Conseil d'État
N° 463874
ECLI:FR:CECHR:2023:463874.20230721
Inédit au recueil Lebon
4ème - 1ère chambres réunies
Mme Christine Maugüé, président
Mme Catherine Brouard-Gallet, rapporteur
M. Raphaël Chambon, rapporteur public
Lecture du vendredi 21 juillet 2023
Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire, et un mémoire en réplique enregistrés les 10 mai, 1er juillet et 30 août 2022, au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association de membres des inspections générales de l'administration, des affaires sociales et des finances (association A3I), MM. G... AA..., AB... AC..., AD... AE..., Mme H... I..., M. G... E..., Mmes Q... A...,
AF... AG..., M. D... M..., Mme L... R...,
M. F... J..., Mme O... P..., M.M K... C..., G... AH..., Mmes N... B..., AI... AJ..., MM. AK... AL..., AM... AN..., AO... AP..., K... AQ..., AR... AS...,AT... AU..., AW... AX...,
AY... AZ..., BA... BB..., BC... BD..., BE... BF..., BG... BH..., BI... BJ..., BK... BL..., BM... BN..., BO... BP..., BQ... BR..., BS... BT..., G... BU..., BV... BW..., BX... BY... demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2022-335 du 9 mars 2022 relatif aux services d'inspection générale et de contrôle et aux emplois au sein de ces services et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative..
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature ;
- le code général de la fonction publique ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi du 22 avril 1905, notamment son article 65 ;
- l'ordonnance n ° 2021-702 du 2 juin 2021 ;
- le décret n° 2017-1010 du 10 mai 2017 ;
- le décret n° 2021-1550 du 1er décembre 2021 ;
- le décret n° 2022-1452 du 23 novembre 2022 ;
- le décret n° 2023-440 du 5 juin 2023 ;
- la décision n° 2021-961 QPC du 14 janvier 2022 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Catherine Brouard-Gallet, conseillère d'Etat en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Raphaël Chambon, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Foussard, Froger, avocat de l'Association A3I et autres ;
Considérant ce qui suit :
1. L'association A3I, à laquelle se sont joints trente-six membres et anciens membres de corps d'inspection générale de l'Etat, demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret du 9 mars 2022 relatif aux services d'inspection générale ou de contrôle et aux emplois au sein de ces services.
Sur les moyens tirés de la méconnaissance du principe constitutionnel ou du principe général du droit d'indépendance des agents assurant des missions d'inspection générale ou de contrôle :
2. S'il découle de l'objet même du décret attaqué, relatif aux services d'inspection générale et de contrôle et aux emplois au sein de ces services, qu'il doit assurer que les agents chargés des missions d'inspection générale et de contrôle soient recrutés et travaillent dans des conditions garantissant l'exercice de celles-ci avec indépendance et impartialité, les requérants ne peuvent en revanche utilement se prévaloir, à l'appui de leur requête, en l'absence d'une exigence constitutionnelle imposant que soit garantie l'indépendance des services d'inspection générale de l'Etat, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision
n° 2021-961 QPC du 14 janvier 2022, ou d'un principe général du droit consacrant l'indépendance des agents chargés des missions d'inspection générale et de contrôle de l'Etat, d'une telle exigence ou d'un tel principe.
Sur les moyens tirés du défaut de garanties suffisantes entourant l'exigence d'indépendance dans l'exercice des missions des agents exerçant des fonctions d'inspection générale ou de contrôle posée par les articles 9 et 17 du décret attaqué et de ce que le décret attaqué est par suite entaché d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation :
3. Selon l'article 1er du décret attaqué, dans sa version initiale, les dispositions générales de son titre Ier déterminent les règles de recrutement, de nomination et d'affectation au sein du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux, du Conseil général de l'environnement et du développement durable, du Contrôle général économique et financier, de l'Inspection générale de l'administration, de l'Inspection générale des affaires culturelles, de l'Inspection générale des affaires sociales, de l'Inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche, de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale de la justice, pour les emplois d'inspecteurs généraux et d'inspecteurs de la justice régis par le décret du 10 mai 2017 portant statut d'emplois d'inspecteur général et d'inspecteur de la justice. Aux termes de l'article 17 de ce décret : " Un décret définit l'organisation et les missions de chaque service d'inspection générale ou de contrôle. Il précise en outre les conditions et méthodes de travail permettant de garantir l'indépendance et l'impartialité des travaux de ses agents. / Chaque service d'inspection générale ou de contrôle élabore une charte de déontologie publiée au Journal officiel de la République française ".
4. Le chapitre III du titre 1er du décret fixe, aux articles 3 à 7, les dispositions communes à l'ensemble des chefs de ces services d'inspection générale ou de contrôle. Aux termes de l'article 3 de ce décret : " Sous réserve des dispositions particulières relatives à l'organisation de chaque service, le chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle dirige et organise le service, répartit les missions et fait connaître les conclusions des travaux des agents du service aux ministres intéressés et, le cas échéant, au Premier ministre. Il veille à la qualité et à l'impartialité des travaux des agents du service ainsi qu'au respect des obligations déontologiques par ses agents ". Aux termes de l'article 4 du même décret : " Peuvent être nommés dans l'emploi de chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle les membres du corps des administrateurs de l'Etat, les fonctionnaires appartenant à des corps et cadres d'emplois de niveau comparable, les officiers supérieurs et les magistrats de l'ordre judiciaire. / Peuvent également être nommées les personnes n'ayant pas la qualité de fonctionnaire mais remplissant les conditions générales d'accès à la fonction publique prévues aux articles L. 321-1 à L. 321-3 du code général de la fonction publique et ayant exercé des responsabilités d'un niveau comparable à celles dévolues aux fonctionnaires des corps et cadres d'emplois mentionnés au premier alinéa ". Aux termes de l'article 5 du décret attaqué : " La nomination dans l'emploi de chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle est prononcée après avis d'un comité de sélection qui procède à l'examen préalable des candidatures. / Les candidats présélectionnés sont auditionnés. Le comité émet un avis sur l'aptitude des candidats à exercer l'emploi de chef du service, notamment au regard de leurs qualifications, de leurs compétences et de leur expérience professionnelle. / Il est présidé par le secrétaire général du Gouvernement ou par un représentant désigné par lui. / Il comprend, en outre : / 1° Le délégué interministériel à l'encadrement supérieur de l'Etat ou son représentant ; / 2° Deux personnalités qualifiées dans les domaines de compétence de l'emploi à pourvoir, dont l'une au moins est extérieure au ministère dont relève le service d'inspection générale ou de contrôle concerné ; / 3° Une personnalité qualifiée justifiant de compétences en matière de ressources humaines. / Le comité de sélection est composé conformément aux dispositions de l'article L. 325-17 du code général de la fonction publique. Ses règles de fonctionnement sont fixées par arrêté du ou des ministres sous l'autorité desquels le service d'inspection générale ou de contrôle concerné est placé et du ministre chargé de la fonction publique. Ces mêmes ministres désignent les personnalités qualifiées mentionnées aux 2° et 3°. / La liste des candidats présélectionnés et les avis rendus par le comité de sélection sont transmis par son président au ministre ou aux ministres sous l'autorité desquels le service d'inspection générale ou de contrôle concerné est placé. ". Selon l'article 7 du décret attaqué, il ne peut être mis fin de manière anticipée aux fonctions de chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle que sur sa demande ou en cas d'empêchement ou de manquement à ses obligations déontologiques.
5. Le chapitre IV du titre 1er du décret fixe, aux articles 8 à 16, les dispositions communes à l'ensemble des emplois au sein de ces services d'inspection générale ou de contrôle. Aux termes de l'article 9 de ce décret : " Les agents exerçant des fonctions d'inspection générale ou de contrôle au sein des services mentionnés à l'article 1er sont recrutés, nommés et affectés dans des conditions garantissant leur capacité à exercer leurs missions avec indépendance et impartialité ". Aux termes de l'article 11 du décret contesté : " I. Peuvent être nommées dans un emploi du groupe I les personnes mentionnées aux premier et deuxième alinéas de l'article 4 du décret du 31 décembre 2019 susvisé et justifiant de douze années d'activité professionnelle diversifiée les qualifiant pour l'exercice de telles fonctions. / II. Peuvent être nommés dans un emploi du groupe II : / 1° Les personnes mentionnées aux premier et deuxième alinéas de l'article 4 du décret du 31 décembre 2019 susvisé et justifiant de six années d'activité professionnelle diversifiée les qualifiant pour l'exercice de telles fonctions ; / 2° Les personnes qui, sans satisfaire aux conditions posées au 1°, ont occupé pendant au moins six ans l'un des emplois de direction relevant du même décret ; / 3° Les fonctionnaires qui, sans satisfaire aux conditions posées aux 1° et 2°, appartiennent à un corps ou à un cadre d'emplois classé dans la catégorie A et justifient d'au moins dix ans d'ancienneté dans un ou plusieurs corps, cadres d'emplois ou emplois de catégorie A, dont quatre ans de services effectifs dans un grade d'avancement de ces corps ou cadres d'emplois. / III. - Peuvent être nommés dans un emploi du groupe III : / 1° Les personnes mentionnées aux premier et deuxième alinéas de l'article 4 du décret du 31 décembre 2019 susvisé et justifiant de deux années d'activité professionnelle les qualifiant pour l'exercice de telles fonctions ; / 2° Les fonctionnaires qui, sans relever du 1°, appartiennent à un corps ou à un cadre d'emplois classé dans la catégorie A et justifient d'au moins cinq ans d'ancienneté dans un ou plusieurs corps, cadres d'emplois ou emplois de catégorie A ". Aux termes de son article 12 : " Les fonctionnaires, les officiers supérieurs et les magistrats de l'ordre judiciaire nommés dans l'un des emplois régis par le présent chapitre sont placés en position de détachement. / Les personnes autres que celles mentionnées au premier alinéa sont recrutées par un contrat écrit. Ce contrat est, le cas échéant, renouvelé pour la durée prévue par le présent décret. Les fonctions de l'intéressé cessent de plein droit à l'expiration de cette période. Pendant la durée de leur contrat, elles sont soumises aux dispositions du présent décret ainsi qu'à celles du décret du 17 janvier 1986 précité en tant qu'elles n'y sont pas contraires. (...) ". Aux termes de l'article 13 du décret attaqué : " Les personnes régies par le présent chapitre sont nommées pour une durée initiale maximale de cinq ans, qui est renouvelable, sans que la durée d'exercice continue des fonctions dans l'emploi concerné puisse excéder dix ans (...) / A l'issue d'un détachement, d'un congé de mobilité ou d'un contrat, une nouvelle nomination dans un emploi régi par le présent chapitre n'est possible qu'après l'expiration d'un délai de deux ans ". Aux termes de l'article 15 du même texte : " Toute nomination dans un emploi régi par le présent chapitre est prononcée après avis d'un comité de sélection qui procède à l'examen préalable des candidatures. / Le chef du service peut écarter toute candidature qui, de manière manifeste, ne correspond pas au profil recherché pour l'emploi à pourvoir, tel que défini par l'offre d'emploi mentionnée à l'article 2, au regard notamment des qualifications, des compétences attendues et de l'expérience professionnelle acquise. / Le comité auditionne les candidats qu'il a présélectionnés. / Le comité de sélection comprend au moins trois personnes : / 1° Le chef du service d'inspection générale ou de contrôle concerné ou un membre de ce service occupant un emploi relevant du groupe I, désigné par lui ; / 2° Une ou plusieurs personnalités qualifiées dans les domaines de compétence de l'emploi à pourvoir ; / 3° Une personnalité qualifiée justifiant de compétences en matière de ressources humaines, extérieure au ministère dont relève le service. / La composition du comité est déterminée conformément aux dispositions de l'article L. 325-17 du code général de la fonction publique. Ses règles de fonctionnement sont fixées par un arrêté conjoint du ou des ministres sous l'autorité desquels le service est placé et du ministre chargé de la fonction publique. Les personnalités qualifiées sont désignées par le ministre ou les ministres sous l'autorité desquels le service est placé. / Le comité émet un avis sur l'aptitude des candidats à exercer l'emploi, afin d'éclairer le choix de l'autorité de nomination. Cet avis est communiqué à cette autorité par le chef du service. (...) ".
6. S'agissant toujours des agents exerçant des fonctions d'inspection générale ou de contrôle, l'article 14 du décret contesté dispose que : " Le détachement, le congé de mobilité et le contrat mentionnés à l'article 12 comportent une période probatoire d'une durée maximale de six mois. / Au cours de cette période, l'autorité de nomination peut, sur proposition du chef du service, mettre fin au détachement, au congé de mobilité ou au contrat pour tout motif et à tout moment, sans préavis ni indemnité. / Cette décision ne peut intervenir qu'à l'issue d'un entretien préalable. / Elle est notifiée à l'intéressé. / La période probatoire ne s'applique pas en cas de renouvellement de l'intéressé dans le même emploi ". En outre, sans préjudice de la mise en oeuvre d'une procédure disciplinaire, il ne peut être mis fin de manière anticipée aux fonctions des membres des services d'inspection générale ou de contrôle que sur leur demande ou en cas d'empêchement ou de manquement à leurs obligations déontologiques en application des dispositions de l'article 16 du décret attaqué.
7. Par ailleurs, en ce qui concerne l'inspection générale de la justice, il résulte des dispositions de l'article 1er du décret attaqué cité au point 3 que les règles de recrutement, de nomination et d'affectation au sein de l'inspection générale de la justice fixées par le décret attaqué ne s'appliquent pas aux magistrats de l'ordre judiciaire, en particulier au chef de l'inspection générale de la justice et à son adjoint, les règles de nomination fixées par l'ordonnance portant loi organique relative au statut de la magistrature trouvant seules à s'appliquer en ce qui concerne ces magistrats, alors par ailleurs que le comité de sélection de l'inspection générale de la justice comprend le chef du service d'inspection générale ou son adjoint, magistrat de l'ordre judiciaire, comme le prévoit, par dérogation au 1° de l'article 15 du décret attaqué et en application du décret du 5 juin 2023 modifiant le statut d'emplois d'inspecteur général et d'inspecteur de la justice, l'article 4 du décret du 10 mai 2017 portant statut d'emplois d'inspecteur général et d'inspecteur de la justice.
8. En premier lieu, il résulte des dispositions du chapitre III du décret contesté citées au point 4 que ne peuvent être nommés dans l'emploi de chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle que les membres du corps des administrateurs de l'Etat, les fonctionnaires appartenant à des corps et cadres d'emplois de niveau comparable, les officiers supérieurs et les magistrats de l'ordre judiciaire ou les personnes n'ayant pas la qualité de fonctionnaire mais ayant exercé des responsabilités d'un niveau comparable à celles dévolues aux fonctionnaires des corps et cadres d'emplois. Il résulte de ces mêmes dispositions que la nomination des chefs des services d'inspection générale ou de contrôle par décret du Président de la République intervient sur proposition du ou des ministres sous l'autorité desquels ce service est placé, après avis d'un comité de sélection sur l'aptitude des candidats à exercer l'emploi de chef de service, ce comité présidé par le secrétaire général du Gouvernement comprenant en outre le délégué interministériel à l'encadrement supérieur de l'Etat ou son représentant, deux personnalités qualifiées dans les domaines de compétence de l'emploi à pourvoir, dont l'une au moins est extérieure au ministère dont relève le service d'inspection générale ou de contrôle concerné, une personnalité qualifiée justifiant de compétences en matière de ressources humaines, ces nominations intervenant pour une durée de cinq ans renouvelable pour trois ans. Eu égard à l'ensemble des garanties entourant la nomination dans l'emploi de chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle, à la durée d'exercice des fonctions et aux conditions régissant la fin anticipée des fonctions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les modalités de nomination dans ces emplois ne permettent pas d'assurer que les chefs des services d'inspection générale et de contrôle exercent leurs missions dans des conditions garantissant, en particulier, que les agents de ces services eux-mêmes exercent leurs missions avec indépendance et impartialité.
9. En deuxième lieu, il résulte des dispositions de l'article 11 du décret attaqué citées au point 5 que la nomination dans les emplois des services d'inspection générale ou de contrôle interviendra dans trois groupes différents constitués en fonction des qualifications justifiées par les missions susceptibles d'être confiées aux membres du service, du niveau de responsabilité, du degré d'expertise exigée ou de la diversité du parcours professionnel antérieur, l'autorité de nomination différant selon les groupes d'emploi. Un avis est émis par le comité de sélection sur l'aptitude des candidats à exercer l'emploi auquel ils postulent afin d'éclairer le choix de l'autorité de nomination, alors que la possibilité pour le chef du service d'inspection générale ou de contrôle concerné d'écarter toute candidature qui de manière manifeste ne correspond pas au profil recherché pour l'emploi à pourvoir s'inscrit dans le cadre du pouvoir de tout chef de service de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement du service placé sous son autorité. En outre, le décret attaqué, en établissant une période probatoire, s'est borné à poser, dans l'intérêt du service, les règles propres en particulier au recrutement des fonctionnaires, officiers supérieurs et magistrats de l'ordre judiciaire et au recrutement des personnes par voie contractuelle, alors que la durée de la période probatoire sera connue des candidats à ces emplois, dans la mesure où, en application de l'article 2 du décret attaqué, l'offre d'emploi accompagnant la création ou la vacance d'un emploi devra préciser cette durée. Si les requérants font valoir qu'il y a une rupture d'égalité dès lors que cette période probatoire n'est pas réservée aux seuls agents contractuels et qu'elle concerne ainsi des fonctionnaires qui ont déjà accompli une telle période probatoire dans de précédentes fonctions, un tel moyen doit être écarté dans la mesure où si, en règle générale, le principe d'égalité impose de traiter de la même façon des personnes qui se trouvent dans la même situation, il n'en résulte pas pour autant qu'il oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes. Enfin, il ne peut être mis fin de manière anticipée aux fonctions de ces agents, pour l'exercice desquelles ils sont en principe nommés en application de l'article 13 du décret attaqué, cité au point 5, pour une durée initiale maximale de cinq ans qui est renouvelable, que sur leur demande ou en cas d'empêchement ou de manquement à leurs obligations déontologiques. Par suite, eu égard à l'ensemble de ces garanties, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions du décret contesté ne garantissent pas l'effectivité de l'indépendance des agents chargés des missions d'inspection générale et de contrôle dans l'exercice de leurs missions.
10. En troisième lieu, le pouvoir réglementaire a pu, sans commettre d'erreur de droit ni d'erreur manifeste d'appréciation, renvoyer à un autre décret que celui contesté, pour chaque service d'inspection générale ou de contrôle, le soin de fixer les conditions et méthodes de travail permettant de garantir l'indépendance et l'impartialité des travaux des agents de ces services alors, d'une part, que le décret attaqué, ainsi que cela résulte des dispositions citées aux points 5 et 6, fixe des dispositions communes relatives à la nomination des agents des services d'inspection ainsi qu'à la fin de leurs fonctions qui, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, garantissent l'effectivité de l'indépendance des agents dans l'exercice de leurs missions, d'autre part, que selon ces mêmes dispositions, le chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle veille à la qualité et à l'impartialité des travaux des agents du service ainsi qu'au respect des obligations déontologiques par ces agents qui sont nommés pour une durée initiale maximale de cinq ans qui est renouvelable sans que la durée d'exercice continue des fonctions dans l'emploi concerné puisse excéder dix ans. Au surplus, en vertu des dispositions citées au point 3, chaque service d'inspection générale ou de contrôle élabore une charte de déontologie, publiée au Journal officiel de la République française, qui comporte l'énoncé des principes déontologiques et de bonnes pratiques propres à en assurer le respect, afin que les agents exerçant des fonctions d'inspection générale ou de contrôle puissent être assurés d'exercer leurs missions avec indépendance et impartialité.
Sur les moyens tirés de l'illégalité de la procédure ad hoc de fin anticipée des fonctions pour manquement aux obligations déontologiques prévue par les dispositions des articles 7 et 16 du décret contesté :
11. Aux termes de l'article 7 du décret contesté, relatif à l'emploi de chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle : " Il ne peut être mis fin de manière anticipée aux fonctions de chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle que sur sa demande ou en cas d'empêchement ou de manquement à ses obligations déontologiques. / Lorsqu'une décision mettant fin aux fonctions pour manquement aux obligations déontologiques est envisagée, l'intéressé est informé des griefs qui lui sont reprochés et peut présenter des observations écrites dans un délai qui ne peut être inférieur à quinze jours. / La décision mettant fin aux fonctions pour manquement aux obligations déontologiques est précédée de l'avis d'une commission présidée par le vice-président du Conseil d'Etat ou le conseiller d'Etat qu'il désigne pour le représenter. Elle comprend en outre : / 1° Le secrétaire général du Gouvernement ou un représentant désigné par lui ; / 2° Un conseiller maître désigné par le premier président de la Cour des comptes ; / 3° Le référent déontologue du ministère auquel est rattaché le service ou le président du collège dans le cas où les missions du référent déontologue sont assurées par une telle instance ; / 4° Une personnalité qualifiée dans les domaines d'action du ministère dont relève le service d'inspection générale ou de contrôle concerné, extérieure à ce ministère et désignée par le ministre chargé de la fonction publique. / La commission est saisie par le Premier ministre, sur proposition du ou des ministres sous l'autorité desquels le service d'inspection générale ou de contrôle concerné est placé. / La saisine de la commission est accompagnée d'un rapport motivé du ou des ministres sous l'autorité desquels le service est placé. Sont annexées à ce rapport les observations formulées, le cas échéant, par l'intéressé dans les conditions énoncées au deuxième alinéa. / L'intéressé est informé de la date de réunion de la commission. Il peut présenter des observations orales devant la commission et être assisté d'une personne de son choix. / Le sens de l'avis de la commission et la décision mettant fin aux fonctions sont publiés au Journal officiel de la République française. / Lorsqu'il est mis fin de manière anticipée aux fonctions de chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle sur sa demande ou en cas d'empêchement, la commission prévue au présent article prend préalablement acte de cette demande ou constate l'empêchement de l'intéressé ". Aux termes de l'article 16 du décret attaqué, relatif aux emplois des services d'inspection générale ou de contrôle : " Sous réserve de l'article 14 et sans préjudice de la mise en oeuvre d'une procédure disciplinaire, il ne peut être mis fin de manière anticipée aux fonctions des membres des services d'inspection générale ou de contrôle régis par le présent chapitre que sur leur demande ou en cas d'empêchement ou de manquement à leurs obligations déontologiques. / La décision mettant fin aux fonctions pour manquement aux obligations déontologiques est prise par l'autorité de nomination, sur proposition motivée du chef du service d'inspection générale ou de contrôle, après consultation du référent déontologue du ministère auquel est rattaché le service ou du président du collège dans le cas où les missions du référent déontologue sont assurées par une telle instance. / Lorsqu'une décision mettant fin aux fonctions pour manquement aux obligations déontologiques est envisagée, l'intéressé est informé des griefs qui lui sont reprochés et peut présenter des observations écrites dans un délai qui ne peut être inférieur à quinze jours. Ces observations sont jointes à la proposition motivée adressée à l'autorité de nomination. L'intéressé peut également demander à être préalablement entendu par le chef du service. Il peut être assisté de la personne de son choix ".
12. En premier lieu, les décisions mettant fin aux fonctions pour manquement aux obligations déontologiques susceptibles d'intervenir en application des dispositions des articles 7 et 16 citées au point 11 sont des décisions prises en considération de la personne, prononcées dans l'intérêt du service et pour le bon fonctionnement de celui-ci et ne revêtent donc pas le caractère de sanctions. Elles ne font d'ailleurs pas obstacle à ce que ces mêmes manquements puissent également donner lieu à poursuites disciplinaires. Sont dès lors inopérants le moyen tiré de la violation du principe non bis in idem qui interdit en matière de sanctions disciplinaires de sanctionner plusieurs fois une personne à raison des mêmes faits et le moyen tiré de la méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines.
13. En deuxième lieu, aucune disposition ni aucun principe n'exige la consultation d'un organisme comprenant une représentation du personnel avant qu'intervienne une décision mettant fin de manière anticipée aux fonctions d'un chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle ou d'un membre d'un tel service.
14. En troisième et dernier lieu, en vertu de l'article 65 de la loi du
22 avril 1905, un agent public faisant l'objet d'une mesure prise en considération de sa personne, qu'elle soit ou non justifiée par l'intérêt du service, doit être mis à même d'obtenir communication de son dossier duquel font partie, en particulier, le rapport établi à l'issue de l'enquête qui a pu être diligentée, ainsi que, lorsqu'ils existent, les procès-verbaux des auditions des personnes entendues sur le comportement de l'agent faisant l'objet de l'enquête, sauf si la communication de ces procès-verbaux serait de nature à porter gravement préjudice aux personnes qui ont témoigné. Cette obligation de communication s'applique tant en cas de mise en oeuvre de la procédure prévue par l'article 7 du décret attaqué qu'à celle prévue par son article 16. Ainsi, le chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle et l'agent exerçant des fonctions au sein de l'un de ces services pour lesquels une fin anticipée des fonctions pour manquement déontologique est envisagée peuvent se prévaloir d'un droit à la communication de leur dossier, en particulier, en ce qui concerne le premier, de l'avis émis par la commission prévue à l'article 7 et, en ce qui concerne le second, de la proposition motivée du chef du service d'inspection générale ou de contrôle prévue à l'article 16. Ils peuvent par ailleurs formuler des observations écrites, et, dans le cadre d'éventuelles observations orales, bénéficient d'un droit à l'assistance d'une personne de leur choix, au demeurant rappelé par les dispositions critiquées. En outre, comme le prévoit le 4° de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, la décision mettant fin aux fonctions doit comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, cette exigence de motivation s'imposant non seulement à la décision visant le membre d'un service d'inspection générale ou de contrôle mais aussi à la décision mettant fin aux fonctions d'un chef de service d'inspection générale ou de contrôle, eu égard à ce qui est dit aux points 8 et 9 de la présente décision quant aux conditions qui régissent notamment leur nomination.
15. Par suite, les moyens tirés de ce que les dispositions des articles 7 et 16 du décret attaqué méconnaissent les garanties légales qui doivent accompagner le prononcé de la cessation anticipée des fonctions pour manquement déontologique ne peuvent qu'être rejetés.
Sur le moyen tiré de l'atteinte aux principes de sécurité juridique, d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme :
16. Aux termes de l'article 32 du décret attaqué, qui figure dans le chapitre IX du titre II relatif aux dispositions communes aux corps mis en extinction : " Les membres des corps d'inspection générale ou de contrôle placés en extinction en application du II de l'article 13 du décret du 1er décembre 2021 susvisé qui sont affectés à l'extérieur du service dans l'une des positions prévues par l'article L. 511-1 du code général de la fonction publique sont réintégrés, au besoin en surnombre, dans leur corps d'origine lorsque cette position prend fin. Ils sont alors affectés dans le service concerné ". Aux termes de l'article 40 du décret attaqué, qui figure dans le chapitre III du titre III relatif aux dispositions transitoires et finales : " Les chefs des services d'inspection générale ou de contrôle mentionnés aux 1° à 8° de l'article 1er, en fonctions à la date d'entrée en vigueur du présent décret, sont détachés de plein droit à cette date dans l'emploi, régi par le présent décret, de chef du service d'inspection générale ou de contrôle concerné, pour la durée prévue au premier alinéa de l'article 6 ". Aux termes de l'article 50 du même texte, qui figure dans le même chapitre : " Les membres des corps placés en extinction en application du II de l'article 13 du décret du 1er décembre 2021 susvisé qui n'optent pas pour leur intégration dans le corps des administrateurs de l'Etat sont intégrés de plein droit dans ce corps à l'issue d'une première période de détachement effectuée à leur demande dans un emploi régi par le chapitre IV du titre Ier du présent décret ". Aux termes, par ailleurs, du III de l'article 13 du décret du
1er décembre 2021 portant statut particulier du corps des administrateurs de l'Etat : " Les membres des corps mentionnés au II (...) peuvent, à compter de la publication du décret
n° 2022-1452 du 23 novembre 2022 modifiant le statut particulier du corps des administrateurs de l'Etat, demander leur intégration dans le corps des administrateurs de l'Etat régi par le présent décret. Un droit d'option est ouvert à ce titre, jusqu'au 31 décembre 2023, aux membres de ces corps, quelle que soit la position statutaire dans laquelle ils se trouvent. Il est exercé de façon expresse par chaque agent, par un écrit daté et signé. En l'absence de choix exprès dans le délai imparti, l'agent est maintenu dans son corps d'origine. "
17. En premier lieu, les dispositions de l'article 32 du décret attaqué qui n'ont plus vocation à s'appliquer une fois exercé par les membres des corps placés en voie d'extinction par le II de l'article 13 du décret du 1er septembre 2021 le droit d'option qui leur est ouvert par le III du même article, quelle que soit la position statutaire dans laquelle ils se trouvent, sont suffisamment claires et précises.
18. En second lieu, les dispositions du III de l'article 13 du décret du
1er décembre 2021 rappelées au point 16 offrent la possibilité pour les membres de l'ensemble des corps mis en voie d'extinction, notamment ceux dont la liste est dressée au II de cet article, en l'occurrence, les corps de sous-préfets, de préfets, des inspections générales et de contrôle, des administrateurs des finances publiques et des administrateurs du Conseil économique, social et environnemental, d'être maintenus dans leur corps d'origine, ce maintien pouvant résulter soit d'un choix exprès, soit de l'absence de choix exprès dans le délai prévu pour l'exercice du droit d'option. Par ailleurs, les dispositions de l'article 50 du décret contesté, relatif aux services d'inspection générale et de contrôle, doivent, comme exposé par la ministre de la transformation et de la fonction publiques, être interprétées, par-delà l'ambiguïté de leur rédaction, comme impliquant que les membres des corps des services d'inspection générale et de contrôle qui n'optent pas pour être intégrés dans le corps des administrateurs de l'Etat sont néanmoins intégrés de plein droit dans le corps des administrateurs de l'Etat à l'issue d'une première période de détachement effectuée à leur demande dans un emploi au sein d'un service d'inspection générale ou de contrôle. Or, même ainsi interprétées, ces dispositions créent, compte tenu, d'une part, de ce que les corps concernés ne sont pas déterminés avec précision, le II de l'article 13 du décret du 1er décembre 2021 auquel elles font référence ne se limitant pas à mentionner les corps d'inspection générale et de contrôle, d'autre part, de ce que la date à partir de laquelle ce dispositif, dont le décret prévoit à son article 55 qu'il entre en vigueur le 1er janvier 2023, alors que la période où le droit d'option s'applique court jusqu'au 31 décembre 2023, a vocation à être mis en oeuvre n'est pas précisée, enfin, de ce que son articulation avec le droit d'option organisé par l'article 13 du décret du 1er septembre 2021 n'est pas exposée avec clarté, une confusion quant à la portée de l'exercice du droit d'option et aux conséquences d'un détachement dans un emploi fonctionnel, préjudiciable aux destinataires des règles ainsi posées. Il en résulte, ainsi que le soutiennent les requérants, un défaut de clarté, d'accessibilité et d'intelligibilité des dispositions de l'article 50 du décret contesté les entachant d'illégalité. Par suite, l'article 50 du décret attaqué doit être annulé.
19. Il résulte de tout ce qui précède que l'association A3I et autres sont seulement fondés à demander l'annulation de l'article 50 du décret du 9 mars 2022 relatif aux services d'inspection générale ou de contrôle et aux emplois au sein de ces services.
20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante pour l'essentiel.
D E C I D E :
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Article 1er : L'article 50 du décret du 9 mars 2022 relatif aux services d'inspection générale et de contrôle et aux emplois au sein de ces services est annulé.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de l'association A3I et autres est rejeté.
Article 3: La présente décision sera notifiée à l'association A3I, première requérante désignée, au ministre de la transformation et de la fonction publiques et à la Première ministre.
N° 463874
ECLI:FR:CECHR:2023:463874.20230721
Inédit au recueil Lebon
4ème - 1ère chambres réunies
Mme Christine Maugüé, président
Mme Catherine Brouard-Gallet, rapporteur
M. Raphaël Chambon, rapporteur public
Lecture du vendredi 21 juillet 2023
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire, et un mémoire en réplique enregistrés les 10 mai, 1er juillet et 30 août 2022, au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association de membres des inspections générales de l'administration, des affaires sociales et des finances (association A3I), MM. G... AA..., AB... AC..., AD... AE..., Mme H... I..., M. G... E..., Mmes Q... A...,
AF... AG..., M. D... M..., Mme L... R...,
M. F... J..., Mme O... P..., M.M K... C..., G... AH..., Mmes N... B..., AI... AJ..., MM. AK... AL..., AM... AN..., AO... AP..., K... AQ..., AR... AS...,AT... AU..., AW... AX...,
AY... AZ..., BA... BB..., BC... BD..., BE... BF..., BG... BH..., BI... BJ..., BK... BL..., BM... BN..., BO... BP..., BQ... BR..., BS... BT..., G... BU..., BV... BW..., BX... BY... demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2022-335 du 9 mars 2022 relatif aux services d'inspection générale et de contrôle et aux emplois au sein de ces services et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative..
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature ;
- le code général de la fonction publique ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi du 22 avril 1905, notamment son article 65 ;
- l'ordonnance n ° 2021-702 du 2 juin 2021 ;
- le décret n° 2017-1010 du 10 mai 2017 ;
- le décret n° 2021-1550 du 1er décembre 2021 ;
- le décret n° 2022-1452 du 23 novembre 2022 ;
- le décret n° 2023-440 du 5 juin 2023 ;
- la décision n° 2021-961 QPC du 14 janvier 2022 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Catherine Brouard-Gallet, conseillère d'Etat en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Raphaël Chambon, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Foussard, Froger, avocat de l'Association A3I et autres ;
Considérant ce qui suit :
1. L'association A3I, à laquelle se sont joints trente-six membres et anciens membres de corps d'inspection générale de l'Etat, demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret du 9 mars 2022 relatif aux services d'inspection générale ou de contrôle et aux emplois au sein de ces services.
Sur les moyens tirés de la méconnaissance du principe constitutionnel ou du principe général du droit d'indépendance des agents assurant des missions d'inspection générale ou de contrôle :
2. S'il découle de l'objet même du décret attaqué, relatif aux services d'inspection générale et de contrôle et aux emplois au sein de ces services, qu'il doit assurer que les agents chargés des missions d'inspection générale et de contrôle soient recrutés et travaillent dans des conditions garantissant l'exercice de celles-ci avec indépendance et impartialité, les requérants ne peuvent en revanche utilement se prévaloir, à l'appui de leur requête, en l'absence d'une exigence constitutionnelle imposant que soit garantie l'indépendance des services d'inspection générale de l'Etat, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision
n° 2021-961 QPC du 14 janvier 2022, ou d'un principe général du droit consacrant l'indépendance des agents chargés des missions d'inspection générale et de contrôle de l'Etat, d'une telle exigence ou d'un tel principe.
Sur les moyens tirés du défaut de garanties suffisantes entourant l'exigence d'indépendance dans l'exercice des missions des agents exerçant des fonctions d'inspection générale ou de contrôle posée par les articles 9 et 17 du décret attaqué et de ce que le décret attaqué est par suite entaché d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation :
3. Selon l'article 1er du décret attaqué, dans sa version initiale, les dispositions générales de son titre Ier déterminent les règles de recrutement, de nomination et d'affectation au sein du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux, du Conseil général de l'environnement et du développement durable, du Contrôle général économique et financier, de l'Inspection générale de l'administration, de l'Inspection générale des affaires culturelles, de l'Inspection générale des affaires sociales, de l'Inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche, de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale de la justice, pour les emplois d'inspecteurs généraux et d'inspecteurs de la justice régis par le décret du 10 mai 2017 portant statut d'emplois d'inspecteur général et d'inspecteur de la justice. Aux termes de l'article 17 de ce décret : " Un décret définit l'organisation et les missions de chaque service d'inspection générale ou de contrôle. Il précise en outre les conditions et méthodes de travail permettant de garantir l'indépendance et l'impartialité des travaux de ses agents. / Chaque service d'inspection générale ou de contrôle élabore une charte de déontologie publiée au Journal officiel de la République française ".
4. Le chapitre III du titre 1er du décret fixe, aux articles 3 à 7, les dispositions communes à l'ensemble des chefs de ces services d'inspection générale ou de contrôle. Aux termes de l'article 3 de ce décret : " Sous réserve des dispositions particulières relatives à l'organisation de chaque service, le chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle dirige et organise le service, répartit les missions et fait connaître les conclusions des travaux des agents du service aux ministres intéressés et, le cas échéant, au Premier ministre. Il veille à la qualité et à l'impartialité des travaux des agents du service ainsi qu'au respect des obligations déontologiques par ses agents ". Aux termes de l'article 4 du même décret : " Peuvent être nommés dans l'emploi de chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle les membres du corps des administrateurs de l'Etat, les fonctionnaires appartenant à des corps et cadres d'emplois de niveau comparable, les officiers supérieurs et les magistrats de l'ordre judiciaire. / Peuvent également être nommées les personnes n'ayant pas la qualité de fonctionnaire mais remplissant les conditions générales d'accès à la fonction publique prévues aux articles L. 321-1 à L. 321-3 du code général de la fonction publique et ayant exercé des responsabilités d'un niveau comparable à celles dévolues aux fonctionnaires des corps et cadres d'emplois mentionnés au premier alinéa ". Aux termes de l'article 5 du décret attaqué : " La nomination dans l'emploi de chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle est prononcée après avis d'un comité de sélection qui procède à l'examen préalable des candidatures. / Les candidats présélectionnés sont auditionnés. Le comité émet un avis sur l'aptitude des candidats à exercer l'emploi de chef du service, notamment au regard de leurs qualifications, de leurs compétences et de leur expérience professionnelle. / Il est présidé par le secrétaire général du Gouvernement ou par un représentant désigné par lui. / Il comprend, en outre : / 1° Le délégué interministériel à l'encadrement supérieur de l'Etat ou son représentant ; / 2° Deux personnalités qualifiées dans les domaines de compétence de l'emploi à pourvoir, dont l'une au moins est extérieure au ministère dont relève le service d'inspection générale ou de contrôle concerné ; / 3° Une personnalité qualifiée justifiant de compétences en matière de ressources humaines. / Le comité de sélection est composé conformément aux dispositions de l'article L. 325-17 du code général de la fonction publique. Ses règles de fonctionnement sont fixées par arrêté du ou des ministres sous l'autorité desquels le service d'inspection générale ou de contrôle concerné est placé et du ministre chargé de la fonction publique. Ces mêmes ministres désignent les personnalités qualifiées mentionnées aux 2° et 3°. / La liste des candidats présélectionnés et les avis rendus par le comité de sélection sont transmis par son président au ministre ou aux ministres sous l'autorité desquels le service d'inspection générale ou de contrôle concerné est placé. ". Selon l'article 7 du décret attaqué, il ne peut être mis fin de manière anticipée aux fonctions de chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle que sur sa demande ou en cas d'empêchement ou de manquement à ses obligations déontologiques.
5. Le chapitre IV du titre 1er du décret fixe, aux articles 8 à 16, les dispositions communes à l'ensemble des emplois au sein de ces services d'inspection générale ou de contrôle. Aux termes de l'article 9 de ce décret : " Les agents exerçant des fonctions d'inspection générale ou de contrôle au sein des services mentionnés à l'article 1er sont recrutés, nommés et affectés dans des conditions garantissant leur capacité à exercer leurs missions avec indépendance et impartialité ". Aux termes de l'article 11 du décret contesté : " I. Peuvent être nommées dans un emploi du groupe I les personnes mentionnées aux premier et deuxième alinéas de l'article 4 du décret du 31 décembre 2019 susvisé et justifiant de douze années d'activité professionnelle diversifiée les qualifiant pour l'exercice de telles fonctions. / II. Peuvent être nommés dans un emploi du groupe II : / 1° Les personnes mentionnées aux premier et deuxième alinéas de l'article 4 du décret du 31 décembre 2019 susvisé et justifiant de six années d'activité professionnelle diversifiée les qualifiant pour l'exercice de telles fonctions ; / 2° Les personnes qui, sans satisfaire aux conditions posées au 1°, ont occupé pendant au moins six ans l'un des emplois de direction relevant du même décret ; / 3° Les fonctionnaires qui, sans satisfaire aux conditions posées aux 1° et 2°, appartiennent à un corps ou à un cadre d'emplois classé dans la catégorie A et justifient d'au moins dix ans d'ancienneté dans un ou plusieurs corps, cadres d'emplois ou emplois de catégorie A, dont quatre ans de services effectifs dans un grade d'avancement de ces corps ou cadres d'emplois. / III. - Peuvent être nommés dans un emploi du groupe III : / 1° Les personnes mentionnées aux premier et deuxième alinéas de l'article 4 du décret du 31 décembre 2019 susvisé et justifiant de deux années d'activité professionnelle les qualifiant pour l'exercice de telles fonctions ; / 2° Les fonctionnaires qui, sans relever du 1°, appartiennent à un corps ou à un cadre d'emplois classé dans la catégorie A et justifient d'au moins cinq ans d'ancienneté dans un ou plusieurs corps, cadres d'emplois ou emplois de catégorie A ". Aux termes de son article 12 : " Les fonctionnaires, les officiers supérieurs et les magistrats de l'ordre judiciaire nommés dans l'un des emplois régis par le présent chapitre sont placés en position de détachement. / Les personnes autres que celles mentionnées au premier alinéa sont recrutées par un contrat écrit. Ce contrat est, le cas échéant, renouvelé pour la durée prévue par le présent décret. Les fonctions de l'intéressé cessent de plein droit à l'expiration de cette période. Pendant la durée de leur contrat, elles sont soumises aux dispositions du présent décret ainsi qu'à celles du décret du 17 janvier 1986 précité en tant qu'elles n'y sont pas contraires. (...) ". Aux termes de l'article 13 du décret attaqué : " Les personnes régies par le présent chapitre sont nommées pour une durée initiale maximale de cinq ans, qui est renouvelable, sans que la durée d'exercice continue des fonctions dans l'emploi concerné puisse excéder dix ans (...) / A l'issue d'un détachement, d'un congé de mobilité ou d'un contrat, une nouvelle nomination dans un emploi régi par le présent chapitre n'est possible qu'après l'expiration d'un délai de deux ans ". Aux termes de l'article 15 du même texte : " Toute nomination dans un emploi régi par le présent chapitre est prononcée après avis d'un comité de sélection qui procède à l'examen préalable des candidatures. / Le chef du service peut écarter toute candidature qui, de manière manifeste, ne correspond pas au profil recherché pour l'emploi à pourvoir, tel que défini par l'offre d'emploi mentionnée à l'article 2, au regard notamment des qualifications, des compétences attendues et de l'expérience professionnelle acquise. / Le comité auditionne les candidats qu'il a présélectionnés. / Le comité de sélection comprend au moins trois personnes : / 1° Le chef du service d'inspection générale ou de contrôle concerné ou un membre de ce service occupant un emploi relevant du groupe I, désigné par lui ; / 2° Une ou plusieurs personnalités qualifiées dans les domaines de compétence de l'emploi à pourvoir ; / 3° Une personnalité qualifiée justifiant de compétences en matière de ressources humaines, extérieure au ministère dont relève le service. / La composition du comité est déterminée conformément aux dispositions de l'article L. 325-17 du code général de la fonction publique. Ses règles de fonctionnement sont fixées par un arrêté conjoint du ou des ministres sous l'autorité desquels le service est placé et du ministre chargé de la fonction publique. Les personnalités qualifiées sont désignées par le ministre ou les ministres sous l'autorité desquels le service est placé. / Le comité émet un avis sur l'aptitude des candidats à exercer l'emploi, afin d'éclairer le choix de l'autorité de nomination. Cet avis est communiqué à cette autorité par le chef du service. (...) ".
6. S'agissant toujours des agents exerçant des fonctions d'inspection générale ou de contrôle, l'article 14 du décret contesté dispose que : " Le détachement, le congé de mobilité et le contrat mentionnés à l'article 12 comportent une période probatoire d'une durée maximale de six mois. / Au cours de cette période, l'autorité de nomination peut, sur proposition du chef du service, mettre fin au détachement, au congé de mobilité ou au contrat pour tout motif et à tout moment, sans préavis ni indemnité. / Cette décision ne peut intervenir qu'à l'issue d'un entretien préalable. / Elle est notifiée à l'intéressé. / La période probatoire ne s'applique pas en cas de renouvellement de l'intéressé dans le même emploi ". En outre, sans préjudice de la mise en oeuvre d'une procédure disciplinaire, il ne peut être mis fin de manière anticipée aux fonctions des membres des services d'inspection générale ou de contrôle que sur leur demande ou en cas d'empêchement ou de manquement à leurs obligations déontologiques en application des dispositions de l'article 16 du décret attaqué.
7. Par ailleurs, en ce qui concerne l'inspection générale de la justice, il résulte des dispositions de l'article 1er du décret attaqué cité au point 3 que les règles de recrutement, de nomination et d'affectation au sein de l'inspection générale de la justice fixées par le décret attaqué ne s'appliquent pas aux magistrats de l'ordre judiciaire, en particulier au chef de l'inspection générale de la justice et à son adjoint, les règles de nomination fixées par l'ordonnance portant loi organique relative au statut de la magistrature trouvant seules à s'appliquer en ce qui concerne ces magistrats, alors par ailleurs que le comité de sélection de l'inspection générale de la justice comprend le chef du service d'inspection générale ou son adjoint, magistrat de l'ordre judiciaire, comme le prévoit, par dérogation au 1° de l'article 15 du décret attaqué et en application du décret du 5 juin 2023 modifiant le statut d'emplois d'inspecteur général et d'inspecteur de la justice, l'article 4 du décret du 10 mai 2017 portant statut d'emplois d'inspecteur général et d'inspecteur de la justice.
8. En premier lieu, il résulte des dispositions du chapitre III du décret contesté citées au point 4 que ne peuvent être nommés dans l'emploi de chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle que les membres du corps des administrateurs de l'Etat, les fonctionnaires appartenant à des corps et cadres d'emplois de niveau comparable, les officiers supérieurs et les magistrats de l'ordre judiciaire ou les personnes n'ayant pas la qualité de fonctionnaire mais ayant exercé des responsabilités d'un niveau comparable à celles dévolues aux fonctionnaires des corps et cadres d'emplois. Il résulte de ces mêmes dispositions que la nomination des chefs des services d'inspection générale ou de contrôle par décret du Président de la République intervient sur proposition du ou des ministres sous l'autorité desquels ce service est placé, après avis d'un comité de sélection sur l'aptitude des candidats à exercer l'emploi de chef de service, ce comité présidé par le secrétaire général du Gouvernement comprenant en outre le délégué interministériel à l'encadrement supérieur de l'Etat ou son représentant, deux personnalités qualifiées dans les domaines de compétence de l'emploi à pourvoir, dont l'une au moins est extérieure au ministère dont relève le service d'inspection générale ou de contrôle concerné, une personnalité qualifiée justifiant de compétences en matière de ressources humaines, ces nominations intervenant pour une durée de cinq ans renouvelable pour trois ans. Eu égard à l'ensemble des garanties entourant la nomination dans l'emploi de chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle, à la durée d'exercice des fonctions et aux conditions régissant la fin anticipée des fonctions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les modalités de nomination dans ces emplois ne permettent pas d'assurer que les chefs des services d'inspection générale et de contrôle exercent leurs missions dans des conditions garantissant, en particulier, que les agents de ces services eux-mêmes exercent leurs missions avec indépendance et impartialité.
9. En deuxième lieu, il résulte des dispositions de l'article 11 du décret attaqué citées au point 5 que la nomination dans les emplois des services d'inspection générale ou de contrôle interviendra dans trois groupes différents constitués en fonction des qualifications justifiées par les missions susceptibles d'être confiées aux membres du service, du niveau de responsabilité, du degré d'expertise exigée ou de la diversité du parcours professionnel antérieur, l'autorité de nomination différant selon les groupes d'emploi. Un avis est émis par le comité de sélection sur l'aptitude des candidats à exercer l'emploi auquel ils postulent afin d'éclairer le choix de l'autorité de nomination, alors que la possibilité pour le chef du service d'inspection générale ou de contrôle concerné d'écarter toute candidature qui de manière manifeste ne correspond pas au profil recherché pour l'emploi à pourvoir s'inscrit dans le cadre du pouvoir de tout chef de service de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement du service placé sous son autorité. En outre, le décret attaqué, en établissant une période probatoire, s'est borné à poser, dans l'intérêt du service, les règles propres en particulier au recrutement des fonctionnaires, officiers supérieurs et magistrats de l'ordre judiciaire et au recrutement des personnes par voie contractuelle, alors que la durée de la période probatoire sera connue des candidats à ces emplois, dans la mesure où, en application de l'article 2 du décret attaqué, l'offre d'emploi accompagnant la création ou la vacance d'un emploi devra préciser cette durée. Si les requérants font valoir qu'il y a une rupture d'égalité dès lors que cette période probatoire n'est pas réservée aux seuls agents contractuels et qu'elle concerne ainsi des fonctionnaires qui ont déjà accompli une telle période probatoire dans de précédentes fonctions, un tel moyen doit être écarté dans la mesure où si, en règle générale, le principe d'égalité impose de traiter de la même façon des personnes qui se trouvent dans la même situation, il n'en résulte pas pour autant qu'il oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes. Enfin, il ne peut être mis fin de manière anticipée aux fonctions de ces agents, pour l'exercice desquelles ils sont en principe nommés en application de l'article 13 du décret attaqué, cité au point 5, pour une durée initiale maximale de cinq ans qui est renouvelable, que sur leur demande ou en cas d'empêchement ou de manquement à leurs obligations déontologiques. Par suite, eu égard à l'ensemble de ces garanties, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions du décret contesté ne garantissent pas l'effectivité de l'indépendance des agents chargés des missions d'inspection générale et de contrôle dans l'exercice de leurs missions.
10. En troisième lieu, le pouvoir réglementaire a pu, sans commettre d'erreur de droit ni d'erreur manifeste d'appréciation, renvoyer à un autre décret que celui contesté, pour chaque service d'inspection générale ou de contrôle, le soin de fixer les conditions et méthodes de travail permettant de garantir l'indépendance et l'impartialité des travaux des agents de ces services alors, d'une part, que le décret attaqué, ainsi que cela résulte des dispositions citées aux points 5 et 6, fixe des dispositions communes relatives à la nomination des agents des services d'inspection ainsi qu'à la fin de leurs fonctions qui, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, garantissent l'effectivité de l'indépendance des agents dans l'exercice de leurs missions, d'autre part, que selon ces mêmes dispositions, le chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle veille à la qualité et à l'impartialité des travaux des agents du service ainsi qu'au respect des obligations déontologiques par ces agents qui sont nommés pour une durée initiale maximale de cinq ans qui est renouvelable sans que la durée d'exercice continue des fonctions dans l'emploi concerné puisse excéder dix ans. Au surplus, en vertu des dispositions citées au point 3, chaque service d'inspection générale ou de contrôle élabore une charte de déontologie, publiée au Journal officiel de la République française, qui comporte l'énoncé des principes déontologiques et de bonnes pratiques propres à en assurer le respect, afin que les agents exerçant des fonctions d'inspection générale ou de contrôle puissent être assurés d'exercer leurs missions avec indépendance et impartialité.
Sur les moyens tirés de l'illégalité de la procédure ad hoc de fin anticipée des fonctions pour manquement aux obligations déontologiques prévue par les dispositions des articles 7 et 16 du décret contesté :
11. Aux termes de l'article 7 du décret contesté, relatif à l'emploi de chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle : " Il ne peut être mis fin de manière anticipée aux fonctions de chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle que sur sa demande ou en cas d'empêchement ou de manquement à ses obligations déontologiques. / Lorsqu'une décision mettant fin aux fonctions pour manquement aux obligations déontologiques est envisagée, l'intéressé est informé des griefs qui lui sont reprochés et peut présenter des observations écrites dans un délai qui ne peut être inférieur à quinze jours. / La décision mettant fin aux fonctions pour manquement aux obligations déontologiques est précédée de l'avis d'une commission présidée par le vice-président du Conseil d'Etat ou le conseiller d'Etat qu'il désigne pour le représenter. Elle comprend en outre : / 1° Le secrétaire général du Gouvernement ou un représentant désigné par lui ; / 2° Un conseiller maître désigné par le premier président de la Cour des comptes ; / 3° Le référent déontologue du ministère auquel est rattaché le service ou le président du collège dans le cas où les missions du référent déontologue sont assurées par une telle instance ; / 4° Une personnalité qualifiée dans les domaines d'action du ministère dont relève le service d'inspection générale ou de contrôle concerné, extérieure à ce ministère et désignée par le ministre chargé de la fonction publique. / La commission est saisie par le Premier ministre, sur proposition du ou des ministres sous l'autorité desquels le service d'inspection générale ou de contrôle concerné est placé. / La saisine de la commission est accompagnée d'un rapport motivé du ou des ministres sous l'autorité desquels le service est placé. Sont annexées à ce rapport les observations formulées, le cas échéant, par l'intéressé dans les conditions énoncées au deuxième alinéa. / L'intéressé est informé de la date de réunion de la commission. Il peut présenter des observations orales devant la commission et être assisté d'une personne de son choix. / Le sens de l'avis de la commission et la décision mettant fin aux fonctions sont publiés au Journal officiel de la République française. / Lorsqu'il est mis fin de manière anticipée aux fonctions de chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle sur sa demande ou en cas d'empêchement, la commission prévue au présent article prend préalablement acte de cette demande ou constate l'empêchement de l'intéressé ". Aux termes de l'article 16 du décret attaqué, relatif aux emplois des services d'inspection générale ou de contrôle : " Sous réserve de l'article 14 et sans préjudice de la mise en oeuvre d'une procédure disciplinaire, il ne peut être mis fin de manière anticipée aux fonctions des membres des services d'inspection générale ou de contrôle régis par le présent chapitre que sur leur demande ou en cas d'empêchement ou de manquement à leurs obligations déontologiques. / La décision mettant fin aux fonctions pour manquement aux obligations déontologiques est prise par l'autorité de nomination, sur proposition motivée du chef du service d'inspection générale ou de contrôle, après consultation du référent déontologue du ministère auquel est rattaché le service ou du président du collège dans le cas où les missions du référent déontologue sont assurées par une telle instance. / Lorsqu'une décision mettant fin aux fonctions pour manquement aux obligations déontologiques est envisagée, l'intéressé est informé des griefs qui lui sont reprochés et peut présenter des observations écrites dans un délai qui ne peut être inférieur à quinze jours. Ces observations sont jointes à la proposition motivée adressée à l'autorité de nomination. L'intéressé peut également demander à être préalablement entendu par le chef du service. Il peut être assisté de la personne de son choix ".
12. En premier lieu, les décisions mettant fin aux fonctions pour manquement aux obligations déontologiques susceptibles d'intervenir en application des dispositions des articles 7 et 16 citées au point 11 sont des décisions prises en considération de la personne, prononcées dans l'intérêt du service et pour le bon fonctionnement de celui-ci et ne revêtent donc pas le caractère de sanctions. Elles ne font d'ailleurs pas obstacle à ce que ces mêmes manquements puissent également donner lieu à poursuites disciplinaires. Sont dès lors inopérants le moyen tiré de la violation du principe non bis in idem qui interdit en matière de sanctions disciplinaires de sanctionner plusieurs fois une personne à raison des mêmes faits et le moyen tiré de la méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines.
13. En deuxième lieu, aucune disposition ni aucun principe n'exige la consultation d'un organisme comprenant une représentation du personnel avant qu'intervienne une décision mettant fin de manière anticipée aux fonctions d'un chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle ou d'un membre d'un tel service.
14. En troisième et dernier lieu, en vertu de l'article 65 de la loi du
22 avril 1905, un agent public faisant l'objet d'une mesure prise en considération de sa personne, qu'elle soit ou non justifiée par l'intérêt du service, doit être mis à même d'obtenir communication de son dossier duquel font partie, en particulier, le rapport établi à l'issue de l'enquête qui a pu être diligentée, ainsi que, lorsqu'ils existent, les procès-verbaux des auditions des personnes entendues sur le comportement de l'agent faisant l'objet de l'enquête, sauf si la communication de ces procès-verbaux serait de nature à porter gravement préjudice aux personnes qui ont témoigné. Cette obligation de communication s'applique tant en cas de mise en oeuvre de la procédure prévue par l'article 7 du décret attaqué qu'à celle prévue par son article 16. Ainsi, le chef d'un service d'inspection générale ou de contrôle et l'agent exerçant des fonctions au sein de l'un de ces services pour lesquels une fin anticipée des fonctions pour manquement déontologique est envisagée peuvent se prévaloir d'un droit à la communication de leur dossier, en particulier, en ce qui concerne le premier, de l'avis émis par la commission prévue à l'article 7 et, en ce qui concerne le second, de la proposition motivée du chef du service d'inspection générale ou de contrôle prévue à l'article 16. Ils peuvent par ailleurs formuler des observations écrites, et, dans le cadre d'éventuelles observations orales, bénéficient d'un droit à l'assistance d'une personne de leur choix, au demeurant rappelé par les dispositions critiquées. En outre, comme le prévoit le 4° de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, la décision mettant fin aux fonctions doit comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, cette exigence de motivation s'imposant non seulement à la décision visant le membre d'un service d'inspection générale ou de contrôle mais aussi à la décision mettant fin aux fonctions d'un chef de service d'inspection générale ou de contrôle, eu égard à ce qui est dit aux points 8 et 9 de la présente décision quant aux conditions qui régissent notamment leur nomination.
15. Par suite, les moyens tirés de ce que les dispositions des articles 7 et 16 du décret attaqué méconnaissent les garanties légales qui doivent accompagner le prononcé de la cessation anticipée des fonctions pour manquement déontologique ne peuvent qu'être rejetés.
Sur le moyen tiré de l'atteinte aux principes de sécurité juridique, d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme :
16. Aux termes de l'article 32 du décret attaqué, qui figure dans le chapitre IX du titre II relatif aux dispositions communes aux corps mis en extinction : " Les membres des corps d'inspection générale ou de contrôle placés en extinction en application du II de l'article 13 du décret du 1er décembre 2021 susvisé qui sont affectés à l'extérieur du service dans l'une des positions prévues par l'article L. 511-1 du code général de la fonction publique sont réintégrés, au besoin en surnombre, dans leur corps d'origine lorsque cette position prend fin. Ils sont alors affectés dans le service concerné ". Aux termes de l'article 40 du décret attaqué, qui figure dans le chapitre III du titre III relatif aux dispositions transitoires et finales : " Les chefs des services d'inspection générale ou de contrôle mentionnés aux 1° à 8° de l'article 1er, en fonctions à la date d'entrée en vigueur du présent décret, sont détachés de plein droit à cette date dans l'emploi, régi par le présent décret, de chef du service d'inspection générale ou de contrôle concerné, pour la durée prévue au premier alinéa de l'article 6 ". Aux termes de l'article 50 du même texte, qui figure dans le même chapitre : " Les membres des corps placés en extinction en application du II de l'article 13 du décret du 1er décembre 2021 susvisé qui n'optent pas pour leur intégration dans le corps des administrateurs de l'Etat sont intégrés de plein droit dans ce corps à l'issue d'une première période de détachement effectuée à leur demande dans un emploi régi par le chapitre IV du titre Ier du présent décret ". Aux termes, par ailleurs, du III de l'article 13 du décret du
1er décembre 2021 portant statut particulier du corps des administrateurs de l'Etat : " Les membres des corps mentionnés au II (...) peuvent, à compter de la publication du décret
n° 2022-1452 du 23 novembre 2022 modifiant le statut particulier du corps des administrateurs de l'Etat, demander leur intégration dans le corps des administrateurs de l'Etat régi par le présent décret. Un droit d'option est ouvert à ce titre, jusqu'au 31 décembre 2023, aux membres de ces corps, quelle que soit la position statutaire dans laquelle ils se trouvent. Il est exercé de façon expresse par chaque agent, par un écrit daté et signé. En l'absence de choix exprès dans le délai imparti, l'agent est maintenu dans son corps d'origine. "
17. En premier lieu, les dispositions de l'article 32 du décret attaqué qui n'ont plus vocation à s'appliquer une fois exercé par les membres des corps placés en voie d'extinction par le II de l'article 13 du décret du 1er septembre 2021 le droit d'option qui leur est ouvert par le III du même article, quelle que soit la position statutaire dans laquelle ils se trouvent, sont suffisamment claires et précises.
18. En second lieu, les dispositions du III de l'article 13 du décret du
1er décembre 2021 rappelées au point 16 offrent la possibilité pour les membres de l'ensemble des corps mis en voie d'extinction, notamment ceux dont la liste est dressée au II de cet article, en l'occurrence, les corps de sous-préfets, de préfets, des inspections générales et de contrôle, des administrateurs des finances publiques et des administrateurs du Conseil économique, social et environnemental, d'être maintenus dans leur corps d'origine, ce maintien pouvant résulter soit d'un choix exprès, soit de l'absence de choix exprès dans le délai prévu pour l'exercice du droit d'option. Par ailleurs, les dispositions de l'article 50 du décret contesté, relatif aux services d'inspection générale et de contrôle, doivent, comme exposé par la ministre de la transformation et de la fonction publiques, être interprétées, par-delà l'ambiguïté de leur rédaction, comme impliquant que les membres des corps des services d'inspection générale et de contrôle qui n'optent pas pour être intégrés dans le corps des administrateurs de l'Etat sont néanmoins intégrés de plein droit dans le corps des administrateurs de l'Etat à l'issue d'une première période de détachement effectuée à leur demande dans un emploi au sein d'un service d'inspection générale ou de contrôle. Or, même ainsi interprétées, ces dispositions créent, compte tenu, d'une part, de ce que les corps concernés ne sont pas déterminés avec précision, le II de l'article 13 du décret du 1er décembre 2021 auquel elles font référence ne se limitant pas à mentionner les corps d'inspection générale et de contrôle, d'autre part, de ce que la date à partir de laquelle ce dispositif, dont le décret prévoit à son article 55 qu'il entre en vigueur le 1er janvier 2023, alors que la période où le droit d'option s'applique court jusqu'au 31 décembre 2023, a vocation à être mis en oeuvre n'est pas précisée, enfin, de ce que son articulation avec le droit d'option organisé par l'article 13 du décret du 1er septembre 2021 n'est pas exposée avec clarté, une confusion quant à la portée de l'exercice du droit d'option et aux conséquences d'un détachement dans un emploi fonctionnel, préjudiciable aux destinataires des règles ainsi posées. Il en résulte, ainsi que le soutiennent les requérants, un défaut de clarté, d'accessibilité et d'intelligibilité des dispositions de l'article 50 du décret contesté les entachant d'illégalité. Par suite, l'article 50 du décret attaqué doit être annulé.
19. Il résulte de tout ce qui précède que l'association A3I et autres sont seulement fondés à demander l'annulation de l'article 50 du décret du 9 mars 2022 relatif aux services d'inspection générale ou de contrôle et aux emplois au sein de ces services.
20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante pour l'essentiel.
D E C I D E :
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Article 1er : L'article 50 du décret du 9 mars 2022 relatif aux services d'inspection générale et de contrôle et aux emplois au sein de ces services est annulé.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de l'association A3I et autres est rejeté.
Article 3: La présente décision sera notifiée à l'association A3I, première requérante désignée, au ministre de la transformation et de la fonction publiques et à la Première ministre.