Discours

Le Conseil d’État, gestionnaire des tribunaux administratifs

Par François Seners, Secrétaire général du Conseil d'État

Intervention de François Séners, secrétaire général du Conseil d'État lors du Colloque de Toulouse pour le 60ème anniversaire des tribunaux administratifs le 28 octobre 2013

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Colloque du 60e anniversaire des tribunaux administratifs

Toulouse, 28 octobre 2013

Le Conseil d’Etat, gestionnaire des tribunaux administratifs

François Séners, secrétaire général du Conseil d’Etat

 

 

Si les tribunaux administratifs ont 60 ans, il n’y a qu’un quart de siècle que leur gestion relève du Conseil d’Etat. Ce décalage tient à ce que ce mode de gestion ne relève pas de l’évidence et l’on sait, notamment depuis le développement des études de droit comparé, que plusieurs modèles de gestion des juridictions sont en concurrence dans les démocraties, la gestion d’un ordre par sa juridiction suprême n’étant pas le plus répandu. Le législateur ne pouvait pas, après la réforme de 1953, durablement maintenir la gestion des tribunaux administratifs entre les mains du ministère de l’intérieur, mais il avait au moins deux autres choix : celui de confier la gestion au ministère de la justice, qui aurait été le plus banal, je veux dire le plus conforme à nos traditions administratives, et celui de la confier, en tout ou partie, à une structure indépendante dont le conseil supérieur des tribunaux administratifs (CSTA), créé en 1986, aurait pu être la clé de voûte.

L’administration des tribunaux administratifs et du corps de ses magistrats, telle qu’elle résulte du choix de 1987, sera analysée de manière approfondie au sein de l’un des ateliers de ce colloque et je me bornerai, dans ce propos introductif, à deux séries de considérations. Je voudrais souligner, en premier lieu, que s’il a été, à l’origine, le fruit d’hésitations, le rôle de gestionnaire du Conseil d’Etat n’a cessé d’être consolidé et conforté par le législateur et le pouvoir réglementaire. Je me risquerai, en second lieu, à tirer un premier bilan de ce quart de siècle de responsabilité administrative.

I. Fruit d’hésitations initiales, le rôle de gestionnaire du Conseil d’Etat n’a cessé d’être consolidé.

Comme l’a rappelé le Vice-président en ouverture de cette table ronde, la réforme de 1953 n’a pas conféré au Conseil d’Etat un rôle significatif de gestion des tribunaux administratifs. L’essentiel de ce rôle est resté dévolu au ministère de l’intérieur. Il faut noter tout de même que, dès l’ordonnance du 31 juillet 1945, le Conseil d’Etat avait été chargé d’une mission permanente d’inspection à l’égard des juridictions administratives, ce qui lui conférait, à l’égard des juridictions placées sous son contrôle, des prérogatives dépassant le cadre de la politique jurisprudentielle.

Le transfert de gestion, du ministère de l’intérieur vers le Conseil d’Etat date de la loi du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif. Les conditions d’adoption de cette réforme expliquent probablement la sobriété, pour user d’un euphémisme, du changement opéré; le vice-président a rappelé la formule du président Marceau Long[1] qui a souligné combien « il s’est agi d’un amendement discret dans la forme mais explosif sur le fond ». L’article 3 voté par le Parlement se bornait en effet à remplacer, dans la loi du 6 janvier 1986 fixant les règles garantissant l’indépendance des membres des tribunaux administratifs, le « directeur chargé au ministère de l’intérieur de la gestion du corps des membres des tribunaux administratifs» par le secrétaire général du Conseil d’Etat au sein du CSTA. Mais force est de constater que ce changement, fruit d’hésitations, a donné une base légale durable à la gestion des juridictions par le Conseil d’Etat, dont les fondements concrets ont été scellés dans la partie réglementaire du code des tribunaux administratifs devenu le code de justice administrative :

-                           Article R.222-11 : le vice-président est ordonnateur principal des dépenses des tribunaux administratifs. Il peut donner délégation au secrétaire général et aux secrétaires généraux adjoints.

-                           Article R. 121-9: le secrétaire général du Conseil d’Etat, sous l’autorité du vice-président, dirige les services et «prend les mesures nécessaires à la gestion du corps des membres des tribunaux administratifs».

La gestion du corps des magistrats et l’exécution du budget des juridictions sont deux attributs essentiels de la responsabilité de gestion confiée par le code au Conseil d’Etat et leur portée juridique est exempte de toute ambiguïté. Les textes sont ainsi parfaitement explicites et il convient de tempérer un peu, à cet égard, l’analyse faite par le professeur Pascale Gonod dans son étude parue dans le n° 123 de la revue Pouvoirs (2007, p.117) selon laquelle « le pouvoir détenu par le vice-président du Conseil d’Etat à l’égard de la juridiction administrative résulte moins des compétences juridiques qui lui sont reconnues que de l’autorité qu’il tire tout à la fois de la situation du Conseil d’Etat dans l’organisation étatique et de sa propre situation au sein de l’institution ». L’autorité du vice-président déborde certainement celle que lui confère ses pouvoirs juridiques mais, s’agissant de la gestion des tribunaux administratifs, comme des cours administratives d’appel, elle repose d’abord sur de solides bases juridiques, ce qu’il est agréable de souligner devant un parterre d’éminents juristes. On est donc bien loin d’une espèce de gestion de fait reposant sur des usages ou sur l’autorité personnelle et le positionnement institutionnel du vice-président du Conseil d’Etat.

S’il a été hésitant à l’origine, le législateur n’a jamais remis en cause le rôle de gestionnaire du Conseil d’Etat au cours du quart de siècle écoulé.

Il n’a pourtant pas manqué d’occasions de réexaminer la question, d’autant que d’autres modèles de gestion des institutions juridictionnelles sont envisageables et que les études de droit et d’administration comparés suscitent, sur tout le continent européen, des débats récurrents (voir notamment, sur ce thème que cette brève intervention ne permet pas de développer, Le modèle français d’administration de la justice : distinctions et convergences entre justice judiciaire et justice administrative, Pr. Hélène Pauliat, Revue française d’administration publique, 2008, n°125, p.93).

Qu’il s’agisse de grands textes relatifs à la modernisation du service public de la justice, comme la loi de programme du 6 janvier 1995 ou la loi d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002,  ou de la redéfinition du cadre juridique de gestion des finances publiques issu de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, le Parlement a pris acte de la gestion des tribunaux et des cours par le Conseil d’Etat et l’a confortée. La LOLF l’a fait de façon très emblématique en n’intégrant pas les crédits des juridictions administratives, regroupés dans un programme (165, Conseil d’Etat et autres juridictions administratives), au sein de la mission Justice et en les rattachant, avec ceux des juridictions financières notamment, au sein d’une mission Conseil et contrôle de l’Etat, rattachée au Premier ministre. Par application de la LOLF, le vice-président est le responsable de ce programme spécifique et le secrétaire général du Conseil d’Etat le responsable de l’unique budget opérationnel de programme (BOP) du programme. A défaut de base constitutionnelle, la gestion des tribunaux administratifs par le Conseil d’Etat repose donc désormais sur une solide base législative ancrée dans la loi organique.

 

II. Un bilan qui légitime le choix du législateur ?

 

Un quart de siècle de recul permet de dresser un premier bilan du rôle joué par le Conseil d’Etat et, si le débat n’est assurément pas clos, il me semble que ce bilan, à tout le moins, ne condamne pas manifestement le choix du législateur. Le plaidoyer très succinct qui va suivre sera bien sûr soumis à la critique du débat qui s’organisera au cours de ce colloque. Je tiens à souligner que je m’exprime avec d’autant moins de gêne que ma faible ancienneté dans les fonctions de secrétaire général du Conseil d’Etat exclut que quelque mérite me soit personnellement imputé et que, si mérite il y a, il ne peut être que celui des vice-présidents successifs et de mes prédécesseurs, dont certains sont dans la salle, au premier rang desquels le président Stirn.

S’il faut la caractériser d’une seule phrase, la gestion des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel par le Conseil d’Etat, telle qu’elle a été rendue possible par la loi du 31 décembre 1987, me paraît répondre à l’ambition de réaliser l’équilibre optimal entre la rationalité et la performance managériales, d’une part, et la garantie d’indépendance indispensable à l’administration d’un ordre juridictionnel, d’autre part.

Une exigence de performance managériale.

La justice, administrative autant que judiciaire, est un service public et se trouve soumise, à ce titre, à un impératif de bonne administration. Ni l’indépendance des juges et des juridictions, ni les spécificités de la fonction juridictionnelle ne peuvent conduire à s’y soustraire. La bonne administration de la justice est d’ailleurs un objectif à valeur constitutionnelle[2] et elle sous-tend les articles 6 et 13 de la CEDH. On peut regretter au passage que cet objectif ne soit pas à ce jour explicitement mentionné dans le code de justice administrative alors qu’il l’est dans le code de l’organisation judiciaire. Ce silence du code n’a cependant nullement fait obstacle à ce que les différentes composantes de la bonne administration de la justice soient les points cardinaux de la gestion des juridictions administratives : qualité, célérité, efficacité, adaptation des moyens.

Pourtant, le moins que l’on puisse dire est que les évolutions du contentieux administratif n’ont pas facilité les choses : l’augmentation rapide et constante de la demande de justice, l’instauration régulière de contentieux nouveaux, relevant souvent de la catégorie des contentieux de masse (permis de conduire, contentieux sociaux notamment) ont imposé aux gestionnaires de faire preuve de réactivité, d’inventivité et d’efficacité.

Deux lignes directrices ont inspiré toutes les décisions de gestion :

-                           maintenir un haut degré de qualité et de cohérence des décisions de justice, qui sont l’une des marques de fabrique de la jurisprudence administrative,

-                           garantir aux justiciables des délais de jugement acceptables, en dépit de l’inflation de la masse des affaires à juger, et moduler les procédures en fonction des différentes catégories d’enjeux des procès administratifs.

Force est de constater que la qualité et la cohérence des décisions des tribunaux administratifs sont rarement critiquées de façon pertinente et que le raccourcissement des délais moyens de jugement constitue l’un des succès d’administration parmi les plus spectaculaires de ces vingt dernières années.

La recette principale qui a permis ces résultats, salués par l’audit réalisé en 2012 par la Cour des comptes sur la décennie 2002-2011, réside, à n’en pas douter, dans la parfaite articulation qui a été rendue possible, dans la durée, entre le versant processuel de la gestion des juridictions et le versant administratif de cette gestion. Cette articulation a été grandement facilitée par le rôle institutionnel singulier que joue le Conseil d’Etat au sein des institutions du pays. Les réformes de la procédure contentieuse ont été conduites, presque toujours à l’initiative du Conseil d’Etat, en parfaite intelligence avec le pilotage des moyens, qu’il s’agisse des créations de juridictions, des effectifs de magistrats et d’agents de greffe, des crédits budgétaires ou des nouvelles technologies[3].

Ce pilotage global, conduit sous l’autorité de vice-présidents disposant de la durée qui fait trop fréquemment défaut aux autorités politiques, a permis de définir et d’obtenir les moyens nécessaires au renforcement des juridictions, en contrepartie d’engagements sur des objectifs quantitatifs et qualitatifs qui ont été tenus. La loi de programme du 6 janvier 1995 relative à la justice et la loi d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 ont marqué les deux grandes étapes successives de ce processus.

Ce pilotage s’est appuyé, par ailleurs, sur des outils rigoureux et performants : objectifs précis, fixés juridiction par juridiction, et indicateurs donnant lieu à un suivi détaillé et mensualisé, juridiction par juridiction également.

Il s’est traduit également par une centralisation assumée de la gestion administrative, à la fois par volonté d’efficacité maximale et par souci de décharger les chefs de juridiction, les magistrats et les greffiers en chef des contraintes de gestion qui freinent l’activité juridictionnelle.

Le parallèle que l’on peut faire avec l’ordre judiciaire est très éclairant. Alors que le programme dédié aux moyens budgétaires de la justice judiciaire (programme 166) compte 37 budgets opérationnels de programme, c’est-à-dire un par ressort de cour d’appel, et donc autant de responsables de ces budgets, le programme du Conseil d’Etat et des juridictions administratives placées sous son autorité n’en compte qu’un seul, sous la responsabilité du secrétaire général. Le rapport, en volumes de crédits, est bien sûr de l’ordre de un à dix, mais la disparité de structuration de la gestion des crédits est néanmoins très forte.

Cette organisation relativement centralisée permet un pilotage efficient, fin et réactif, par des services gestionnaires peu nombreux et parfaitement informés, par la richesse des indicateurs de gestion et par l’étroitesse des liens entretenus avec les juridictions, des enjeux globaux et locaux. Il est à noter que si les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel ont initialement été administrés par un service dédié, placé sous l’autorité d’un chef de service rattaché au secrétaire général, le Service des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel (STACAA), leur gestion est, depuis 2008, directement effectuée par les services sectoriels du Conseil d’Etat, qu’il s’agisse de la gestion des ressources humaines, des finances, de l’immobilier, de l’informatique ou de la formation. Cette organisation ne banalise en aucune façon les juridictions, dont les spécificités restent attentivement prises en considération, mais elle privilégie les synergies.

Les chefs de juridiction ne sont pas pour autant tenus à l’écart de la gestion, loin s’en faut. Un intense dialogue de gestion les associe au suivi effectué par les services du secrétariat général et aboutit, chaque début d’exercice budgétaire, à la définition quasi systématiquement consensuelle des moyens en effectifs et en crédits qui seront alloués à leur juridiction. Les moyens peuvent être ajustés en cours d’exercice lorsque le besoin s’en fait sentir. Lorsque des efforts particulièrement importants ont été nécessaires, de véritables contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens ont été conclus et, depuis 2008, chaque juridiction élabore sous le pilotage de son président, un projet triennal de juridiction qui fixe le cadre collectif des orientations souhaitées.

La centralisation relativement forte de la gestion laisse également place à une gestion de proximité sous l’autorité des chefs de juridiction qui sont, en vertu de l’article R.222-12 du code de justice administrative, ordonnateurs secondaires des crédits de fonctionnement délégués à leur juridiction.

Une garantie pour l’indépendance des juridictions.

Si l’efficience est un impératif, la gestion de juridictions ne peut pas se satisfaire des procédures appliquées aux structures administratives. L’exigence d’indépendance se traduit, dans le régime instauré par la loi du 31 décembre 1987, par de nombreuses règles originales, écrites pour la plupart, coutumières pour certaines.

Le fait que les autorités du pouvoir exécutif ne jouent pas de rôle prépondérant dans la gestion des moyens alloués n’est évidemment pas la moindre des garanties. Le Garde des sceaux, ministre de la justice n’est pas tenu à l’écart des actes de gestion, mais il n’intervient, pour ce qui concerne la gestion du corps des magistrats administratifs, qu’après avis ou sur proposition du CSTA. Pour ce qui est de l’élaboration des textes réformant les procédures, on sait que l’initiative est le plus souvent prise par le Conseil d’Etat lui même, habituellement au terme d’un processus collaboratif de concertation avec les juridictions et magistrats ou greffiers ; mais les services de la Chancellerie (direction des affaires civiles et des grâces) sont néanmoins le point d’entrée de la phase d’examen interministériel. De façon générale, les procès-verbaux des réunions du CSTA sont systématiquement adressés par le vice-président au Garde des sceaux[4].

C’est qu’en effet le CSTA, au sein duquel siègent des représentants élus des magistrats, est une instance qui joue un rôle de premier plan dans la gestion des tribunaux et des cours. Il n’est pas possible de détailler ici ce rôle qui sera évoqué dans une des tables rondes, mais l’énoncé des attributions du Conseil supérieur figurant aux articles L.232-1 et suivants du code de justice administrative, combinées à celles du magistrat indépendant qui en est le secrétaire général[5], est dépourvu d’ambiguïté sur la place que le législateur a entendu lui conférer dans le dispositif, avant même, il faut le rappeler, le transfert de gestion au Conseil d’Etat. La présidence du CSTA renforce très significativement l’autorité du vice-président pour porter et défendre les intérêts de l’ordre juridictionnel. Pour se référer à la typologie des modes d’administration des juridictions, il n’est pas excessif de dire que si la loi a écarté la gestion ministérielle, elle a retenu une hybridation de la gestion par la juridiction suprême et par un organisme indépendant associant représentants des magistrats et personnalités qualifiées.

Notons encore que, si la gestion administrative courante est le fait de fonctionnaires issus de corps généralistes ou techniques, les fonctions de pilotage sont systématiquement exercées par des autorités exerçant ou ayant exercé des  fonctions juridictionnelles. Le vice-président préside l’assemblée du contentieux du Conseil d’Etat ; le chef de la mission permanente d’inspection est statutairement un conseiller d’Etat et il a toujours été choisi parmi ceux qui avaient occupé précédemment d’éminentes fonctions juridictionnelles ; le secrétaire général du Conseil d’Etat est lui aussi statutairement choisi parmi les membres du Conseil d’Etat, avec une attention habituellement portée à la qualité de son expérience contentieuse ; le secrétaire général des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, dont le rôle a été substantiellement renforcé depuis le début de l’année 2013, est statutairement un magistrat administratif. Ces quatre personnes sont au coeur du dispositif et exercent une responsabilité administrative partagée, sous l’autorité du vice-président, qui n’est pas sans rappeler celle qu’exerce, en matière de cohérence de la jurisprudence du Conseil d’Etat, la « troïka » composée du président de la section du contentieux et de ses trois présidents adjoints (Voir D. Labetoulle, Une histoire de troïka, Mélanges Dubouis, Dalloz 2002). On ne sera pas surpris de relever qu’administrative ou contentieuse une « troïka » comporte, au Conseil d’Etat, quatre personnes.

 

La gestion des tribunaux administratifs par le Conseil d’Etat n’est, en définitive, que le prolongement de l’histoire singulière de la juridiction administrative : de même que les tribunaux administratifs et les cours administratives ont procédé de la volonté du Conseil d’Etat d’offrir aux justiciables un ordre juridictionnel épousant l’évolution des contentieux, leur gestion s’est naturellement imposée comme étant le prolongement de celle de la juridiction administrative suprême qui a fait de cette responsabilité nouvelle le troisième pilier, à l’égal des deux autres, des fonctions que la République lui a confiées.

[1] La création des cours administratives d’appel, AJDA 2008 p.1240.

[2] Voir, notamment, la décision du Conseil constitutionnel n°2009-595 DC du 3 décembre 2009.

[3] Une appréciation de même nature est portée par Mme Hélène Pauliat (préc.) : « Il ne faut pourtant pas nier les avantages d’un tel système : il existe une cohérence globale de l’administration de la justice administrative, la répartition et la régulation étant entre les mains du Conseil d’Etat ».

[4] Article R. 232-25 du code de justice administrative.

[5] Fixées aux articles R. 232-28 et R.232-29 du code de justice administrative.