Discours

1968-2018 : le tribunal administratif d’Amiens a 50 ans

Par Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État

Discours de clôture de Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’Etat, à l'occasion du 50ème anniversaire du tribunal administratif d’Amiens

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Monsieur le président du tribunal administratif,
Monsieur le président de l’Université de Picardie,
Madame le doyen de la faculté de droit d’Amiens,
Mesdames et Messieurs les professeurs,
Mesdames et Messieurs les avocats,
Mesdames et Messieurs,
Mes chers collègues,

Le tribunal administratif d’Amiens fête cette année son cinquantième anniversaire. Ce tribunal a en effet été créé par un décret du 10 octobre 1967 fixant au 1er janvier 1968 son entrée en fonction. J’étais alors étudiant à Sciences Po depuis une semaine et pas encore assez formé et aguerri pour prendre conscience de la portée de cet important décret. Mais depuis lors, je me suis efforcé de me « racheter », notamment par quatre visites au tribunal – c’est ma 5ème aujourd’hui – et ma participation à des colloques, notamment celui sur la motivation des sanctions à l’Université Jules Vernes en février 2012. Victor Hugo écrivait : « Quarante ans, c’est la vieillesse de la jeunesse, mais cinquante ans, c’est la jeunesse de la vieillesse ». Au regard de l’histoire de notre ordre de juridiction, cette affirmation mérite d’être quelque peu nuancée ou relativisée. Cinquante ans, c’est presque une jeunesse, si l’on pense au Conseil d’Etat qui a célébré son bicentenaire en 1999. Pourtant, les premières cours administratives d’appel ne fêteront leur trentième anniversaire que l’an prochain, la dernière n’a pas 15 ans et nombreux sont les tribunaux administratifs qui n’ont pas encore atteint la marque du demi-siècle. A cette aune, cinquante ans, c’est, me semble-t-il, l’âge de la maturité, la maturité d’un tribunal qui a fait ses preuves, mais aussi la maturité d’un ordre de juridiction efficace et légitime.
Je souhaiterais résumer les grandes lignes du portrait dessiné aujourd’hui : celui de cette juridiction quinquagénaire, suffisamment mûre pour que l’on puisse dresser un premier bilan de son activité et encore si jeune au regard de la longévité que l’on peut lui souhaiter et de ce qui lui reste à accomplir au service des justiciables.

 1.      Au cours de ses cinquante premières années, le tribunal administratif d’Amiens a fait la preuve de sa légitimité et de son efficacité.

            C’est toujours dans un contexte territorial spécifique qu’interviennent les juridictions administratives et a fortiori les tribunaux administratifs qui représentent, pour les justiciables, le premier échelon de la justice administrative. Comme vous le savez, le ressort territorial du tribunal administratif d’Amiens correspond à l’ancienne région Picardie, regroupant les départements de l’Aisne, l’Oise et la Somme. Ce ressort n’a pas vocation à changer : la réforme régionale de 2015 ne nous conduit nullement à supprimer ou fusionner des juridictions de première instance. Ce sont, par conséquent, aux problématiques spécifiques à ces départements que ce tribunal doit répondre et continuer à répondre, tout en faisant application de la loi d’une République indivisible qui garantit l’égalité de tous sans distinction d’aucune sorte devant la loi. A première vue, les différences avec les autres tribunaux n’apparaissent pas majeures. La répartition des affaires par matière fait ressortir des pourcentages assez proches de ce qui est constaté en moyenne au niveau national. Le contentieux de l’éloignement des étrangers constituait une exception notable, surtout pour les procédures urgentes, dites de 72 heures, qui ne représentaient que 1,6% des recours en 2016 contre plus de 21% au niveau national. Mais cette particularité s’est atténuée en 2017. L’urbanisme, l’environnement, l’agriculture et la sylviculture, bien que représentant un pourcentage d’affaires supérieur à la moyenne nationale, ne s’en écartent pas excessivement. Leur importance dans le contentieux du tribunal témoigne de la géographie particulière du ressort du tribunal administratif d’Amiens qui est une région agricole de premier plan à l’échelle nationale et européenne, qui possède le plus important massif forestier d’Europe, avec le réseau des forêts de Chantilly, Ermenonville, Compiègne, Retz et Saint-Gobain et qui comporte une façade maritime, avec le littoral et la baie de Somme. En outre, les affaires marquantes sélectionnées par le tribunal et mises en ligne sur son site internet, témoignent de la tradition industrielle de la Picardie, y compris en zone rurale, mais aussi des difficultés rencontrées par certaines entreprises de la région avec, en particulier, les recours enregistrés contre des plans de sauvegarde de l’emploi ou le licenciement de salariés protégés. Par ses décisions, le tribunal d’Amiens contribue à résoudre les litiges et les tensions qui se situent à la confluence de la vie économique et sociale et de l’activité des pouvoirs publics et il s’inscrit ainsi clairement au service de nos concitoyens de Picardie.

            Cet anniversaire est aussi pour moi l’occasion de saluer les résultats de ce tribunal. Depuis 50 ans, le nombre de requêtes nouvelles a presque doublé tous les dix ans, passant de 400 requêtes en 1970 à 784 en 1978, puis de 1585 en 1988 à 3 117 en 1998, avant de se stabiliser entre 3000 et 3500 par an. Depuis 2014, le tribunal d’Amiens  enregistre même plus de 3500 nouveaux recours par an, avec un pic à 4400 lié aux élections municipales de 2014. Au total, il a reçu plus de 100 000 requêtes depuis sa création. La croissance des requêtes a eu pour contrepartie celle de la taille du tribunal : d’abord limité à une chambre, il a progressivement grossi jusqu’à atteindre quatre chambres en 2002. Sous la houlette de ses 14 présidents successifs, le tribunal a su relever le défi de l’augmentation des requêtes. Il s’est en outre attaché avec succès à faire baisser ses délais de jugement et à réduire son stock. Ces délais de jugement ont ainsi été spectaculairement réduits depuis 2001 : ils sont passés de 20 à 10 mois en ce qui concerne le délai prévisible moyen et de 33 à 20 mois  pour les affaires jugées au fond, hors procédures d’urgence et ordonnances. Alors qu’en 2001, 5 000 dossiers étaient en instance au 31 décembre, dont près de 40% de plus de 2 ans, il n’en compte plus aujourd’hui que 3 174, dont 7% enregistrés depuis plus de deux ans.

Le tribunal administratif d’Amiens participe aussi plus largement à la formation et la maturation de la jurisprudence administrative. Si l’on en croit la base de données Ariane, c’est à la jurisprudence fiscale qu’il a apporté le plus d’un point de vue quantitatif. Ce ne sont en effet pas moins de 45 arrêts du Conseil d’Etat publiés intégralement au recueil Lebon qui procèdent d’affaires jugées en première instance par le tribunal administratif d’Amiens. Ce tribunal a également pris toute sa part à la structuration et, je l’espère, la résolution des débats récents relatifs à l’application du principe de laïcité. Plusieurs jugements récents ont, par exemple, pris position sur l’installation de crèches de Noël sur des emplacements publics ainsi que sur la possibilité pour des mères portant le voile d’accompagner des sorties scolaires. C’est aussi du ressort de ce tribunal qu’est partie la controverse sur le port des signes religieux à l’école qui a abouti à l’avis du Conseil d’Etat du 27 novembre 1989.

            En cinquante ans, le tribunal administratif d’Amiens a ainsi contribué au bon fonctionnement et au rayonnement de la juridiction administrative ainsi qu’à l’adaptation et l’évolution de la jurisprudence. Ses bons résultats témoignent également de l’engagement permanent des magistrats et agents du tribunal administratif d’Amiens qui, depuis 1998, bénéficient d’une installation adaptée à la mission qui leur incombe et à la taille du tribunal. Après avoir un temps été installé dans une maison bourgeoise située boulevard Jules Vernes, le tribunal a alors été transféré dans un hôtel particulier construit en 1870 dans le style Louis XIII, qui avait appartenu à une riche famille industrielle. Par son architecture, le tribunal administratif d’Amiens s’inscrit, là encore, dans son territoire.
            Mais les anniversaires ne sont pas seulement l’occasion de célébrer le passé. Ils permettent de porter le regard vers le futur et, prudemment, d’en dessiner certaines perspectives.

 2.      Demain, le tribunal administratif d’Amiens continuera à apporter sa pierre au développement et au rayonnement de la juridiction administrative.

            La juridiction administrative est, depuis cinquante ans, confrontée à une pression quantitative très forte qui exprime la demande croissante de justice de nos concitoyens. En parallèle, les missions de la juridiction administrative se sont complexifiées, puisqu’elle doit faire application d’un droit proliférant, beaucoup plus sophistiqué et plus seulement national. Nous sommes en effet entrés dans un monde global dans lequel le droit européen – de l’Union européenne ou des droits de l’homme – a pris une importance considérable. En parallèle, les droits fondamentaux de la personne se sont étendus et les intérêts publics à protéger – par exemple en matière sanitaire ou écologique – se sont multipliés. Les politiques publiques se sont elles-mêmes diversifiées et les modes d’action publique se sont transformés avec l’émergence de la régulation et du droit souple. La transparence et le respect des règles de la concurrence sont aussi devenus des impératifs prégnants.

            En outre, les exigences qui pèsent sur le service public de la justice sont souvent contradictoires. D’une part, les décisions de justice doivent être juridiquement pertinentes, correctement motivées et rendues dans des délais raisonnables, tout en devant respecter des procédures rigoureuses, notamment la contradiction. D’autre part, nous sommes confrontés à un durcissement des contraintes budgétaires qui limite l’accroissement des moyens matériels, humains et financiers susceptibles d’être affectés au service public de la justice. A ces contraintes, s’ajoutent les exigences d’un accueil de qualité et d’un dialogue non pas virtuel, mais réel, entre les juridictions, les justiciables et les auxiliaires de justice.

            Plusieurs réformes importantes se sont concrétisées au cours de l’année 2016 pour améliorer le fonctionnement de la justice administrative et lui permettre de répondre à l’accroissement de la demande de justice, sans compter sur une augmentation significative des moyens. En 2017, nous avons commencé à recueillir les fruits de ces réformes. Je pense, en particulier, au décret du 2 novembre 2016 sur la procédure administrative, dit décret pour la « justice administrative de demain », qui dote le juge de nouveaux outils pour dynamiser l’instruction et accélérer le traitement des requêtes. Je veux aussi mentionner la loi du 18 novembre 2016 « pour la justice du XXIème siècle » qui a instauré des actions collectives – action de groupe et action en reconnaissance collective de droits - pour aider à régler des séries de litiges identiques et qui a étendu le champ de la médiation en matière administrative avec, en outre, l’expérimentation de procédures de médiation préalable obligatoire avant de saisir le juge. Tous ces instruments sont de grande portée, même si leur déploiement est encore à ce stade limité. Mais dès maintenant, la médiation se développe et permet de régler des litiges de grande importance. A l’avenir, je ne doute pas que le Conseil d’Etat ne rende des décisions importantes sur les actions collectives.

            La réflexion doit être poursuivie et renouvelée, si nous voulons faire face au défi quantitatif et continuer à rendre une justice de qualité. Je souhaiterais en particulier évoquer avec vous deux de ces sujets de réflexion.

            En premier lieu, nous devons approfondir la réflexion sur l’administration et l’organisation de la justice et des juridictions. Dans un cadre budgétaire contraint, il serait illusoire d’attendre notre salut de la seule augmentation de nos moyens, surtout humains. Mais il doit pouvoir être fait appel, pour des tâches déterminées, à des magistrats honoraires ou recrutés à titre temporaire. Ce qui n’est pour l’instant pas possible, ou de manière très restrictive. Plutôt que de tout miser comme jadis sur l’argumentation de nos effectifs, deux pistes d’amélioration peuvent être envisagées. D’une part, il est nécessaire de promouvoir une gestion encore plus pertinente des juridictions, dans une approche fondée sur la qualité globale du service rendu. C’est dans cette perspective qu’ont été institués à partir de 2008 les projets de juridictions et les conférences de gestion. Dans ce cadre, l’organisation et le pilotage stratégique des juridictions incombent aux chefs de juridiction, qui sont les mieux à même, avec l’aide du secrétariat général du Conseil d’Etat, de définir l’organisation du travail la plus adaptée dans leur juridiction et, en particulier, la meilleure affectation de leurs ressources humaines. Les chefs de juridiction doivent, pour cela, être formés aux missions qu’ils exercent et qui nécessitent des compétences spécifiques. C’est ce que nous avons entrepris en 2016 et que nous devons encore développer avec la mise en place d’une formation particulière pour les magistrats entendant se destiner aux fonctions de chefs de juridiction. Une autre orientation est de renforcer le recours à l’aide à la décision afin que des assistants préparent, sous le contrôle des magistrats, les dossiers les plus simples et les plus répétitifs, mais aussi collaborent au règlement de certaines affaires complexes qui nécessitent des recherches particulières. Il convient, dans ce contexte, de revoir et de professionnaliser davantage les méthodes, les objectifs, la place et le statut, de l’aide à la décision dans l’ensemble des juridictions administratives. Cette piste de travail doit, parmi d’autres, être approfondie dans le cadre de la préparation du projet de loi de programmation de la justice pour les années 2018-2022. Nous devons aussi, dans ce même cadre, passer au tamis toutes les procédures juridictionnelles qui, sans gain pour les justiciables ou la collectivité, créent des charges déraisonnables et même totalement abusives pour les juridictions. Le juge a pour mission de trancher des litiges. Il ne doit pas être instrumentalisé dans des procédures multiples, contraignantes et chronophages qui n’apportent pas de réelle utilité ou plus-value à nos concitoyens et à la société dans son ensemble.

En second lieu, la justice administrative doit amplifier son effort de dématérialisation, afin d’entrer pleinement dans l’ère de la transformation numérique. L’application Télérecours qui a été généralisée en 2017 est une source d’économies. Elle est aussi un facteur, d’efficacité, de rapidité et de simplicité dans les relations entre les parties et la juridiction. La création d’un Télérecours citoyen permettra en 2018 de faciliter les relations de la juridiction administrative avec les parties non représentées par un avocat. Mais demain, nous devrons dépasser cette frontière et nous saisir des questions posées par l’open data et le développement de la justice prédictive. Si la politique d’open data décidée par le Gouvernement vise à améliorer la connaissance de la jurisprudence et sa diffusion auprès du public, certains écueils doivent être évités. La diffusion large et spontanée de tous types de documents contribue, notamment, à accumuler et empiler les niveaux et volumes d’information, sans hiérarchisation entre ce qui est important et ce qui l’est moins. Dans les recherches de jurisprudence, cette exhaustivité peut égarer le juriste et conduire à noyer l’information pertinente dans une masse de données inutiles ou redondantes. La question des algorithmes est plus délicate. La possibilité qu’ils proposent d’eux-mêmes des filtres de recherche ne serait qu’une solution en trompe-l’œil, si les critères de sélection échappaient entièrement au juge. Le développement des algorithmes dits prédictifs s’efforçant d’anticiper la solution possible d’un litige doit aussi être appréhendé avec prudence. Il ne doit pas aboutir à ce que l’intelligence artificielle se substitue, à terme, à l’analyse juridique et au raisonnement personnel des magistrats. Chaque affaire comporte une part de complexité qui ne saurait être réduite et systématisée par un logiciel, aussi puissant soit-il. Le développement de bases de données publiques et l’utilisation des algorithmes doivent donc être réalisés sur la base de lignes directrices précises et transparentes permettant à chacun de comprendre l’origine des résultats proposés et laissant à l’intelligence humaine la part qui doit légitimement rester la sienne.

            En cinquante ans, les ordinateurs se sont substitués aux machines à écrire et la base Ariane a très largement remplacé la consultation des tables du Lebon. J’avoue avoir quelque peu horrifié le président Marceau Long, pourtant d’esprit ouvert et moderne, en lui faisant l’aveu que je n’avais plus, dans mon bureau de vice-président du Conseil d’Etat, de collection complète du recueil Lebon, mais un ordinateur et donc un accès aux bases de données numériques. Le tribunal administratif de demain ne sera pas pour autant, je vous rassure, composé de robots faisant une application mécanique de la norme. Il est probable que les algorithmes permettront, dans le futur, une aide à la décision utile dans les contentieux les plus simples ou répétitifs, ceux qui ne demandent, par exemple, que l’application d’un barème. Il n’est bien sûr pas souhaitable, ni même possible, qu’ils prennent la place des magistrats dans les affaires plus complexes, détachées des cas de compétence liée ou pour lesquelles un nombre limité de décisions rend la systématisation statistique moins fiable. La limite de l’intelligence artificielle est le droit au procès équitable. En revanche, les algorithmes permettront de faire l’économie du recours au juge pour des litiges dont la solution apparaîtra certaine. La juridiction administrative de demain sera aussi une juridiction plus diverse, dans laquelle magistrats, juristes assistants et greffiers concourront ensemble à l’élaboration des décisions de justice sous la responsabilité des magistrats. Elle sera enfin une juridiction recentrée sur ses missions essentielles, car elle aura été délestée de procédures inutiles  et elle orientera vers les modes alternatifs de règlement des litiges, comme la médiation ou le recours aux techniques d’intelligence artificielle ou un panachage des deux, ceux d’entre eux qui pourront ainsi être résolus de manière plus rapide et plus pertinente. La juridiction administrative de demain ne devra pas non plus prendre en charge la presque totalité des litiges engendrés par l’action publique. Une action publique performante doit se préoccuper des conflits qu’elle suscite inévitablement et contribuer à leur règlement, par exemple en développant les recours administratifs préalables. La juridiction administrative ne doit pas se substituer à l’administration, même lorsque celle-ci est défaillante. Les 100 000 requêtes reçues par le tribunal administratif d’Amiens depuis sa création il y a 50 ans méritaient-elles toutes un traitement juridictionnel ? La réponse est certainement négative.

 

Chaque juridiction aura demain un rôle à jouer dans  la mise en œuvre des perspectives que je me suis efforcé de dessiner à grands traits, si le législateur et le pouvoir réglementaire leur donnent corps et si les mesures de gestion requises sont engagées. Le tribunal administratif d’Amiens, qui a pris sa part des évolutions passées de notre ordre de juridiction, aura assurément toute sa place dans les évolutions futures parce qu’il sera intégralement maintenu et qu’il continuera à se distinguer par son excellence. Je fais pleinement confiance à ce tribunal pour relever les défis du futur grâce aux magistrats et agents qui forment sa communauté de travail et avec l’appui de ses partenaires et interlocuteurs qui témoignent, par leur présence aujourd’hui, de l’intérêt et de la confiance qu’ils lui portent. Il y aura encore un tribunal administratif à Amiens en 2068. Il n’aura ni les mêmes missions, ni la même organisation, ni les mêmes méthodes de travail. Mais il continuera à faire respecter les droits fondamentaux de la personne face à la puissance publique, à assurer la soumission de celle-ci au droit, à se référer aux principes du procès équitable et à assurer la poursuite la plus exigeante et avisée du bien commun et de sa déclinaison républicaine : l’intérêt général. De La République de Platon et de l’Ethique à Nicomaque d’Aristote à l’année du centenaire du tribunal administratif d’Amiens en 2068, en passant par le Siècle des Lumières, la création du recours pour excès de pouvoir et les grands arrêts de la jurisprudence administrative, c’est la même histoire, en développement continu, malgré des reculs ou des stagnations, que nous continuerons d’écrire ensemble.