L’Europe dans la globalisation du droit

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L'Europe dans la globalisation du droit

Congrès inaugural de l’Institut européen du droit (European Law Institute)

Le mercredi 1er juin 2011

Communication de Jean-Marc Sauvé[1] , vice-président du Conseil d’État de France, vice-président de l’Association des conseils d’Etat et des juridictions administratives suprêmes de l’Union européenne (ACA-Europe)

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Mesdames, Messieurs,

Je suis particulièrement heureux et honoré de m’exprimer aujourd’hui devant vous et je remercie les organisateurs de ce congrès de leur invitation.

L’Europe s’est construite comme une communauté d’Etats poursuivant la prospérité par les libertés économiques. Mais cette communauté s’est aussi soudée autour de valeurs partagées. Elle s’attache aujourd’hui à trouver de nouvelles convergences qui, par-delà les Etats, unissent entre eux les peuples et les citoyens. Cette évolution est, bien sûr, le fruit d’une volonté politique. Mais cette volonté serait impuissante, si elle ne s’exprimait pas dans des règles de droit. Sur la voie d’une union toujours plus approfondie entre les peuples, le rôle de la communauté des juristes est essentiel. La création d’un Institut européen du droit, destiné à faire coopérer des représentants de toutes les traditions et de toutes les disciplines juridiques européennes pour étudier et favoriser le développement du droit européen, tout en jetant des passerelles entre l’Europe et le monde global, est une étape importante sur ce chemin.

La création de cet Institut traduit, je le crois, la place particulière de notre continent dans le monde global.

L’Europe s’efforce en effet d’approfondir la culture qu’ont en commun les Etats qui la composent. Ce faisant, elle raccourcit la distance de chacun à l’autre et les rapproche. Elle porte aussi en elle la dynamique qui fonde la globalisation, en favorisant la libre circulation des personnes, biens, services et capitaux. Elle est encore pour ses membres un vecteur et un relais du système global et du droit mondial.

L’Europe a dans le monde ceci de particulier, et la création de l’Institut européen du droit en portera témoignage, qu’elle sait réunir les cultures juridiques dont elle est le creuset, à la fois pour organiser la globalisation du droit (I), mais aussi pour lui donner des valeurs et des principes (II).

I. L’Europe organise la globalisation du droit

A.- La globalisation du droit se traduit par une perméabilité croissante de chaque culture juridique nationale à d’autres droits, nationaux ou internationaux. Ce processus d’influences réciproques se déploie clairement sous nos yeux en Europe. Mais le système de l’Union européenne et celui de la Convention européenne des droits de l’homme permettent d’ordonner l’interaction des normes entre elles, voire, ce faisant, de dépasser la compétition ou les contradictions entre les droits nationaux.

1.- Ces deux systèmes juridiques sont en effet fondés sur une logique de subsidiarité. Cette dernière fait du juge national, sous le contrôle ultime des deux cours européennes, le juge de droit commun du droit de l’Union et de la Convention européenne des droits de l’homme et le premier responsable de l’harmonisation de ces systèmes avec son droit national et des deux ordres européens entre eux. Dans l’Union, le mécanisme de renvoi préjudiciel renforce encore ce dialogue, en permettant de résoudre la contradiction qui existe entre, d’une part, la primauté du droit de l’Union sur les ordres juridiques internes et, d’autre part, l’absence de subordination entre les juges nationaux et les juges de l’Union[2].

Le dialogue interne à chacun des deux systèmes européens est complété par un dialogue entre les cultures juridiques nationales, qu’induit nécessairement l’appartenance à l’Union européenne ou au Conseil de l’Europe. S’y ajoute aujourd’hui la perspective d’un dialogue organisé entre les deux systèmes juridiques européens, au travers des mécanismes conçus dans la perspective de l’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de l’homme.

2.- L’organisation de la globalisation du droit en Europe est aussi le fruit d’une méthode.

Cette méthode est celle des deux cours européennes qui s’efforcent, dans leur jurisprudence, de concilier les objectifs du système qu’elles représentent et le respect des cultures juridiques nationales. Tel est le sens des notions de marge nationale d’appréciation et de consensus qu’applique la Cour européenne des droits de l’homme : la première se réduisant à mesure que progresse le second. Tel est également le sens de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne[3]. Tout en acceptant les disparités des législations nationales pouvant freiner la circulation d’un produit, la Cour les a en même temps limitées pour prendre en compte les objectifs poursuivis par l’Union.

Cette méthode, c’est aussi celle de nombreuses législations de l’Union qui, sans former un corpus juridique commun, organisent la rencontre et la convergence des droits nationaux. L’on peut penser au règlement dit « Rome I » sur la loi applicable aux obligations contractuelles[4], mais aussi au règlement du 22 décembre 2000 concernant la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale[5].

A cette méthode, l’Institut européen du droit peut apporter une contribution importante : dans tous les domaines que je viens d’évoquer, le droit des obligations, celui des contrats, mais aussi dans d’autres, comme le droit et la procédure pénale ou encore le droit public, la communauté organisée des juristes européens peut être une force de proposition, non seulement pour une harmonisation des normes nationales, mais aussi pour la recherche de normes communes ou d’un consensus des cultures juridiques, qui permettrait d’œuvrer dans le sens d’une plus grande intégration.

B.- L’Europe favorise aussi un dialogue équilibré entre les cultures juridiques européennes et le droit globalisé.

1.- L’Europe est, pour les Etats et les peuples européens, un vecteur du droit globalisé. Dans l’Union européenne, les quatre libertés qui sont à l’origine du marché commun -libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux- expriment les grandes dynamiques à l’œuvre dans la globalisation. Et de fait, les Communautés puis l’Union européenne ont été, pour de nombreux Etats membres, un vecteur important de développement du libre-échange et d’application des règles de la concurrence.

D’autres branches du droit montrent également que les deux systèmes juridiques européens peuvent être pour les Etats membres des relais du droit global. Le domaine des droits de l’homme, par exemple : les références récurrentes, dans les arrêts de la Cour de Strasbourg à des sources juridiques globales témoignent directement de ce que l’Europe est un vecteur du droit global. Le domaine du droit de l’environnement, également : la Convention de Washington[6] aa ainsi été intégrée dans l’ordre juridique de l’Union et elle est ainsi devenue opposable à tous les Etats membres, alors même que certains d’entre eux n’étaient pas parties à la convention d’origine[7].

2.- Mais la force de l’Europe et l’atout qu’elle représente pour les Etats qui la composent est qu’elle est un facteur d’équilibre entre le droit globalisé et les cultures juridiques européennes. Le principe de proportionnalité qui, dans la jurisprudence de la Cour de justice, permet d’articuler les libertés du marché intérieur avec d’autres valeurs européennes en témoigne. L’arrêt Kadi[8] illustre aussi, peut-être de manière encore plus nette, cette logique d’équilibre entre le droit global et les valeurs européennes : la Cour de justice a alors concilié l’importance particulière de la Charte des Nations-Unies et la responsabilité du Conseil de Sécurité dans le maintien de la paix à l’échelle mondiale, avec les droits fondamentaux qui sont au cœur des valeurs européennes.

II. En organisant la globalisation du droit, l’Europe contribue à donner à celle-ci des principes et des valeurs

A bien des égards, la démarche de l’Institut européen du droit, qui doit rassembler des juristes issus de toutes les cultures européennes et de toutes les disciplines juridiques pour contribuer à renforcer l’intégration européenne par le droit, peut être un prolongement de la méthode utilisée par la Cour de justice de l’Union européenne pour dégager des principes généraux du droit, communs aux Etats membres. La Cour se fonde pour ce faire sur les traditions constitutionnelles communes de ces Etats[9], en s’efforçant de « rechercher la réalité derrière les qualificatifs, c’est-à-dire chercher à découvrir la substance des droits, des pouvoirs et des obligations reconnus et garantis par les différents ordres juridiques »[10]. La Cour tisse ainsi un lien entre les ordres juridiques nationaux en révélant ce qu’ils ont en commun. Ce lien entre les ordres juridiques nationaux, l’Institut européen du droit peut contribuer à l’affermir et le développer.

A.- Trois exemples de concepts juridiques ou de principes communs illustrent la pertinence de cette démarche pour la construction d’un « Jus commune »[11] européen.

1.- Le premier exemple est la diffusion croissante, dans l’ensemble des systèmes juridiques des Etats européens, du principe de proportionnalité. Appliqué aux mesures prises en matière administrative, ce principe trouve principalement sa source dans le droit allemand. D’autres systèmes juridiques nationaux appliquaient aussi, de manière plus ou moins approfondie, un tel contrôle aux lois pénales ou aux décisions publiques portant atteinte aux libertés[12]. La généralisation de ce principe dans la jurisprudence des deux cours européennes s’appuie donc sur des traditions communes aux cultures juridiques européennes mais, en retour, le droit européen renforce l’utilisation de ce principe dans les droits nationaux, accentuant ainsi la diffusion d’un droit commun européen[13].

2.- Le deuxième exemple qui témoigne de l’émergence d’un droit commun européen est la notion de service d’intérêt économique général. Initialement formée dans le cadre exclusif de l’application du droit de la concurrence, elle est aujourd’hui expressément reconnue comme l’une des valeurs fondamentales de l’Union européenne par l’article 14 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. En outre, la notion de « service universel » lui donne un contenu, une consistance, en incorporant les principes fondamentaux auxquels le fonctionnement de ces services doit obéir : la continuité, l’égalité d’accès, un standard de qualité et un tarif abordable. Certes, cette notion n’englobe pas toutes les fonctions, ni toutes les valeurs données à de tels services dans de nombreux Etats. Mais elle révèle bien l’existence d’une substance juridique commune à tous les droits nationaux en Europe.

3.- Le troisième exemple d’un droit européen commun est celui des contrats publics. La notion même de « marché public » et les règles fondamentales qui régissent les procédures de passation de ces marchés dans les Etats européens sont, aujourd’hui, directement issues du droit de l’Union. Mais le droit européen des contrats publics n’est pas un droit qui s’est forgé de manière abstraite et autonome : il puise ses origines dans les cultures juridiques nationales qui, à des degrés divers, connaissaient des principes analogues. Et finalement, il a contribué à transformer et unifier les droits nationaux.

B.- Au-delà de concepts juridiques communs, l’Europe révèle et affermit les fondements d’une communauté de valeurs globales.

Le droit globalisé n’est pas exempt de valeurs, dont certaines -les droits fondamentaux par exemple- sont regardées comme des valeurs universelles, alors que d’autres sont encore émergentes. L’Europe, dans cette globalisation du droit, se présente comme un espace de transition entre, d’un côté, les Etats et les peuples qui la composent et, de l’autre, un ensemble de principes et de valeurs de portée universelle. Elle donne à ces valeurs globales un contenu, une portée effective, une justiciabilité qui leur font encore défaut dans l’ordre juridique global.

1.- L’Europe approfondit ainsi le contenu des droits fondamentaux reconnus dans le droit international général et, plus encore, les rend effectivement applicables et opposables aux Etats. Tel est l’objet même de la Convention européenne des droits de l’homme. Son article 6 l’illustre avec éclat. De fait, le droit au procès équitable est reconnu en des termes identiques ou analogues par la plupart, si ce n’est par tous les instruments internationaux de protection des droits de l’homme. Mais nulle part ailleurs qu’en Europe, ce droit n’a acquis une aussi grande portée, ni une aussi grande justiciabilité.

La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne procède d’une même dynamique : fondée sur « les valeurs indivisibles et universelles de dignité humaine, de liberté, d’égalité et de solidarité », selon les termes de son préambule, cette charte prolonge et complète les instruments internationaux de protection des droits de l’homme. Elle rend ces droits invocables devant la plupart des juges de l’Union et elle est même appelée à déployer des effets horizontaux dans les relations entre parties privées. Sa mise en œuvre se fera en relation étroite avec les droits garantis par la Convention européenne des droits de l’homme.

2.- C’est en Europe également que les valeurs nouvelles que recèle le droit global acquièrent aujourd’hui la plus grande portée. Deux exemples l’attestent : l’environnement, d’une part, et l’idée de biens communs, d’autre part. Ces deux notions traduisent, dans l’ordre juridique international, l’émergence de valeurs et de nouveaux fondements de solidarité qui dépassent les frontières des Etats et tendent à rassembler de plus larges communautés humaines.

Or, non seulement l’Europe relaye ces valeurs dans les Etats qui la composent, mais plus encore elle contribue à leur donner une portée effective. C’est ainsi que figure, parmi les objectifs fondamentaux de l’Union européenne, celui d’atteindre « un niveau élevé de protection de l'environnement »[14]. CCette protection est une dimension importante des politiques de l’Union depuis ses origines et elle a été un facteur d’évolutions substantielles du droit de l’Union : qu’il s’agisse de l’information et de la participation du public aux décisions ayant un impact sur l’environnement[15], de la responsabilité environnementale[16], ou de la possibilité ouverte au législateur européen de prévoir des mesures pénales pour lutter contre les atteintes graves à l’environnement[17]. La Cour européenne des droits de l’homme, selon sa méthode d’interprétation dynamique de la Convention, consacre elle aussi et protège le droit à un environnement sain, notamment au travers de l’article 8 de la Convention[18]. Quant à la notion de bien public mondial, elle trouve un aboutissement, notamment, dans la reconnaissance de l’existence d’un patrimoine européen commun, comme l’eau, qu’il faut « protéger, défendre et traiter comme tel »[19].

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L’Europe n’est pas un petit village d’irréductibles Gaulois qui résistent encore et toujours à l’envahisseur. L’Europe est au cœur de la globalisation et elle y joue un rôle crucial. Pour les Etats membres et les peuples d’Europe, elle est un vecteur de la globalisation. Mais elle n’est pas un simple relais de cette globalisation. Elle est un filtre, un « point d’inflexion » qui l’organise, la met en forme et lui donne une direction, une signification. Ce sens que l’Europe donne à la globalisation est fondé sur des valeurs et sur des principes qui forgent progressivement un droit européen commun, un « Jus Commune » européen qui est peut être lui-même un premier pas sur la voie d’un « un droit public des hommes en général », dont Kant fait l’un des fondements de la paix perpétuelle. Jusqu’à présent, ce droit européen commun a principalement été le fruit d’une communauté d’Etats et de l’action des institutions européennes. Mais pour créer « une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe », ce « Jus Commune » doit aussi s’appuyer sur une communauté de juristes représentant toutes les cultures et toutes les traditions juridiques européennes : la Common law et le droit continental, le droit pénal et le droit civil, le droit privé et le droit public. La création de l’Institut européen du droit est une pierre importante pour la construction de cette communauté des juristes européens. Je salue cette création et je félicite chaleureusement les fondateurs de l’Institut pour leur initiative. Je souhaite à ce nouvel institut une existence longue et fructueuse.

[1] Texte écrit en collaboration avec M. Timothée Paris, premier conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’Etat.

[2] D. Simon, Le système juridique communautaire, PUF, Paris, 3ème édition, 2001, pp. 661-662

[3] CJCE 20 février 1979, Rewe-Zentral AG contre Bundesmonopolverwaltung für Branntwein,aff. n° 120/78.

[4] Règlement (CE) n° 593/2008 du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 sur la loi applicable aux obligations contractuelles

[5] Règlement (CE) n°44/2001 du Conseil du 22 décembre 2000 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale.

[6] Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction, signée à Washington le 3 mars 1973, amendée à Bonn, le 22 juin 1979.

[7] Initialement : Règlement (CEE) n° 3626/82 du Conseil, du 3 décembre 1982, relatif à l'application dans la Communauté de la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction. Aujourd’hui : Règlement (CE) nº 338/97 du Conseil du 9 décembre 1996 relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce.

[8] CJCE, 3 septembre 2008, Yassin Abdullah Kadi et Al Barakaat International Foundation contre Conseil de l’Union européenne et Commission des Communautés européennes, affaires n° C-402/05 P et C-415/05.

[9] Depuis, notamment, l’affaire Nold du 14 mai 1974 : J. Nold, Kohlen- und austoffgroßhandlung contre Commission des Communautés européennes, aff. n°4/73.

[10] Selon les termes de l’avocat général Warner dans ses conclusions sur l’arrêt John Mills c. Banque européenne d’investissement (aff n°110-75), présentées le 6 mai 1976. 

[11] J. Schwartze, Droit administratif européen, p. 106.

[12] Voir sur ce point, par exemple E. Engle, « The History of the General Principle of Proportionality : An overview », Willamette Journal of International Law and Dispute Resolution, 7 juillet 2009.

[13] J. Schwartze en particulier, fait du principe de proportionnalité l’un des exemples des interactions réciproques entre le droit administratif de l’Union européenne et le droit administratif interne des Etats membres, qui illustre l’émergence d’un droit commun européen. Droit administratif européen, précité, p. I-93 et sq.

[14] Article 3 du Traité sur l’Union européenne.

15] Directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil et Directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 prévoyant la participation du public lors de l'élaboration de certains plans et programmes relatifs à l'environnement, et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et l'accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil.                           

[16] Directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 avril 2004, sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux.

[17] CJCE gr. ch 13 septembre 2005, Commission c/ Conseil, aff. n° C-176/03.

[18] Voir par ex. CEDH 21 février 1990, Powell et Rayner c/ Royaume-Uni, req. n°9310/81, à propos du bruit ; voir également à propos du bruit ; voir également CEDH, 9 décembre 1994 López Ostra c/ Espagne à propos de nuisances causées par une station d’épuration.

[19] Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, considérants liminaires.