Franco-British-Irish Judicial Cooperation Committee
Intervention de Bruno Lasserre ,
vice-président du Conseil d’Etat
Mesdames et Messieurs,
C’est un important et délicat sujet qu’il m’a été demandé d’introduire aujourd’hui. Délicat car si nous parlons depuis ce matin déjà de la manière dont le droit appréhende la traite humaine et l’esclavage moderne, le thème de cet après-midi nous amène à nous interroger plus précisément sur le rôle du juge lorsqu’il est confronté à ces phénomènes et à la vulnérabilité des personnes qui en sont victimes. Dans un tel contexte, le juge a un rôle particulier à jouer. D’une part car sa mission première est d’assurer que la justice s’applique à tous et permette à chacun de faire valoir ses droits. Mais aussi car le juge, quelle que soit la question dont il est saisi, est également le garant d’un « rituel judiciaire » au cours duquel les points de vue sont confrontés et des explications données aux fins de faire éclore la vérité, de trancher le litige mais aussi d’apaiser. Or, pour que ce rituel judiciaire aboutisse et que la catharsis opère, le juge doit tenir compte de la spécificité des situations dont il est saisi et, en particulier, de la vulnérabilité des parties. Cette vulnérabilité se traduit en effet bien souvent par des difficultés tant à saisir le juge qu’à se défendre de manière effective une fois la procédure enclenchée. Il en résulte des situations dans lesquelles la procédure juridictionnelle est faussée et l’effectivité des droits amoindrie du fait de la vulnérabilité de l’une des parties. C’est pourquoi il appartient au juge d’avoir une action qui dépasse la seule animation du contradictoire.
Cette approche différenciée est particulièrement nécessaire pour les victimes de traite humaine ou d’esclavage qui sont souvent réduites à un asservissement qui dépasse le champ physique et s’étend à l’emprise morale. Lorsque ces personnes se présentent devant le juge soit comme témoins, soit comme victimes, les violences subies, la peur et l’intériorisation de certains comportements les exposent particulièrement et peuvent les placer dans une situation défavorable face à la justice. Le juge pénal en sait quelque chose ayant à gérer quotidiennement la confrontation des victimes avec leurs agresseurs présumés. Mais si le juge administratif est moins expert sur un tel sujet, il est habitué à être saisi par des personnes vulnérables – demandeurs d’asile, détenus, personnes socialement ou économiquement précaires… – et il a, par conséquent, développé une approche équilibrée qui tient compte des exigences normales du droit au procès équitable et de leur fragilité afin de garantir l’effectivité de leurs droits.
Sans statuer en équité, deux voies s’ouvrent ainsi au juge lorsqu’il est confronté à des personnes vulnérables : la première réponse est d’assurer que le droit en vigueur et son interprétation garantissent l’effectivité des droits de ces personnes (I) ; la seconde réponse est moins évidente pour l’œil profane, mais elle revêt une importante tout aussi grande, sinon plus : le juge doit garantir que la procédure suivie permette effectivement aux personnes vulnérables de faire valoir leurs droits (II). Les deux réponses se rejoignent sans être identiques : la première tend à assurer que les catégories du droit sont adaptées au traitement des situations de vulnérabilité ; la seconde vise à tenir compte de la fragilité particulière des personnes au cours de la procédure judiciaire. Deux voies qui ne sont pas propres aux personnes victimes de traite humaine ou d’esclavage, mais qui, pour ces personnes, ont fait l’objet d’un traitement spécifique sur lequel je vais maintenant revenir.
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I. La première responsabilité du juge face aux victimes de traite humaine ou d’esclavage est d’assurer que l’application du droit en vigueur garantisse l’effectivité de leurs droits.
En France, deux dispositifs spécifiques permettent d’assurer la protection des victimes de traite humaine lorsqu’elles décident de s’affranchir des réseaux qui les exploitent (A). Et, dans un cas comme dans l’autre, l’œuvre du juge pour garantir l’effectivité de ces voies de recours a été déterminante (B).
A. Le droit d’asile et le droit commun des étrangers ouvrent tous deux droit à une protection pour les victimes de traite humaine.
1. Il existe, en premier lieu, la possibilité pour les personnes victimes de traite humaine d’obtenir l’asile en France. Alors que l’asile conventionnel visait initialement les persécutions menées par les Etats eux-mêmes, cette protection a en effet été élargie aux victimes de réseaux ou de persécutions perpétrées par des agents non étatiques , notamment en raison de leur genre ou de leur orientation sexuelle . Sur cette base, les victimes de traite humaine ou d’esclavage se sont également vu ouvrir la possibilité de bénéficier d’une protection au titre de l’asile. Après avoir un temps privilégié l’octroi de la protection subsidiaire , la Cour nationale du droit d’asile a ainsi fait évoluer son raisonnement reconnaissant que les victimes de traite ou d’esclavage peuvent revendiquer l’appartenance à un même groupe social et à ce titre bénéficier de l’asile conventionnel . Dans cette reconnaissance, la Cour nationale du droit d’asile a fait preuve d’une certaine souplesse, car la qualification de groupe social au sens de la Convention de Genève n’était pas évidente. Mais au terme d’un raisonnement juridique motivé, la Cour nationale du droit d’asile a admis que les femmes soumises à un réseau de prostitution appartiennent à un même groupe social compte tenu de l’exploitation dont elles ont fait l’objet, de l’opprobre et des persécutions auxquelles elles seraient exposées dans leur pays d’origine et de leur volonté de s’extraire dudit réseau . Cette question n’est toutefois pas définitivement tranchée car elle fait l’objet d’un recours en cassation notamment sur le point de savoir si le groupe social doit s’apprécier à partir de la condition d’émancipation par rapport au réseau de proxénétisme. L’affaire devrait être examinée par le Conseil d’Etat à l’automne prochain.
2. La seconde voie ouverte aux victimes de réseaux proxénètes ou de traite humaine relève du droit commun du séjour des étrangers. Créé par une loi du 18 mars 2003, l’article L. 316-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile prévoit la possibilité d’octroyer une carte de séjour temporaire à l’étranger qui dépose plainte ou témoigne contre une personne qu’il accuse d’avoir participé à la traite humaine ou à un réseau de proxénétisme. La carte de séjour ouvre droit à l’exercice d’une activité professionnelle et si la procédure judiciaire aboutit à une condamnation définitive, l’étranger obtient de plein droit une carte de résident. Ce dispositif juridique est original en Europe et repose sur une claire logique de « donnant-donnant » qui permet d’articuler une logique sécuritaire – recherche des auteurs d’infraction et sanction de ces comportements – et une logique de protection des victimes et des témoins . En plus de la régularisation de leur situation au regard du séjour, ces derniers peuvent bénéficier d’une protection policière le temps de la procédure et bénéficient des droits sociaux attachés à un séjour régulier en France . Lorsqu’une procédure pénale n’est en revanche pas envisageable, l’article L. 316-1-1 du code, créé par une loi du 13 avril 2016 , permet au préfet de délivrer une autorisation de séjour aux personnes ayant cessé l’activité de prostitution et cherchant à se réinsérer.
B. Dans ces deux hypothèses, le juge – de l’asile ou administratif – a joué un rôle déterminant pour garantir l’effectivité de la protection accordée par le droit positif.
Si ces dispositifs sont le fruit d’une volonté législative ou conventionnelle que le juge constate, il lui appartient de s’assurer que dans les affaires portées devant lui les droits qu’ils garantissent sont respectés et, le cas échéant, de proposer une adaptation ou une évolution lorsque l’état du droit à un temps t ne permet pas de tenir compte de la vulnérabilité particulière d’une personne. Ce n’est en réalité que la conséquence naturelle de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme selon laquelle les obligations positives faites aux Etats pour garantir l’effectivité des droits protégés par la Convention leur impose non seulement de criminaliser et d’incriminer – ce qui incombe au législateur et au pouvoir exécutif – mais aussi de réprimer et de protéger effectivement – obligation qui échoit aux autorités judiciaires . Cela vaut pour les personnes placées sous la garde de l’Etat – je pense aux détenus – comme pour les victimes de traite humaine ou d’esclavage protégées par l’article 4 de la Convention qui prohibe l’esclavage, l’asservissement et le travail forcé .
1. Dans le cas de personnes victimes de traite humaine ou d’esclavage, cela impose au juge de tenir compte de leur vulnérabilité. Le juge de l’asile et le juge administratif prennent ainsi en compte l’emprise psychologique, la peur ressentie et les menaces proférées pour ne pas s’arrêter à une application trop stricte des textes. Certaines conditions de l’octroi du statut de réfugié ont par exemple été interprétées de manière assez souple dès lors que leur réalisation pouvait être mise en échec par la seule vulnérabilité psychologique des personnes. L’appartenance au groupe social des personnes victimes de la traite humaine implique, par exemple, qu’elles fassent la démonstration de leur volonté de s’affranchir de ce réseau. Or, l’appréciation de cette émancipation est délicate s’agissant de personnes qui ont parfois été recrutées avec l’aval de leurs familles et qui n’ont pas toujours conscience de ce qui les attend. La Cour nationale du droit d’asile a par conséquent adopté une approche souple. Elle a notamment admis qu’une personne réduite en esclavage depuis sa naissance ait pu mettre du temps à prendre conscience de sa condition d’esclave et que la volonté de s’en libérer n’ait pu être que progressive sans que cela n’enlève rien à sa détermination . La Cour a également apprécié de manière souple l’exigence d’un dépôt de plainte estimant qu’une telle démarche n’était pas indispensable pour se voir reconnaître le statut de réfugié dès lors que la fragilité psychologique et les craintes de représailles pouvaient justifier un refus de déposer plainte ou de rechercher la protection des autorités policières . De même, les conditions de réexamen des demandes d’asile ont été assouplies ayant été considéré que vulnérabilité des demandeurs avait pu justifier des mensonges ou des incohérences lors de la première demande. La crainte pour sa vie ou celle de sa famille ou les pressions exercées par le proxénète pour déposer une demande d’asile sont désormais regardées comme des cas de force majeure susceptibles d’excuser les errements dans le récit .
2. En matière de droit commun du séjour des étrangers, le Conseil d’Etat a également fait évoluer sa jurisprudence pour l’adapter à la particularité des situations traitées. Il a notamment rappelé que l’article L. 316-1 que je mentionnais préalablement impose aux forces de police d’informer la victime de l’existence de ce dispositif et de lui donner un temps de réflexion suffisant pour lui permettre d’exercer son droit et de déposer plainte le cas échéant. Le Conseil d’Etat a ainsi jugé qu’une mesure d’éloignement prise alors que la personne n’avait pas été mise à même de réfléchir à l’opportunité de se placer sous la protection des autorités judiciaires méconnaissait ces dispositions . Ce faisant, le Conseil d’Etat se place très en amont de la procédure dès lors que la victime n’a pas besoin d’avoir déjà déposé plainte pour bénéficier d’un délai de réflexion ; il suffit que les autorités policières soient confrontées à une hypothèse de traite humaine pour qu’elles aient l’obligation d’informer la victime présumée et de lui donner la possibilité de faire valoir ses droits. Dans le droit-fil de cette jurisprudence, le Conseil d’Etat a pour sa part admis que le fait pour une victime de ne dévoiler certains faits qu’à l’occasion d’une procédure d’éloignement ne révélait pas nécessairement une volonté de faire obstacle à cette procédure mais pouvait résulter de la vulnérabilité de la personne et des craintes de représailles qu’elles nourrissent .
II. En second lieu, le juge a pour mission de garantir que la procédure judiciaire ne se fait pas au détriment des victimes.
Il ne s’agit pas là d’une spécificité propre aux procédures impliquant des victimes de traite humaine ou d’esclavage, la procédure contentieuse étant habituée à tenir compte de la vulnérabilité de certains demandeurs. La vulnérabilité financière est bien entendue prise en charge au travers de l’aide juridictionnelle qui permet à ceux qui y sont éligibles de bénéficier gratuitement de l’assistance d’un avocat, mais il s’agit ici de traiter surtout de la vulnérabilité sociale ou psychologique.
A. L’une des premières difficultés réside dans l’accès au juge à proprement parler.
1. En raison de leur fragilité psychologique, de leur isolement ou de leur précarité socio-économique, certaines personnes vulnérables peinent à simplement comprendre quelles sont les voies de droit ouvertes et comment saisir le juge. Il est donc nécessaire d’adapter certaines règles procédurales pour faciliter l’accès au juge et garantir un droit effectif au recours. Le contentieux de l’aide et des prestations sociales offre un exemple d’une telle adaptation. Ainsi, une requête présentée dans ces matières ne peut être rejetée comme étant insuffisamment motivée avant que le juge n’ait informé le requérant de son rôle et de la nécessité de lui soumettre une véritable argumentation . Certaines juridictions ont même établi des formulaires spécifiques pour guider les demandeurs lors de la saisine du tribunal. Les requérants sont également dispensés de l’obligation de produire leur dossier, qui doit être produit par l’administration afin d’éviter les oublis ou de faire peser sur eux une trop forte charge . Cette approche déroge aux règles de droit commun qui imposent de saisir le juge administratif par une requête écrite et motivée, accompagnée de toutes les pièces justificatives.
2. En parallèle, le juge administratif a précisé les conditions dans lesquelles des associations de défense des droits pouvaient s’associer aux recours pour appuyer le demandeur. Auparavant, pour intervenir au soutien d’un recours, notamment en matière d’asile, un intervenant devait se prévaloir d’un droit propre auquel la décision à venir était susceptible de porter atteinte. Pour une association dont l’objet était seulement de défendre les droits de certaines catégories de personnes, ce seuil s’avérait particulièrement difficile à atteindre. Par une décision du 25 juillet 2013 concernant une demande d’asile, le Conseil d’Etat a unifié ces conditions de recevabilité avec pour seul critère que la personne intervenante « justifie d’un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l’objet du litige » . Les associations de défense des droits des victimes de réseau de traite ou d’esclavage, qui sont souvent très actives dans l’émancipation de la personne et sa réinsertion, peuvent ainsi désormais intervenir dans les procédures contentieuses. Cette évolution n’est pas seulement cosmétique dès lors qu’elle peut favoriser une argumentation juridique plus structurée et nourrie et l’administration de preuves que les victimes sont dans l’incapacité d’apporter seules. En matière de discrimination, cela va même plus loin puisque les actions de groupe peuvent être portées par des associations , l’intérêt étant de faciliter les recours et l’accès au juge dans des contentieux techniques et pour lesquels les preuves sont parfois difficiles à rassembler.
B. En parallèle, le rôle du juge est d’assurer que la procédure ne place pas le demandeur victime dans une position défavorable qui l’empêcherait de faire reconnaître ses droits.
1. Cela passe en premier lieu par un aménagement de la charge de la preuve assez fréquent dans les contentieux introduits par des personnes vulnérables. Ainsi, les personnes se disant victimes de discrimination ou de harcèlement doivent seulement amorcer une argumentation en soumettant au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer une méconnaissance du principe d’égalité ; il revient ensuite à l’administration de produire tous les éléments en sa possession pour établir que la décision attaquée repose sur des éléments objectifs étrangers à toute discrimination. Dans les affaires de traite humaine ou d’esclavage, ce type d’approche est particulièrement utile. En effet, compte tenu de son parcours souvent chaotique et de sa fragilité psychologique, le demandeur peut rencontrer des difficultés dans la démonstration des mauvais traitements et des risques encourus en cas de retour. En outre, dans de nombreux cas – notamment d’esclavage dans certaines régions d’Afrique ou de proxénétisme comme au Nigéria – la culture du silence et de l’acceptation rendent très difficile l’obtention de preuves mais aussi le simple témoignage de la victime . Il appartient par conséquent au juge de faire un travail d’écoute particulier, voire d’introduire une charge de la preuve ou un seuil d’admission des preuves adapté. Par exemple, en matière d’asile, la question principale qui se pose est souvent celle de la crédibilité des déclarations du demandeur. A cet égard, la Cour européenne des droits de l’homme relève qu’« eu égard à la situation particulière dans laquelle se trouvent souvent les demandeurs d’asile, il est fréquemment nécessaire de leur accorder le bénéfice du doute lorsque l’on apprécie la crédibilité de leurs déclarations et des documents qui les appuient » . Dans le droit-fil de cette jurisprudence, le Conseil d’Etat a imposé à la Cour nationale du droit d’asile d’adopter une approche plus souple à l’égard des certificats médicaux attestant des mauvais traitements .
2. En parallèle, le juge a approfondi son office et adapté son comportement lors de l’audience pour tenir compte de la vulnérabilité des personnes. D’une part, l’office du juge dans ces contentieux est très souvent celui d’un juge de pleine juridiction impliquant des pouvoirs plus étendus : celui de substituer sa propre décision à celle de l’administration et non pas seulement de l’annuler, la prise en compte des faits tels qu’ils sont à la date du jugement et non à la date de la décision attaquée. C’est le cas en matière d’asile . D’autre part, dans de très nombreux cas, les audiences impliquant des personnes vulnérables laissent une large place à l’oralité, à la différence de ce qui est habituellement le cas devant le juge administratif français. Ainsi, dans les contentieux sociaux, l’instruction de l’affaire n’est close qu’à l’issue de l’audience pour permettre au demandeur de faire valoir à l’oral tous ses arguments, notamment de fait . Le juge encourage également la parole en posant des questions aux demandeurs afin de leur faire préciser certains éléments de leur situation qui seraient obscurs dans leurs écritures, mais aussi de vérifier la crédibilité et la sincérité de leurs affirmations. En outre, les personnes étrangères doivent pouvoir être assistées d’un interprète afin de comprendre et d’être comprises. Le Conseil d’Etat a même récemment jugé que les personnes malentendantes devaient impérativement pouvoir bénéficier de l’assistance d’une personne « maîtrisant un langage ou une méthode permettant de communiquer avec les personnes sourdes » .
Tout cela concourt à rendre la procédure contentieuse plus accessible pour les personnes vulnérables leur permettant en retour de mieux faire valoir leurs droits et d’en garantir l’effectivité.
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[1] Texte écrit en collaboration avec Sarah Houllier, magistrat administratif, chargée de mission auprès du vice-président du Conseil d’Etat.
[2] A. Garapon, Bien juger : essai sur le rituel judiciaire, Odile Jacob, 1997.
[3] Cette approche diverge notamment de celle retenue par les juges espagnols. Dans une décision du 21 juillet 2015, le Tribunal suprême espagnol a ainsi jugé qu’une ressortissante nigériane victime d’exploitation sexuelle ne pouvait bénéficier de l’asile dès lors que les persécutions étaient l’œuvre d’agents non étatiques (n° 3651/2015).
[4] CNDA, 12 mars 2009, Mme D., n° 638891 s’agissant de la pratique de l’excision ou Commission de recours des réfugiés, 29 juillet 2005, Mlle T., n° 519803 s’agissant du mariage forcé.
[5] Commission de recours des réfugiés, 12 mai 1999, D., n° 328310.
[6] Article L. 712-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : « Le bénéfice de la protection subsidiaire est accordé à toute personne qui ne remplit pas les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié et pour laquelle il existe des motifs sérieux et avérés de croire qu'elle courrait dans son pays un risque réel de subir l'une des atteintes graves suivantes : / a) La peine de mort ou une exécution ; / b) La torture ou des peines ou traitements inhumains ou dégradants ; / c) S'agissant d'un civil, une menace grave et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d'une violence qui peut s'étendre à des personnes sans considération de leur situation personnelle et résultant d'une situation de conflit armé interne ou international. »
[7] CNDA, 15 mars 2012, Mme O., n° 11017758.
[8] CNDA, 15 mars 2012, Mme O., n° 11017758 ; CNDA, 24 mars 2015, Mme E., n° 10012810.
[9] G. Dujardin, « La protection par le droit des étrangers des victimes de proxénétisme : deux fondements pour un seul régime », Revue de droit public, 2016, n° 2, p. 467.
[10] Article R. 316-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.
[11] Articles R. 316-6 et suivants du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.
[12] Loi n° 2016-444 du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées.
[13] CEDH, 26 juillet 2005, Siliadin c. France, n° 73316/01, pt. 89.
[14] CEDH, 11 octobre 2012, C.N. et V. c. France, n° 67724/09, pt. 104.
[15] « 1. Nul ne peut être tenu en esclavage ni en servitude. / 2. Nul ne peut être astreint à accomplir un travail forcé ou obligatoire. (…) ».
[16] CNDA, 9 mars 2011, M. S., n° 09023872 ; CNDA, 10 avril 2018, M. T., n° 17035868.
[17] CNDA, 15 mars 2012, Mme O., n° 11017758.
[18] Voir, notamment, CNDA, 17 octobre 2011, Mlle O, n° 10016980.
[19] CE, 15 juin 2012, Mlle Shankar, n° 339209.
[20] CE, 15 juin 2012, Mlle Shankar, n° 339209.
[21] En France, cette aide est prévue par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique.
[22] Article R. 772-6 du code de justice administrative.
[23] Article R. 772-8 du code de justice administrative.
[24] CE Sect., 25 juillet 2013, OFPRA c. Mme E.F., n° 350661.
[25] Article 86 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.
[26] CE Ass., 30 octobre 2009, Mme Perreux, n° 298348.
[27] CE Sect., 11 juillet 2011, Mme Montaut, n° 321225.
[28] D. Roman, « Le droit d’asile pour les victimes de mutilations génitales féminines », Recueil Dalloz, 2016, p. 1215.
[29] CEDH gr.ch., 23 mars 2016, F.G. c. Suède, n° 43611/11, pt. 113.
[30] CE, 10 avril 2015, M. Balasingam, n° 372864. Dans cette affaire, le Conseil d’Etat a annulé une décision de la Cour nationale du droit d’asile ayant rejeté un certificat médical comme n’étayant pas les faits sans même prendre la peine de l’analyser en détail, ni de rechercher s’il était susceptible de révéler des risques pour le demandeur d’asile.
[31] CE Sect., 8 janvier 1982, Aldana Barrena, n° 24948 ; CE, 27 février 2015, OFPRA c. M. Z., n° 380489. C’est également le cas dans la plupart des contentieux sociaux (CE, 12 avril 2013, Mme F., n° 364239 pour la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé).
[32] Article R. 772-9 du code de justice administrative.
[33] CE, 15 mars 2019, M. S., n° 414751.
[34] Correspondance de Fénelon, 6 décembre 1712, dans Œuvres de Fénelon, T.3, Firmin Didot Frères, 1843, p. 716.