, O. Rudelle, « Le Général de Gaulle et le retour aux sources du constitutionnalisme républicain », in Le rétablissement de la légalité républicaine, précité, p. 48. S’agissant de l’Algérie, le rétablissement de la légalité républicaine a été réalisé par ordonnances successives à compter des ordonnances du 14 mars 1943 relative à la nullité des dispositions législatives établissant des discriminations fondées sur la qualité de juif algérien et du 18 avril 1943 portant abrogation de la loi du 17 juillet 1940. Voir, sur ce point, C. Singer, « Le rétablissement de la légalité républicaine à l’Université d’Alger en 1944 », in Le rétablissement de la légalité républicaine, précité, p. 511.

[19] "La forme du gouvernement de la France est et demeure la République. En droit celle-ci n’a jamais cessé d’exister".

[20] Art. 7 de l’ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire continental.

[21] M. Waline, « L’ordonnance du 9 août 1944 sur le rétablissement de la légalité républicaine », JCP, éd. G, I. p. 441, 1944.

[22] Voir par ex. l’ordonnance du 24 novembre 1944 tendant à maintenir provisoirement en vigueur jusqu’à la réorganisation de l’office de la recherche scientifique coloniale, la loi créant cet établissement, cité par M. Waline, op. cit.

[23] Art. 9 de l’ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire continental.

[24] Art. 8 de l’ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire continental.

[25] M. Waline, op.cit.

[26] B. Mathieu et M. Verpeaux, « La transition juridique : l’ordonnance du 9 août 1944 », in Le rétablissement de la légalité républicaine – 1944, éd. Complexes, 1996, p. 826.

[27] R. O. Paxton, La France de Vichy, 1940-1944, chapitre 5 « Bilan : l’héritage de Vichy », éd. Le Seuil, coll. Points histoire, 1997, p.385. ; voir également p. 402 : « en feuilletant les codes de droit criminel, civil, commercial, on trouve ici et là des articles datant du début des années 40. La Libération ne fait pas table rase ».

[28] Voir, not. dans l’exposé des motifs de l’ordonnance du 9 août 1944 : « Cependant des considérations d’intérêt pratique conduisent à éviter de revenir sans transition aux règles de droit en vigueur à la date susdite du 16 juin 1940 et à observer dans ce but soit une période de transitoire comportant le maintien provisoire de certains effets de droit, soit même la validation définitive de certaines situations acquises dont le renversement apporterait au pays un trouble plus considérable que leur confirmation. »

[29] Voir, sur ce point les conclusions de S. Boissard sur CE, Ass., 12 avril 2002, M. Papon, n°238689, p. 17.

[30] Dans un premier temps, le Conseil d’Etat a fait droit aux actions en responsabilité engagées contre l’Etat par les victimes de la législation vichyssoise (CE, Ass., 30 janvier 1948, Sieur Toprower, Rec. p. 48 et CE, Sect., 22 février 1950, Dame Duez, Rec. p. 118) puis, dans un second temps, le Conseil d’Etat a jugé que « la constatation de nullité [de ces actes] vaut pour les effets découlant de [leur] application et que, par suite, une mesure en ayant fait application « doit être regardée comme constituant un acte dépourvu de base juridique », ne pouvant ouvrir droit à réparation en l’absence de texte législatif spécial (CE, Ass., 4 janvier 1952, Epoux Giraud, Rec. p. 14 et CE, Sect., 25 juillet 1952, Delle Remise, Rec. p. 401).

[31] CE, Ass., 12 avril 2002, M. Papon, n°238689 ; GAJA, n°107, 19^e édition, p. 831.

[32] CE, Ass., 12 avril 2002, M. Papon, n°238689 ; solution réaffirmée par CE, avis, Ass., 16 février 2009, Mme Hoffman-Glemane, n°315499.

[33] Voir sur ce point, D. Costa, Les fictions juridiques en droit administratif, éd. LGDJ, 2000.