Les Conférences du Conseil d’État - Cycle 2010-2011 : le droit européen des droits de l’homme, intervention de Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État - 19 avril 2010.
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Les Conférences du Conseil d’Etat
Cycle 2010-2011 :
Le droit européen des droits de l’homme
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Première conférence :
Le principe de subsidiarité
et la protection européenne des droits de l’homme
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Lundi 19 avril 2010
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Intervention de Jean-Marc Sauvé
Vice-président du Conseil d’Etat [i]
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Monsieur le Président de la Cour européenne des droits de l’homme,
Vous évoquiez il y a quelques instants ma présence lors de l’audience solennelle de rentrée de la Cour, le 29 janvier dernier, ainsi que le privilège qu’il m’a été donné d’être son invité d’honneur et de prononcer en cette qualité le discours d’usage. Je souhaite à mon tour vous faire part du plaisir et de l’honneur qui sont les miens, ceux de mes collègues et de nos invités de vous recevoir aujourd’hui pour l’inauguration de ce deuxième cycle des Conférences du Conseil d’Etat, consacré au droit européen des droits de l’homme.
Ce nouveau cycle revêt une importance particulière pour trois raisons.
D’abord –votre présence l’atteste-, parce que son organisation est le fruit d’une volonté que partagent le Conseil d’Etat et la Cour européenne des droits de l’homme d’assumer pleinement leurs responsabilités respectives dans le système européen de protection des droits de l’homme et, partant, de travailler ensemble pour mieux faire connaître ce système auprès des professionnels qui concourent à son fonctionnement –représentants de l’université, de l’administration, avocats et membres des juridictions- mais aussi, plus largement, de l’ensemble des citoyens. Ce cycle est à lui seul une traduction de la complémentarité des juridictions nationales et de la Cour que vous évoquiez à l’instant.
Ce nouveau cycle de conférences, ensuite, s’inscrit dans le cadre d’une évolution sensible de la protection des droits de l’homme en France et en Europe. En France, du fait du renforcement évident du rôle du juge administratif dans la protection des droits fondamentaux, notamment sous l’effet de la Convention européenne, mais également du fait de l’entrée en vigueur de la question prioritaire de constitutionnalité le 1er mars dernier. En Europe, cette évolution est le fruit de l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne qui donne à la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne une portée juridique contraignante et permet à l’Union européenne d’adhérer à la Convention européenne des droits de l’homme[ii].
Ce nouveau cycle, enfin, s’ouvre dans le contexte d’une réflexion d’ensemble sur l’avenir du système européen de protection des droits de l’homme. Alors que la Convention va célébrer à la fin de cette année son soixantième anniversaire, le constat d’un encombrement excessif de la Cour, qui enregistre plus de 50 000 nouvelles requêtes par an, conduit à s’interroger sur les mesures qui peuvent être adoptées pour préserver ce système. Tel a été l’objet de la Conférence de haut niveau sur l’avenir de la Cour européenne des droits de l’homme qui s’est tenue à Interlaken les 18 et 19 février dernier, dont les résultats doivent être salués : la Conférence, qui réunissait les Etats parties à la Convention et le Conseil de l’Europe, a en effet exprimé son ferme attachement à la Convention et à la Cour[iii], elle a reconnu la contribution extraordinaire de cette dernière à la protection des droits de l’homme en Europe[iv] et elle a établi un plan d’action pour assurer l’efficacité à long terme du système de la Convention[v].
Ce contexte rappelé, le thème retenu pour cette première conférence s’explique de lui-même. Pourquoi choisir d’évoquer en commun le principe de subsidiarité ?
La raison en est évidente : à côté du droit de recours individuel, ce principe constitue la « clef de voute »[vi] de l’ensemble du système européen de protection des droits de l’homme, « l’un des principes fondamentaux sous-tendant tout le système de la Convention », selon vos propres termes.
Vous avez ainsi rappelé à l’instant ce que représente ce principe pour la Cour que vous présidez, ses implications juridiques, tant au plan procédural qu’au fond et vous avez envisagé des voies pour en améliorer la prise en compte.
Je souhaite, en ma qualité de représentant d’une juridiction nationale attachée à la pérennité du système européen de protection des droits de l’homme, rappeler ce que représente, de ce point de vue, le principe de subsidiarité.
Ce principe est avant tout, aujourd’hui, un facteur d’efficacité de ce système (I).
Il est également, cela doit être rappelé, une source de richesse pour la protection des droits de l’homme en Europe (II).
Pour ces raisons, la juridiction administrative, d’une part, et la Cour européenne des droits de l’homme, d’autre part, renforcent leur engagement dans la voie d’une application résolue de ce principe, afin de le rendre « pleinement opérationnel »[vii]. (III).
I. Le principe de subsidiarité est un facteur d’efficacité du système européen de protection des droits de l’homme.
Evoquant des solutions pour garantir l’avenir de la Cour européenne des droits de l’homme, les contributions préparatoires à la conférence d’Interlaken et la déclaration finale ont particulièrement insisté sur la nécessité de réaffirmer le caractère subsidiaire du mécanisme de contrôle institué par la Convention[viii].
Cela s’explique par le fait que le principe de subsidiarité, dont l’une des vocations essentielles est de guider la répartition des compétences entre les différents acteurs d’un système structuré, est de ce fait un vecteur d’efficacité. Telle est bien la fonction de ce principe dans le système européen de protection des droits de l’homme. Il garantit en effet que les premiers responsables de la protection des droits de l’homme –les Etats- soient les acteurs qui disposent à cette fin des pouvoirs les plus étendus. Ce principe est également un préalable à l’exercice efficace, par la Cour européenne des droits de l’homme, de sa fonction de Cour régulatrice.
A.- Le principe de subsidiarité est d’abord l’expression d’une « nécessité fonctionnelle »[ix] : les Etats, premiers responsables de la protection des droits fondamentaux, sont aussi à bien des égards les mieux à même d’assurer une protection complète et efficace de ces droits. C’est cette nécessité fonctionnelle qu’exprimait dès 1976 la Cour européenne des droits de l’homme, lorsqu’elle considérait que, dans certaines circonstances, grâce à leurs contacts directs et constants avec les forces vives de leur pays, « les autorités de l’Etat se trouvent en principe mieux placées que le juge international pour se prononcer »[x] sur le contenu des exigences de l’ordre public et la nécessité d’une restriction à une liberté.
A cela, il est possible d’ajouter que les autorités et les juges nationaux sont également, dans le système de la Convention, ceux qui disposent des pouvoirs les plus importants pour assurer une protection directement efficace contre les atteintes qui peuvent être portées aux droits garantis par la Convention. Le législateur et le pouvoir réglementaire peuvent ainsi, avec un effet erga omnes, abroger ou modifier des dispositions incompatibles avec la Convention ou créer de nouveaux dispositifs permettant d’assurer pleinement le respect des droits qu’elle protège. La loi du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l’immigration[xi] qui, à la suite l’arrêt de la Cour Gebremedhin c/ France [xii], a créé une nouvelle voie de recours suspensive à l’encontre des décisions refusant l’entrée sur le territoire au titre de l’asile, en est un exemple.
Le juge national dispose aussi de pouvoirs importants lui permettant d’assurer directement la pleine effectivité des droits garantis par la Convention. L’on peut penser à cet égard aux pouvoirs d’annulation et d’injonction du juge administratif, qui ont conduit le Conseil d’Etat, par exemple, par l’arrêt GISTI du 7 février 2003[xiii], à annuler le refus du ministre de l’intérieur d’abroger le décret – loi du 6 mai 1939 relatif au contrôle de la presse étrangère et à lui enjoindre de procéder à cette abrogation[xiv]. C’est l’intervention du juge national qui, faisant usage des pouvoirs dont lui seul dispose dans le système de la Convention, a permis d’assurer la pleine application de l’arrêt de la Cour qui avait révélé la contrariété du dispositif prévu par ce décret-loi à l’article 10 de la Convention[xv].
B.- Si le principe de subsidiarité garantit ainsi, dans le système de la Convention, que ceux qui portent la responsabilité primaire d’assurer la protection des droits de l’homme – les Etats et, en leur sein, notamment, les juges nationaux - sont ceux qui disposent à cette fin des pouvoirs les plus étendus, ce principe a également pour vocation de permettre que la Cour européenne des droits de l’homme assume pleinement sa fonction de Cour régulatrice.
Le principe de subsidiarité est ainsi, dans le système européen de protection des droits de l’homme, l’expression d’une répartition claire des compétences et des responsabilités entre la Cour et les juridictions nationales. C’est ce que traduit la règle –rappelée par le Président Costa il y a quelques instants- selon laquelle la Cour n’est pas un quatrième degré de juridiction. Ce principe peut également se révéler un instrument efficace d’articulation entre la protection des droits qui résulte de la Convention européenne des droits de l’homme et celle qui résulte du droit de l’Union européenne. D’une part, en effet, le principe de subsidiarité permet au juge national, juge de droit commun à la fois de la Convention et du droit de l’Union européenne, d’assurer directement la cohérence et l’articulation des deux systèmes, ainsi qu’y a procédé le Conseil d’Etat, par exemple, dans sa décision Conseil national des barreaux du 10 avril 2008[xvi]. Dans cette décision, il a fixé la méthode lui permettant d’examiner le moyen tiré de la contrariété d’une directive de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme. D’autre part, le principe de subsidiarité peut également s’avérer une voie pour « réaliser judicieusement [l’] articulation » entre la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et la Convention[xvii], en conférant à celle-ci, par rapport à la Charte, une fonction normative supplétive. Par conséquent, la situation de la Cour de justice de l'Union européenne pourrait être « comparable à celle des cours constitutionnelles ou suprêmes des États membres vis-à-vis de la Cour européenne des droits de l'homme »[xviii], selon l’analyse que vient de rendre publique la Commission européenne.
Au-delà de la répartition des compétences, le principe de subsidiarité est aussi une voie pour remédier à l’encombrement de la Cour. Il a pour effet de garantir que celle-ci ne connaîtra que des affaires les plus importantes, c’est-à-dire de celles posant une question de principe ou d’interprétation de la Convention ou de celles dans lesquelles un Etat est allé au-delà de sa marge nationale d’appréciation en violant les droits garantis par la Convention ou en permettant une telle violation. Ainsi que le soulignait à l’instant le Président Costa et tel que cela résulte en particulier de la condition d’épuisement des voies de recours internes[xix], « ce n’est qu’en cas de défaillance des autorités nationales que [la Cour] peut et doit intervenir ».
II. Vecteur d’efficacité, le principe de subsidiarité est aussi une source de richesse pour la protection des droits de l’homme en Europe.
Avant même d’être un facteur d’efficacité, le principe de subsidiarité ou, à tout le moins, l’idée qu’il recouvre, est l’un des « fondements de l’histoire européenne »[xx] et peut-être même de la pensée de notre continent. Principe ancien de « philosophie sociale »[xxi], il puise ses origines dans les écrits d’Aristote et de Saint Thomas d’Aquin . Il fut également au cœur de la doctrine sociale de l’Eglise catholique au XXème siècle[xxii]. Il est, sous cet aspect, un principe protecteur de l’individu et de l’autonomie de la volonté et donc un garant de la diversité et du pluralisme, sans lequel il n’est pas de démocratie, ainsi que la Cour européenne des droits de l’homme l’a maintes fois souligné[xxiii].
A.- Cette fonction de garant du pluralisme, le principe de subsidiarité l’assume dans le système de la Convention. Le caractère subsidiaire du mécanisme de protection qu’elle institue présuppose en effet que les principes qui figurent dans ce texte et l’interprétation qui en est donnée par la Cour constituent un socle de droits et libertés communs aux 47 Etats membres du Conseil de l’Europe mais que, dans le respect de ce socle commun, chaque Etat adapte la mise en œuvre de ces principes à sa propre culture juridique.
Le principe de subsidiarité a pour corollaire l’existence d’une marge nationale d’appréciation qui, si elle peut être différemment appréciée en fonction du droit ou de la liberté considérée et si elle ne peut servir de prétexte à une violation des droits garantis par la Convention, est, en elle-même, une traduction de la diversité des cultures européennes[xxiv]. Or cette diversité est une composante essentielle de l’humanisme européen, dont le système de la Convention est une traduction juridique. Je dirais même que cet humanisme est –en partie du moins- né du dialogue entre ces cultures, cultures dans lesquelles les droits de l’homme doivent s’enraciner pour devenir véritablement universels. C’est ce que rappelait Pierre-Henri Imbert en soulignant que « chaque homme n’accède à l’humanité que par la médiation d’une culture particulière ». [xxv]
B.- Le principe de subsidiarité, garant de la diversité et du pluralisme, est de ce fait même une source d’enrichissement et de renforcement de la protection des droits fondamentaux dans le système de la Convention. Le pluralisme et l’hétéronomie des acteurs sont essentiels au dialogue entre juges -entre la Cour et les juridictions nationales, mais aussi entre les juridictions nationales -, dialogue dont naît un renforcement de la protection des droits.
Deux exemples, que j’évoquais il y a quelques jours lors d’un colloque consacré aux 60 ans de la Convention, me paraissent particulièrement à même de l’illustrer. Celui des réformes de la juridiction administrative, tout d’abord, en particulier celle tenant à la place et au rôle du rapporteur public. Nul ne niera que l’ « aiguillon » de la Cour – pour prolonger ma métaphore du 29 janvier dernier, qu’a relevée le président Costa- y a contribué et, à l’aune de la décision de la Cour Mme Étienne c. France du 15 septembre 2009[xxvi], la juridiction administrative avait, dès le décret du 1er août 2006, tiré les conséquences de l’arrêt Martinie c/ France du 12 avril 2006. Pourtant, le décret du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives est allé plus loin, en modifiant l’ancien et prestigieux titre de commissaire du gouvernement, mais aussi et surtout en systématisant la communication du sens des conclusions aux parties avant l’audience et en permettant aux parties de répondre à ces conclusions lors de l’audience publique. Ces réformes, qui ont modernisé le procès administratif et renforcé les droits des justiciables, sous l’effet de la jurisprudence de la Cour mais sans en être des conséquences directes, sont un exemple de l’enrichissement de la protection des droits de l’homme dans un cadre national, sous l’effet du dialogue propre au système de la Convention, dont le principe de subsidiarité permet une pleine expression.
Le renforcement du contrôle exercé par le juge administratif sur les mesures prises par l’administration à l’encontre des détenus en est un second exemple. Cette évolution, initiée par la jurisprudence Marie en 1995 et qui a trouvé un aboutissement dans les trois arrêts d’assemblée du 14 décembre 2007 M . Boussouar, M. Planchenault et M. Payet, a bien été le fruit, en partie du moins, d’arrêts rendus par la Cour européenne des droits de l’homme. L’on peut penser en particulier aux arrêts Ramirez Sanchez c/France du27 janvier 2005 et Frérot c/ France du 12 juin 2007. Là encore, pourtant, les trois arrêts d’assemblée du 14 décembre 2007 ne se sont pas limités à modifier la jurisprudence du Conseil d’Etat sur les seuls points qui découlaient de constats de violation effectués par la Cour. Redéfinissant les critères de la notion de mesure d’ordre intérieur dans les établissements pénitentiaires et identifiant des catégories d’actes qui, bénéficiant d’une présomption irréfragable de justiciabilité, peuvent être soumis au juge de l’excès de pouvoir, ces arrêts sont surtout les fruits d’une réflexion d’ensemble du juge sur son rôle dans la protection des droits et libertés des personnes détenues.
Le principe de subsidiarité est donc, dans le système européen de protection des droits de l’homme, tout autant un gage d’efficacité qu’une source d’enrichissement de la protection juridictionnelle des droits fondamentaux.
III. Pour ces raisons, la juridiction administrative, d’une part, et la Cour européenne des droits de l’homme, d’autre part, s’engagent résolument dans la voie d’un renforcement du principe de subsidiarité.
A.- Etre juge national dans le système de la Convention européenne des droits de l’homme crée d’impérieux devoirs : celui de participer au réseau des juges européens et, partant, conformément au principe de subsidiarité, celui d’appliquer le droit national, y compris le droit constitutionnel, à la lumière des stipulations de la Convention européenne des droits de l’homme, telles qu’elles sont interprétées par la jurisprudence ferme et établie de la Cour.
Le Conseil d’Etat et la juridiction administrative assument aujourd’hui pleinement cette responsabilité de juge primaire de la Convention. Au contentieux, j’évoquais à l’instant des évolutions de nos procédures ou de notre jurisprudence qui, inspirées par la Convention, vont au-delà des exigences qui découlent de son application même. De manière tout aussi fondamentale, la juridiction administrative tire également les conséquences des arrêts rendus par la Cour, qu’ils le soient à l’encontre de la France ou d’un autre Etat. En ce qui concerne les délais de jugement, par exemple, sujet qu’évoquait le Président Costa il y a quelques instants, outre l’attention permanente que nous leur portons et qui conduit à des réformes organisationnelles et structurelles, l’on peut évoquer la jurisprudence issue de l’arrêt Magiera [xxvii]du 18 juin 2002 qui a permis d’apporter une garantie effective au droit à être jugé dans un délai raisonnable, en opérant le passage d’un régime de faute lourde à un régime de faute simple pour l’engagement de la responsabilité de l’Etat du fait des délais de jugement excessifs. Cette évolution a été prolongée par le décret du 28 juillet 2005[xxviii], qui attribue au Conseil d’Etat statuant en premier et dernier ressort le jugement « des actions en responsabilité dirigées contre l'Etat pour durée excessive de la procédure devant la juridiction administrative », mais aussi par des jurisprudences ultérieures qui en ont précisé la portée[xxix]. De ce fait, la France a cessé d’être condamnée à Strasbourg pour des délais de jugement excessifs. Je puis également évoquer l’ordonnance du 30 juin 2009, par laquelle le juge des référés du Conseil d’Etat a considéré que, sauf exigence impérieuse d'ordre public, le Gouvernement français est tenu de respecter les mesures provisoires prescrites par la Cour sur le fondement de l’article 39 de son règlement[xxx]. De même, par une décision du 12 décembre 2007, le Conseil d’Etat a fait sienne l’évolution jurisprudentielle résultant de la décision Vilho Eskelinen et autres c/ Finlande par laquelle la Cour européenne des droits de l’homme a modifié les critères d’application de l’article 6 de la convention aux agents publics.
La question théorique et âprement débattue de l’autorité de chose interprétée des arrêts de la Cour, le Conseil d’Etat paraît la trancher par la négative, puisqu’en l’état de sa jurisprudence il ne vise, ni ne cite, ni n’applique directement, au-delà du périmètre limité de l’autorité de la chose jugée, les arrêts de la Cour se rapportant aux questions sur lesquelles il prend position. Mais, en pratique, le Conseil se conforme, on le voit, à la jurisprudence de la Cour à laquelle il reconnaît de facto des effets erga omnes, voire même il l’anticipe, comme il l’a fait notamment, mais pas seulement, dans l’affaire Diop [xxxi]. Il va de soi que l’instauration d’un mécanisme de question préjudicielle dans l’économie de la convention ou la modification de son article 46 aurait un clair impact sur l’aspect théorique de la question : notre jurisprudence Société de Groot En Slot Allium B.V. [xxxii]du 11 décembre 2006 sur l’autorité des arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne pourrait en pareil cas difficilement ne pas être transposée à la CEDH.
Sa responsabilité primaire au sein du système de la Convention européenne des droits de l’homme, le Conseil d’Etat l’assume également pleinement dans l’exercice de son activité consultative. Les formations consultatives du Conseil d’Etat attirent ainsi systématiquement l’attention du Gouvernement sur les questions qu’un texte est susceptible de poser au regard des droits garantis par la Convention, tels qu’ils sont interprétés par la Cour. L’on peut évoquer, sur ce point, l’examen, en 2008, du projet de loi relatif à la lutte contre les trafics de produits dopants qui, en matière de perquisitions et saisies, comportait des dispositions critiquables au regard de l’article 6 § 1 de la Convention, le Conseil d’Etat s’étant explicitement référé, ainsi que le relève le rapport public de 2009, à l’interprétation qu’en donne l’arrêt Ravon et autres contre France du 21 février 2008 [xxxiii]. De la même manière, nous avons considéré en 2008 que, faute d’impérieux motif d’intérêt général, certaines dispositions de la loi de finances rectificative, validant rétroactivement les effets d’une décision du Conseil d’Etat statuant au contentieux, pouvaient être regardées comme contraires notamment à l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention : ce faisant, nous nous sommes approprié l’interprétation que fait la Cour de la notion de « bien » au sens de ces stipulations[xxxiv]. Mais les exemples de pareilles critiques de projets de loi au regard des droits garantis par la convention sont si nombreux qu’il est impossible de les citer tous.
La juridiction administrative va aussi renforcer sa contribution à l’application du principe de subsidiarité en concourant loyalement à la mise en œuvre de la procédure des questions prioritaires de constitutionnalité, telle qu’elle résulte de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 et de la loi organique du 10 décembre 2009[xxxv]. Les premières décisions rendues en la matière le 14 avril 2010 par le Conseil d’Etat manifestent clairement la volonté du juge administratif de faire jouer pleinement la protection constitutionnelle des droits fondamentaux dont la mise en œuvre est extrêmement rapide, afin d’éviter que cette protection ne soit trop systématiquement et souvent indûment recherchée à Strasbourg au regard de principes matériellement identiques. Au fond, le mécanisme de la question prioritaire que certains ont voulu bien à tort présenter comme un mécanisme national destiné à rendre vaine une protection européenne est bien plutôt une excellente illustration du principe de subsidiarité : la protection des droits fondamentaux doit s’exercer au premier chef au plan national, directement au regard de la convention par les deux ordres de juridictions, mais aussi au regard de la Constitution elle-même, certainement lue à la lumière de la Convention, telle qu’elle est interprétée par la Cour européenne des droits de l‘homme. C’est seulement après ces étapes nationales cumulées ou alternatives que la Cour européenne doit pouvoir être utilement saisie : dans un moins grand nombre de cas et, du moins peut-on l’espérer, avec des chances de succès plus réduites. Si tel n’était pas le cas, le principe de subsidiarité bégaierait plutôt qu’il ne triompherait !
B.- La Cour européenne des droits de l’homme, symétriquement, s’est résolument orientée dans la voie d’une pleine prise en considération de ses responsabilités, qui vont en se renforçant, de cour régulatrice de l’ensemble des juridictions européennes dans le domaine des droits de l’homme. L’effort en ce sens mérite d’autant plus d’être poursuivi que la Cour a vocation à assumer cette régulation en matière de protection des droits fondamentaux vis-à-vis, non seulement des cours suprêmes nationales, mais aussi, à terme sans doute rapproché, des juridictions européennes elles-mêmes et, notamment, de la Cour de justice de l’Union.
Avec le soutien des Etats réunis au sein du Conseil de l’Europe, la Cour européenne des droits de l’homme poursuit donc la réorganisation de ses procédures. L’entrée en vigueur du protocole n°14 va lui permettre de renforcer ses capacités de filtrage des requêtes dénuées de tout fondement, et de ne pas se saisir des affaires les moins importantes et elle facilitera le traitement des affaires répétitives. De sa propre initiative, par ailleurs, la Cour s’est orientée vers des solutions jurisprudentielles innovantes qui, à bien des égards, facilitent le règlement des affaires portées devant elles, de même que l’office des juges nationaux. L’on peut penser à cet égard à la procédure dite des « arrêts pilotes », inaugurée par l’arrêt Broniowski c/ Pologne du 22 juin 2004, ou à l’annonce explicite faite par la Cour de ses revirements de jurisprudence.
Cette tendance au renforcement de la fonction régulatrice de la Cour européenne des droits de l’homme, la Conférence d’Interlaken l’a en quelque sorte « surlignée », en recommandant au comité des ministres d’examiner la mise en place d’un mécanisme de filtrage au sein de la Cour, allant au-delà de ce qui est déjà prévu, mais aussi en invitant la Cour à examiner d’autres possibilités d’appliquer le principe de minimis non curat praetor.
S’inscrit également dans cette vision de cour régulatrice l’appel de la Conférence à « assurer, au besoin en améliorant la transparence et la qualité des procédures de sélection aux niveaux national et européen, que les critères de la Convention relatifs aux conditions d’exercice des fonctions de juge à la Cour…soient pleinement respectés ». J’observe que la Cour de justice de l’Union européenne connaît actuellement une semblable évolution vers un renforcement des procédures de contrôle et d’évaluation de l’aptitude à exercer les fonctions de juge : l’article 255 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui institue un comité chargé d’apprécier cette aptitude, s’est d’ailleurs inspiré des procédures elles-mêmes mises en place en application de la Convention pour la nomination des juges de la Cour de Strasbourg.
C’est que l’autorité des juges européens, et, notamment, de ceux de la Cour européenne des droits de l’homme doit demeurer incontestable : elle se doit d’être à la mesure du rôle et des responsabilités qui leur sont confiées. Ces juges dont les décisions vont s’imposer non seulement aux Etats, mais aussi à l’Union européenne, sur des enjeux majeurs de protection des droits fondamentaux doivent en effet, par les procédures gouvernant leur sélection, être mis à l’abri et protégés des critiques que l’exercice même de leurs responsabilités pourrait susciter. Tout fait donc système : l’autorité des arrêts des juridictions européennes et, en particulier, de la Cour européenne des droits de l’homme, l’application effective du principe de subsidiarité et la qualité des procédures de recrutement des juges. L’autorité des décisions juridictionnelles qui devraient être rendues en nombre restreint sur de grandes affaires de principe ou en cas de défaillance des Etats donne par conséquent une réelle importance aux recommandations de la Conférence d’Interlaken relatives aux juges européens.
Au regard du nombre de requêtes dont la Cour est aujourd’hui saisie – 57 100 requêtes en 2009- et du nombre d’arrêts qu’elle rend – 1 625 en 2009- ne peut-on aussi envisager, ainsi que ne semble pas l’exclure la Conférence, qu’elle puisse sélectionner elle-même les affaires qu’elle juge ? Elle pourrait alors à terme, après une évolution graduelle en ce sens, ne rendre que quelques centaines d’arrêts par an dans ses formations de jugement les plus solennelles et remplir ainsi de la manière la plus complète et la plus efficace qui soit sa responsabilité essentielle de régulateur ultime des droits de l’homme en Europe, conformément au principe de subsidiarité. La jurisprudence de la Cour qui est parfois critiquée en raison du nombre de ses arrêts et de ses formations de jugement pourrait être ainsi plus homogène, plus lisible, plus solennelle encore, et, partant, mieux comprise, mieux acceptée et mieux appliquée. Dans le même esprit de subsidiarité, l’instauration d’une procédure de renvoi préjudiciel par les juridictions nationales pourrait ajouter une marque ultime de confiance réciproque entre ces dernières et « leur » Cour. De telles pistes, qui ne paraissent pas exclues par la Conférence, ne doivent selon moi, à tout le moins, pas être écartées d’emblée.
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Je souhaite, pour achever ce trop long propos introductif, vous remercier une nouvelle fois, Monsieur le Président de la Cour européenne des droits de l’homme, de participer aujourd’hui à ce dialogue entre nos deux institutions, mais aussi entre celles-ci et l’ensemble des personnes ici rassemblées, que je remercie de leur présence : les présidents, notamment de l’Ordre des avocats aux conseils, les bâtonniers, professeurs, directeurs, magistrats, fonctionnaires, enseignants et étudiants. Je tiens également à saluer et à remercier la section du rapport et des études, en particulier le Président Olivier Schrameck et le conseiller d’Etat Martine Jodeau, pour le programme substantiel de conférences qu’ils nous proposent et pour l’énergie qu’ils ont déployée afin que le nouveau cycle consacré au droit européen des droits de l’homme puisse voir le jour.
[i] Texte écrit en collaboration avec M. Timothée Paris, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du Vice-président du Conseil d’Etat.
[ii] Traité sur l’Union européenne, article 6.
[iii] Déclaration d’Interlaken, PP1 « Exprimant le ferme attachement des Etats parties à la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention ») et à la Cour européenne des droits de l’homme (« La Cour ») ».
[iv] Déclaration d’Interlaken, PP2 : « Reconnaissant la contribution extraordinaire de la Cour à la protection des droits de l’homme en Europe ».
[v] Ce plan d’action est annexé à la Déclaration d’Interlaken du 19 février 2010, adoptée par la conférence de haut niveau sur l’avenir de la Cour européenne des droits de l’homme.
[vi] Voir sur ce point CEDH, Mamatkulov et Askarov c/ Turquie , 4 février 2005, qui affirme que le droit de recours individuel est « la clef de voûte du mécanisme de sauvegarde des droits » garantis par la Convention.
[vii] Expression tirée de l’avis du comité directeur des droits de l’homme du 1er décembre 2009, préparatoire à la conférence d’Interlaken.
[viii] Déclaration d’Interlaken, PP6 : « soulignant la nature subsidiaire du mécanisme de contrôle institué par la Convention et notamment le rôle fondamental que les autorités nationales, à savoir les gouvernements, les tribunaux et les parlements, doivent jouer dans la garantie et la protection des droits de l’homme au niveau national ». Voir également le point B.4. du Plan d’action : « La Conférence rappelle la responsabilité première des Etats parties de garantir l’application et la mise en œuvre de la Convention […] », ou encore les remarques conclusives de la Conseillère fédérale Eveline Widmer Schlumpf, cheffe du département fédéral suisse de justice et police : « Le renforcement du principe de subsidiarité jour un rôle central pour trouver des solutions à nos problèmes ». Voir également l’avis du Comité directeur pour les droits de l’homme (CDDH) du 2 décembre 2009 : « 10. Pour garantir l’efficacité à long terme du système de la Convention, le principe de subsidiarité doit être rendu pleinement opérationnel. Ce devrait être l’objectif central de la Conférence d’Interlaken ». Voir encore le discours de Thorbjøn Jagland, Secrétaire général du Conseil de l’Europe : « le principe de subsidiarité doit être mieux utilisé et de manière plus systématique ».
[ix] F. Sudre, in Les Grands arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, commentaire de l’arrêt Handisyde, PUF Thémis, 5 ème édition mise à jour, Paris 2003, p. 76.
[x] CEDH plén. 7 décembre 1976, Handyside c/ Royaume-Uni, §48. Voir également, par ex., CEDH gr. ch. 19 février 2009 A. et autres c/ Royaume-Uni, §154 : « 154: La Cour est appelée à jouer un rôle subsidiaire par rapport aux systèmes nationaux de protection des droits de l'homme. Il est donc souhaitable que les tribunaux nationaux aient initialement la possibilité de trancher les questions de compatibilité du droit interne avec la Convention. Si une requête est néanmoins introduite par la suite devant la Cour, celle-ci doit pouvoir tirer profit des avis de ces tribunaux, lesquels sont en contact direct et permanent avec les forces vives de leurs pays ».
[xi] Loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile, article 24, aujourd’hui codifié à l’article L. 213-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.
[xii] CEDH 26 avril 2007, Gebremedhin c/ France.
[xiii] CE 7 février 2003, GISTI, Rec. p. 30.
[xiv] La décision du Conseil d’Etat a reçu exécution par le décret n°2004-1044 du 4 octobre 2004 portant abrogation du décret-loi du 6 mai 1939 relatif au contrôle de la presse étrangère.
[xv] CEDH 17 juillet 2001, Association Ekin c/ France.
[xvi] CE ass. 10 avril 2008, Conseil national des barreaux et autres, Rec. p. 129, concl. M. Guyomar.
[xvii] Cf. Marc Verdussen, Subsidiarité et circularité, in Le principe de subsidiarité, Bruylant/LGDJ, Paris 2002, p. 321.
[xviii] Commission européenne, Mémo 10/84 annexé au communiqué de presse n°48-2010 du 17 mars 2010, La Commission européenne renforce le système de protection des droits fondamentaux de l’UE.
[xix] Qui figure à l’article 35 de la Convention.
[xx] Selon le titre d’un ouvrage de C. Millon-Delsol, L'État subsidiaire: ingérence et non-ingérence de l'État : le principe de subsidiarité aux fondements de l'histoire européenne, Paris, PUF, 1992.
[xxi] Françoise Leurquin-de Visscher, Existe-t-il un principe de subsidiarité ?, in Le principe de subsidiarité, op. cit. idem p. 22.
[xxii] Sur ce point, voir notamment l’encyclique de Pie XI, Quadragesimo anno, du 15 mai 1931 : « ce serait commettre une injustice, en même temps que de troubler d’une manière très dommageable l’ordre social, que de retirer aux groupements d’ordre inférieur, pour les confier à une collectivité plus vaste et d’un rang plus élevé, les fonctions qu’ils sont en mesure de remplir eux-mêmes ».
[xxiii] Par exemple CEDH 30 janvier 1998, Parti communiste unifié de Turquie, § 43 : « il n’est pas de démocratie sans pluralisme ».
[xxiv] Voir sur ce point l’arrêt Handyside de la Cour du 7 décembre 1976 : « En particulier, on ne peut dégager du droit interne des divers États contractants une notion européenne uniforme de la "morale". L’idée que leurs lois respectives se font des exigences de cette dernière varie dans le temps et l’espace, spécialement à notre époque caractérisée par une évolution rapide et profonde des opinions en la matière. Grâce à leurs contacts directs et constants avec les forces vives de leur pays, les autorités de l’État se trouvent en principe mieux placées que le juge international pour se prononcer sur le contenu précis de ces exigences comme sur la "nécessité" d’une "restriction" ou "sanction" destinée à y répondre ».
[xxv] Pierre-Henri Imbert, L’apparente simplicité des droits de l’homme : réflexions sur les différents aspects de l’universalité des droits de l’homme, contribution au colloque sur l’universalité des droits de l’homme dans un monde pluraliste organisé par le secrétariat général du Conseil de l’Europe du 17 au 19 avril 1989, RUDH, 1989, p. 24.
[xxvi] CEDH, décision sur la recevabilité de la requête n° 11396/08 présentée par Mme Etienne c/ France.
[xxvii] CE ass. 18 juin 2002, garde des sceaux, ministre de la justice c/ Magiera, Rec. p. 247 précité.
[xxviii] Décret n° 2005-911 du 28 juillet 2005 modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative
[xxix] Comme la décision de section Ville de Brest du 17 juillet 2009.
[xxx] CE ord. réf. 30 juin 2009, ministre de l’intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales c/ Beghal, à publier au Recueil Lebon.
[xxxi] CE ass. 30 nov. 2001 Rec p. 605 concl. Courtial
[xxxii] Rec p. 512 concl. Séners
[xxxv] Loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution et Cons. const. n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009.