Discours

L’État et l’eau : approvisionnement, gestion, hygiène publique

Par Jean-Marc Sauvé, Vice-président du Conseil d'Etat

Colloque historique organisé par l’Institut français des sciences administratives et l’Ecole pratique des hautes études

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Le vendredi 15 octobre 2010

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Introduction du colloque

par Jean-Marc Sauvé

vice-président du Conseil d’Etat [1]

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L’IFSA a pour but de concourir à une meilleure connaissance de l’administration sur des bases scientifiques afin de favoriser son évaluation et son perfectionnement. Ses travaux s’appuient tout à la fois sur une démarche pluridisciplinaire réunissant des acteurs publics et privés d’horizons variés, mais aussi sur un travail scientifique et une conception dynamique de l’évolution de l’administration.

 

Réfléchir sur l’histoire de l’administration est ainsi complémentaire de toute analyse de ses enjeux contemporains. Lucien Febvre ne définissait-il pas l’histoire comme « le besoin qu’éprouve chaque groupe humain […] de chercher et de mettre en valeur dans le passé les faits, les événements, les tendances qui préparent le temps présent, qui permettent de le comprendre et qui aident à le vivre »[2] ?

 

De fait, analyser l’évolution historique des structures et de l’organisation administrative, mettre en lumière les événements qui ont conduit à cette évolution, leurs causes et leurs effets, comprendre les hommes qui y ont pris part, ce qu’ont été leurs motivations et ce qu’ils ont souhaité accomplir, permet de préparer l’avenir en tenant compte des leçons du passé, mais aussi de mieux prendre la mesure de ce que nous devons conserver du présent.

 

Le présent colloque s’inscrit dans cette double perspective pluridisciplinaire et historique. Organisé conjointement entre l’IFSA et l’Ecole pratique des hautes études, il rassemble des représentants de la doctrine -des historiens et des juristes en particulier- et des praticiens du droit –membres du Conseil d’Etat et de la Cour des comptes notamment- mais aussi des avocats et des ingénieurs, pour échanger sur l’évolution passée et présente des liens entre l’Etat et l’eau.

 

Sa vocation est de prolonger la réflexion entreprise par le Conseil d’Etat dans son rapport public de cette année sur le thème de « L’eau et son droit ».

 

Les considérations générales de ce rapport ont en effet mis en évidence les dynamiques contemporaines du droit de l’eau, qui sont principalement celles du rattachement croissant de l’eau à la chose publique et du renforcement de sa gestion d’ensemble par la puissance publique (I).

 

Ces dynamiques ne se comprennent toutefois et ne pourront être poursuivies qu’en prenant la mesure des évolutions passées de ce droit et de l’héritage qu’elles nous ont légué (II).

 

I.- Les dynamiques contemporaines du droit de l’eau sont celles du rattachement croissant de l’eau à la chose publique et du renforcement de sa gestion d’ensemble par la puissance publique.

 

L’eau est au cœur de la civilisation : essentielle à la vie, elle est « une richesse fondamentale »[3] au centre de toute société humaine. La diversité des utilisations de cette ressource[4] , qui couvrent l’essentiel des activités humaines, en témoigne, tout comme les liens étroits entre l’eau et les représentations sociales. L’ « intestin de Léviathan » que décrit Victor Hugo dans Les Misérables en est un exemple[5]. La reconnaissance de la valeur immense de cette ressource est pourtant le produit d’une évolution récente. Elle procède de l’émergence d’une « civilisation de l’eau »[6] mais aussi, dans le même temps, de la prise de conscience que l’eau est une ressource rare, qui peut venir à manquer et dont la préservation et la gestion revêtent dans leur ensemble un caractère d’intérêt public.

 

A bien des égards, les évolutions contemporaines du droit de l’eau mises en évidence par le rapport public du Conseil d’Etat sont une traduction de cette double dynamique.

A.- Le droit de l’eau, tel qu’il évolue depuis plus de 50 ans, traduit en effet progressivement une perception nouvelle des relations entre l’eau et l’homme, qui prend appui sur une compréhension intrinsèque de l’eau et de son cycle. L’eau est ainsi de plus en plus envisagée de manière globale et, par conséquent, comme une ressource commune à tous, une res communis, qui relève en son entier de la chose publique. Deux évolutions en témoignent.

1.- La première est celle qui conduit le droit de l’eau à refléter de manière croissante les solidarités entre les hommes indispensables à la préservation de cette ressource. L’élaboration de ce droit est ainsi, de manière accrue, le fruit de réflexions à l’échelle européenne ou internationale, comme l’atteste l’organisation régulière de forums internationaux de l’eau[7], mais aussi la prise en charge contemporaine de la gestion de l’eau par le droit de l’Union[8]. En outre, les sources juridiques du droit de l’eau traduisent aujourd’hui de manière croissante, dans les principes et les règles qu’elles contiennent, l’interdépendance forte entre les différentes utilisations et les différentes fonctions de cette ressource. La variété des domaines couverts par les objectifs de la gestion équilibrée de l’eau que définit l’article L. 211-1 du code de l’environnement l’atteste[9], tout comme les objectifs de la directive-cadre sur l’eau.

 

2.- La seconde évolution qui témoigne, aujourd’hui, du rattachement progressif de l’eau aux choses communes est celle de « l’unification du droit de l’eau autour de la notion de patrimoine », selon la formule du professeur Jégouzo[10]. L’eau relève en effet de l’ensemble des ressources naturelles qui composent l’environnement. Elle est à cet égard indissociable « de l’avenir et [de] l’existence même de l’humanité » et elle est une composante du « patrimoine commun des êtres humains » dont l’existence est clairement affirmée, notamment, par la Charte de l’environnement. De fait, la déclaration de Rio de 1992 range l’eau et les océans dans l’ « indivis mondial » et l’article L. 210-1 du code de l’environnement fait de l’eau un « patrimoine commun de la nation »[11].

 

B.- Ce rattachement de plus en plus étroit de l’eau à la chose publique, s’accompagne naturellement d’un renforcement de la gestion d’ensemble de cette ressource par la puissance publique.

 

1.- Un tel renforcement se traduit, tout d’abord, par l’objectif primordial qui est assigné à la gestion de l’eau, celui de développement durable. Cet objectif vise en effet « à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs »[12]. Il appelle ainsi au dépassement des intérêts particuliers et relève donc, par essence, des missions de la puissance publique. Il conduit, en outre, à une conciliation de plus en plus étroite entre des intérêts publics différents, selon une logique qui est celle de la mise en œuvre du droit public. L’article L. 211-1 du code de l’environnement en est une illustration, puisqu’il assigne à l’objectif de gestion équilibrée de l’eau – qui est une traduction de la notion de développement durable - douze buts différents, qui vont de la satisfaction des exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile à celle des nécessités de la vie biologique, des loisirs et des sports nautiques.

 

2.- La convergence accrue des politiques publiques de l’eau traduit également cette évolution dans le sens d’une gestion globale de la ressource en eau par les collectivités publiques. Elle se manifeste par la construction d’une « gouvernance » de l’eau, selon les termes de la loi du 30 décembre 2006[13], qui intègre progressivement tous les aspects de l’eau et des utilisations qui peuvent en être faites. Les agences de bassin, qui seront évoquées tout à l’heure -par M. Roussel-, créées par la loi du 16 décembre 1964[14], auxquelles ont succédé les agences de l’eau, sont un exemple évident de l’émergence de cette gestion dite « intégrée » de l’eau au niveau du bassin hydrographique. La loi du 3 janvier 1992[15] sur l’eau a encore renforcé cette logique. Elle a marqué « une reprise en main par l’Etat de la gestion de l’eau »[16], selon les termes du rapport public, en amorçant, notamment, l’unification de la police de l’eau. Ces évolutions ont en outre été accompagnées d’une plus grande coordination des administrations responsables de la gestion de l’eau – en particulier depuis la création d’un ministère de l’environnement en 1971-. Elles sont aussi prolongées par l’harmonisation des politiques de l’eau au niveau de l’Union, dont la directive du 23 octobre 2000, qui définit un cadre juridique pour la protection de l’ensemble de la ressource en eau, est un exemple évident.

 

L’avenir des relations entre l’Etat, la puissance publique, et l’eau, - qui sont le thème de ce colloque- se dessine ainsi dans le sens d’un renforcement de la gestion « intégrée » de l’eau par la puissance publique. Ce renforcement est lui-même une conséquence du rattachement progressif de l’eau à la chose publique.

 

II.- La poursuite de la construction du droit de l’eau dans cette direction suppose néanmoins au préalable de prendre la mesure des évolutions passées et de l’héritage qu’elles ont laissé.

 

Telle est l’utilité de ce colloque.

 

A.- La « conquête de l’eau », pour reprendre le titre de l’ouvrage de Jean-Pierre Goubert, dont des étapes importantes seront analysées par les intervenants de cet après-midi, est en effet indissociable d’une responsabilité croissante des collectivités publiques dans la gestion de cette ressource.

 

Jusqu’à la Révolution française, l’eau reste encore à bien des égards un produit que l’on pourrait qualifier de « réservé ». « Réservé », car l’accès à l’eau relève pour beaucoup de l’initiative individuelle de chacun. L’attestent les quelques 25 000 ou 30 000 puits atteignant la nappe d’argile que compte encore Paris en 1833[17]. Réservé car l’eau est aussi, sous l’Ancien régime, « un droit féodal »[18], un objet de domination. Les eaux de Versailles, qui seront évoquées tout à l’heure -par Frédéric Tiberghien-, en sont sans doute une illustration évidente : les grandes eaux, qui sur ordre du Roi lui-même, n’étaient ouvertes que lorsqu’il se trouvait au jardin et étaient refermées aussitôt après son passage, sont à l’usage exclusif du souverain et de ses proches[19].

 

C’est l’évolution de la perception de l’eau au cours du XIXème siècle, fruit de l’émergence de notre civilisation de l’eau, qui a conduit à une prise en charge croissante de la gestion de l’eau par les collectivités publiques et, partant, au rattachement de plus en plus évident de la ressource en eau à la chose publique que j’évoquais précédemment. Outre la naissance d’une « politique de l’eau » sous l’Empire, qui sera évoquée cet après-midi -par Terry Olson-, deux évolutions propres à la conquête de l’eau en témoignent.

 

1.- La première est la construction, tout au long du XIXème siècle, d’un régime juridique des eaux. Cette « saisie » de l’eau par le droit est, d’une part, le fait de la consolidation du régime de propriété des eaux, dont le code civil de 1804 –en particulier ses articles 538[20], 640 et 641[21]- a été une étape importante, tout autant que la loi du 8 avril 1898 sur le régime des eaux[22]. La construction progressive d’un droit des eaux est aussi, d’autre part, une conséquence des législations successives qui ont défini et précisé les régimes liés à l’utilisation des eaux. L’on peut penser, notamment, à la loi des 28 septembre et 6 octobre 1791 relative au règlement des moulins et usines, aux lois des 29 avril 1845 et 11 juillet 1847 sur le droit de passage des eaux d’irrigation, ou encore à la loi du 15 février 1902 relative à la protection de la santé publique.

 

2.- Le développement progressif d’une administration de l’eau au cours du XIXème puis du XXème siècle, atteste également le renforcement des responsabilités de la puissance publique dans la gestion de l’eau. Au sens organique, l’administration de l’eau est ainsi notamment le fruit de la création, en 1788, de l’administration royale des eaux de Paris, mais aussi de la loi des 12 et 20 août 1790 qui avait confié aux administrations centrales des départements le soin d’assurer le libre écoulement des cours d’eau. La naissance, en 1848, du service hydraulique spécial en a également été une étape importante. A ces administrations de gestion s’ajoute en outre le développement d’une activité administrative de réflexion et de planification sur l’eau, dont constitue un exemple évident la Commission supérieure pour l’aménagement et l’utilisation des eaux – la Commission Freycinet-[23], qui a rassemblé des scientifiques, des représentants du monde agricole, des collectivités locales et de l’Etat -dont un certain nombre de membres du Conseil d’Etat, comme le président Andral, vice-président du Conseil d’Etat, et Léon Aucoc, en sa qualité de président de la section des travaux publics- . Au sens matériel, le développement de l’administration de l’eau peut être illustré par l’extension des outils juridiques de gestion de cette ressource. Le XIXème siècle est ainsi celui du développement des contrats de concession dans le domaine de la gestion de l’eau – dont la pratique sous la Restauration sera analysée par M. Belhoste-[24]. Il est aussi celui du développement de la police de l’eau[25].

 

Le processus de « conquête de l’eau » est ainsi indissociable d’une responsabilité croissante des collectivités publiques dans la gestion de l’eau ou, pour le dire autrement, de la naissance d’un service public de l’eau -dont les paradoxes feront l’objet de l’intervention de M. Richer-. A certains égards, cette histoire de l’eau prépare donc les évolutions contemporaines précédemment esquissées.

 

B.- Mais cette histoire de l’eau est aussi celle d’une structuration spécifique du droit lié à cette ressource, que ces évolutions doivent prendre en considération.

 

Certes, la conquête de l’eau n’est pas exempte de toute réflexion sur le caractère global de cette ressource et sur l’interdépendance étroite qui existe entre tous ses utilisateurs. La loi de 1898 est ainsi une loi à vocation générale sur le régime de l’eau et l’organisation de ses dispositions est à bien des égards inspirée du cycle de l’eau ou à tout le moins d’une certaine compréhension de celui-ci[26]. Par ailleurs, l’hypothèse d’une gestion par bassin, que l’on ne qualifie pas encore d’intégrée, n’est pas absente des réflexions menées à cette époque. En témoignent les interventions de Ferdinand de Lesseps au cours des travaux de la commission Freycinet, qui plaidait pour une organisation des travaux de cette commission qui tienne compte des bassins hydrographiques et non des différentes modalités d’utilisation de l’eau[27].

 

Pourtant, paradoxalement, la conception scientifique de la ressource en eau qui sous-tend à bien des égards la conquête de l’eau, celle selon laquelle « le plus sûr moyen d’arriver à l’utilisation maximum des eaux » est « d’assurer à chaque ayant-droit une liberté aussi complète que possible de l’usage et de la disposition de l’eau »[28] est fondée sur le caractère inépuisable de cette ressource[29]. Le droit de l’eau s’est par conséquent construit par strates successives, avec pour vocation essentielle de parvenir à une utilisation optimale de cette ressource pour les activités humaines. Il en a résulté un droit que l’on peut qualifier de fragmenté[30], dont témoigne la segmentation de la propriété de la ressource en eau que le code civil de 1804 et la loi du 8 avril 1898 ont à bien des égards cristallisée. Cela se traduit également par une législation sur l’eau faite de sources multiples, dont chacune a pour objet la régulation d’une utilisation déterminée de la ressource en eau. Autant de caractéristiques du droit de l’eau qui rendent aujourd’hui plus délicate la transition vers une gestion de cette ressource conforme à l’impératif de développement durable.

 

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Réformer en reniant le passé ou en faisant abstraction du legs qu’il nous a transmis - c’est-à-dire sans comprendre le présent- revient bien souvent à prétendre bâtir l’avenir en faisant l’impasse sur les fondations. « Articuler » de manière appropriée la transition du droit de l’eau et des modes de gestion de cette ressource aujourd’hui vers le « futur lointain » « en prolongeant les tendances déjà esquissées »[31] suppose donc au préalable de prendre la mesure du chemin qui a été parcouru et de l’héritage qui subsiste aujourd’hui du passé. Ce travail ne peut être accompli que dans un dialogue fécond entre l’ensemble des praticiens de ce droit et de cette politique publique et ceux dont l’activité est de réfléchir à leur arrière-plan historique et à leur évolution. C’est la mission de l’IFSA que de contribuer à ce dialogue et c’est aussi l’objet de ce colloque, organisé avec l’Ecole pratique des Hautes études. Je remercie tous les intervenants de leur participation, en particulier le professeur Monnier qui a accepté la tâche de conclure les travaux de cet après-midi et je forme le vœu que nos échanges contribuent utilement à la réflexion entreprise sur l’évolution du droit et de la gestion de l’eau.

 

 

[1] Texte écrit en collaboration avec M. Timothée Paris, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du Vice-président du Conseil d’Etat.

[2] L. Febvre « Contre les juges suppléants de la vallée de Josaphat », In Combats pour l’histoire, Paris A. Collin, 1952.

[3] D. Roche. « Le temps de l’eau rare du Moyen Âge à l’époque moderne ». In : Annales. Economies, Sociétés, Civilisations, 39ème année, N.2, 1984. pp. 383-399.

[4] Le rapport public distingue ainsi 7 utilisations principales de l’eau, qui couvrent une part fondamentale du champ des activités humaines : usages agricoles, usages industriels, usages domestiques, thermalisme, loisirs, sports et culture, voies navigables, préservation de l’environnement et de la biodiversité

[5] Voir plus généralement sur ce point l’ensemble du livre 2ème de la 5ème partie des Misérables, livre intitulé « l’Intestin de Léviathan » ; en particulier le chapitre II.

[6] Le terme est, notamment, de J.-P. Goubert, In La conquête de l’eau, l’avènement de la santé à l’âge industriel, Robert Laffont, Paris, 1986.

[7] La déclaration ministérielle du Forum sur l’eau d’Istanbul en 2009 affirme d’ailleurs clairement le caractère « de défi global » des enjeux liés à l’eau.

[8] Dont témoigne notamment la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau.

[9] Cette gestion équilibrée vise tant à la prévention des inondations qu’à la protection des eaux et la lutte contre toute pollution, la restauration de la qualité des eaux, la valorisation de l’eau comme ressource économique…

[10] « Existe-t-il un droit de l’eau ? », in L’eau et son droit, rapport public 2010 du Conseil d’Etat, EDCE, La documentation française, Paris, 2010, pp. 567 et sq. 

[11] La directive du 23 octobre 2000 affirme quant à elle que l’eau est un « un patrimoine qu'il faut protéger, défendre et traiter comme tel ».

[12] Code de l’environnement, article L. 110-1.

[13] Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques.

[14] Loi n°64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre la pollution.

[15] Loi no 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau.

[16] Conseil d’Etat, L’eau et son droit, op. cit. idem, p. 336.

[17] cf D. Roche, Le temps de l’eau rare du Moyen Âge à l’époque moderne. Op. cit. idem, p. 387.

[18] J ;-P. Goubert, La conquête de l’eau, l’avènement de la santé à l’âge industriel, Robert Laffont, Paris, 1986, p. 31

[19] E. Soullard, « Les Eaux de Versailles sous Louis XIV », Hypothèses 1997/1, p. 108.

[20] Cet article a défini la nature publique ou privée de la propriété des cours d’eau : « Les chemins, routes et rues à la charge de la nation, les fleuves et rivières navigables ou flottables… sont considérées comme des dépendances du domaine public ».

[21] Ces deux articles, encore en vigueur, définissent les servitudes qui grèvent le droit de propriété et le droit d’usage de l’eau.

[22] Sur l’apport de la loi du 8 avril 1898, voir notamment l’annexe 7 du rapport public du Conseil d’Etat, L’eau et son droit, op. cit. idem. p. 297 et sq.

[23] Voir sur ce point le rapport de la Commission supérieure pour l’aménagement et l’utilisation des eaux, première session, imprimerie nationale, Paris, 1879.

[24] Pour une analyse du développement des contrats de concession passés avec la Compagnie générale des eaux, voir notamment J.-P. Goubert, La conquête de l’eau, op. cit. idem., pp. 183 et sq.

[25] Voir par ex. : Loi du  8 avril 1898 sur le régime des eaux, article 8 : « l’autorité administrative est chargée de la conservation et de la police des cours d’eau non navigables et non flottables ». L’article 9 précise l’objet de cette police : « concilier les intérêts de l’agriculture et de l’industrie avec le respect dû à la propriété et aux droits des usages antérieurement établis ».

[26] La loi de 1898 traite ainsi l’ensemble des eaux en suivant un ordre logique : les eaux tombent du ciel et pénètrent dans le sol (eaux pluviales) ; puis elles jaillissent en source (eaux de source) et forment ensuite un cours d’eau trop peu important pour être utilisé comme moyen de transport mais suffisant pour l’agriculture et l’industrie (cours d’eau non navigables et non flottables) avant de devenir, par la réunion avec d’autres, capable de transporter des bois flottants (rivières flottables à bûches perdues) ou de se changer en rivière navigable et flottable). Sur ce point cf L’eau et son droit, op. cit. idem. p. 301.

[27] Commission supérieure pour l’aménagement et l’utilisation des eaux, première session, imprimerie nationale, Paris, 1879, notamment p. 18 et sq. : « je préférerais que la subdivision en sous-Commissions correspondit aux quatre grands bassins de la France ; car suivant les régions, le problème se présente sous des aspects différents ».

[28] Jules Méline, lors de la séance du 21 juin 1883 in L’eau et son droit, op. cit. idem. p. 298.

[29] Sur ce point, voir également l’analyse faite en 1854 par Jules Dupuit, directeur du service municipal des Travaux de Paris, à propos des premières expérimentations de compteurs d’eau : « ce n’est pas l’eau qui manque, c’est l’abonné ».  Cité par K. Chatzis, Brève histoire des compteurs d’eau à Paris, 1880-1930. Terrains et travaux 2006/2, n°11, p. 163.

[30] Le rapport public du Conseil d’Etat parle ainsi de « sources multiples et fragmentées ». L’Eau et son droit, op. cit. idem. p. 44.

[31] L’eau et son droit, op. cit. idem, p. 244.