Les 16 et 17 décembre 2019 derniers s’est tenu au Conseil d’État le colloque « Dommages de guerre et responsabilité de l’État pendant la Grande Guerre », co-organisé par le comité d’histoire du Conseil d’État et de la juridiction administrative, l’Institut d’histoire du droit EA 2515 de l’Université Paris-Descartes et le Centre d’études sur la sécurité internationale et les coopérations européennes de l’Université de Grenoble-Alpes. Retour sur les différentes interventions qui ont permis de confronter des approches et des expériences différenciées des réparations pour faits de guerre.
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Le centenaire de la loi du 17 avril 1919 sur la réparation des dommages matériels causés par les faits de guerre dite « Charte des sinistrés » permet de réfléchir, à l’époque contemporaine, aux relations entre les phénomènes de guerre et de violence collective et la responsabilité de l’État.
Martine de Boisdeffre, présidente du comité d’histoire du Conseil d’Etat, a souligné, en ouverture du colloque, son « caractère comparatif et interdisciplinaire » pour un « sujet juridique, présentant aussi des enjeux politiques, économiques et sociaux ».
L’élaboration de la législation sur les dommages de guerre est relativement longue. Un projet portant sur les dommages matériels résultant directement des combats ou d’opérations menées par les troupes est déposé à la Chambre des députés et adopté dès 1915, mais le texte définitif n’est voté par le Parlement qu’après la fin de la guerre, devenant la loi du 17 avril 1919.
Que l’État indemnise les préjudices résultant des combats ou du mouvement des troupes n’est pourtant pas une nouveauté, ont rappelé de concert les historiens Grégoire Bigot (Université de Nantes) et Guillaume Richard (Université Paris Descartes). La responsabilité nationale de l’État, contrepartie de l’obligation de faire le sacrifice de sa vie à la Nation, est reconnue dès la Révolution française : selon le décret du 11 août 1792, la fraternité existant entre les citoyens oblige l’État à aider ceux qui auraient perdu leurs biens du fait de la guerre. Par la suite, l’État refuse de reconnaître un véritable droit aux victimes, se contentant, après la guerre de 1870-1871, d’octroyer des indemnités aux personnes concernées, souligne, pour sa part, Anne-Sophie Chambost (Université de Saint-Étienne).
De l’irresponsabilité à la responsabilité
La Première Guerre mondiale constitue un point de rupture, remettant en cause l’irresponsabilité antérieure de l’État pour faits de guerre. Dès le début du conflit, les combats extrêmement violents qui se déroulent sur le front entraînent des destructions considérables, amenant les pouvoirs publics à réagir. Dès fin 1914, le législateur décide d’inclure dans le projet de loi des finances de 1915 un article portant sur la future élaboration d’une loi spéciale concernant la « réparation des dommages résultant des faits de guerre ». Les justifications avancées sont très diverses. Parmi les plus fréquentes, la solidarité nationale renvoie aux conceptions solidaristes diffusées par le député Léon Bourgeois. L’État doit indemniser les dommages subis du fait de certaines situations qui doivent entraîner un mécanisme de solidarité, indique Yann Le Foulgoc (Université de Strasbourg). Selon Jean-Louis Halpérin (ENS de Paris), l’action discrète des magistrats dans la reconnaissance des dommages a été plus importante au début du XXe siècle que la doctrine solidariste.
D’autres expériences de guerre antérieures, comme la conquête coloniale de la Libye qui entraîne, en Italie, une première législation sur les dommages de guerre dès 1913, ont également pu servir de modèle ou de référence, d’après Carlotta Latini (Université de Camerino). La diversité des fondements n’empêche pas l’acceptation presque unanime du principe du droit à réparation, facilitée par la conviction que l’Allemagne paiera, une fois la guerre terminée.
Une indemnité au service de la reconstruction du pays
La législation de 1919, qui reconnaît un véritable droit à indemnité pour ceux qui ont subi des dommages résultant des « faits de la guerre », est complétée par des mécanismes financiers, notamment le Crédit national, mis en place par la loi du 1er octobre 1919 avec un capital de 100 millions de francs, afin de garantir le paiement des indemnités, relate Patrice Baubeau (Université Paris Nanterre). Mais des désaccords entre députés et sénateurs sur les conditions posées à l’indemnisation se font jour. L’essentiel des débats porte sur l’obligation qu’aurait le sinistré de remployer son indemnité pour reconstituer le bien détruit ; votée en 1915 par la Chambre des députés, elle est refusée par le Sénat. A l’enjeu de libertés individuelles s’oppose un enjeu de contrôle collectif sur la reconstruction. Les indemnités pour les dommages subis concernent directement la reconstruction du pays, en particulier le redémarrage économique, souligne Jean-Luc Mastin (Université Paris 8), qui présente les dommages de guerre à partir de l’étude de la place lilloise. La loi de 1919 instaure finalement un compromis, distinguant deux situations pour les biens immobiliers. Si le sinistré n’utilise pas son indemnité pour reconstruire à l’identique son bien, il perçoit uniquement la valeur de la perte subie, correspondant au coût de construction à la veille de la guerre. En cas de remploi, le sinistré reçoit, outre la perte subie, des « frais supplémentaires » qui compensent la différence entre le coût de la reconstitution et le coût de construction à la veille de la guerre. Cela suppose cependant que le sinistré puisse justifier auprès de l’administration qu’il a satisfait aux conditions de remploi.
Procédure et instances spéciales
La loi d’avril 1919 instaure également différentes commissions appelées à se prononcer sur la validité des dossiers remplis par des millions de Français : commissions cantonales et départementales, tribunaux de dommages de guerre. L’appel est possible devant le Conseil d’État (art. 36), puis, selon la loi de finances du 31 mai 1921, devant la Commission supérieure des dommages de guerre près du Conseil d’État, qui rend plus de 10 000 décisions pendant deux décennies, mentionne Guillaume Quernet (Université Paris II - Panthéon-Assas). En Belgique, un Office des régions dévastées est créé par la loi du 8 avril 1919 et 25 tribunaux et 3 cours des dommages de guerre jouent un rôle primordial dans la réparation des dommages de guerre entre 1919 et 1935, témoigne Sebastiaan Vandenbogaerde (Université de Gand). L’ampleur et la diversité des dommages artistiques et culturels est considérable pendant la Première guerre mondiale, note Clémence Vaillant (Université de Lorraine) : incendie de la bibliothèque de l’Université catholique de Louvain le 20 août 1914, de la cathédrale de Reims le 19 septembre 1914, pour citer deux exemples très connus. Dans l’entre-deux-guerres, la France doit faire face à des blocages récurrents de la part de l’Allemagne face à la restitution des biens pillés.
D’une guerre à l’autre, la réparation des dommages de guerre et la loi du 28 octobre 1946
En conclusion, Guillaume Richard, reprenant les propos de David Deroussin (Université Lyon III), évoque la législation sur les dommages de guerre et la reconstruction pour le second conflit mondial. La loi du 28 octobre 1946 sur les dommages de guerre, votée par la seconde Assemblée constituante, pose le principe de l’égalité et de la solidarité de tous les Français devant les charges de la guerre et ouvre le droit à réparation intégrale pour tous les dommages « certains, matériels et directs causés aux biens immobiliers et mobiliers par les faits de guerre ». L’objectif est de reconstruire, en lien avec la solidarité nationale. Alain Chatriot (Centre d’histoire de Sciences Po Paris) souligne le rôle important du Conseil d’État dans la question des dommages de guerre et des réparations, à travers notamment Georges Cahen-Salvador, qui prépare le texte de la loi du 28 octobre 1946 et qui est désigné, en 1947, président de la Commission supérieure des dommages de guerre.