Conseil d'État
N° 434933
ECLI:FR:CECHR:2021:434933.20210215
Inédit au recueil Lebon
6ème - 5ème chambres réunies
Mme Airelle Niepce, rapporteur
M. Stéphane Hoynck, rapporteur public
Lecture du lundi 15 février 2021
Vu la procédure suivante :
1° Sous le n° 434933, par une requête, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 27 septembre 2019, 7 avril et 20 juillet 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association One Voice demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 26 juillet 2019 de la ministre de la transition écologique et solidaire et du ministre de l'agriculture et de l'alimentation portant expérimentation de diverses dispositions en matière de dérogations aux interdictions de destruction pouvant être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 437646, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 15 janvier et 16 juillet 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association One Voice demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 30 décembre 2019 de la ministre de la transition écologique et solidaire et du ministre de l'agriculture et de l'alimentation portant expérimentation de diverses dispositions en matière de dérogations aux interdictions de destruction pouvant être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution ;
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ;
- le code de l'environnement ;
- le décret n° 2018-786 du 12 septembre 2018 ;
- l'arrêté du 19 février 2018 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ;
- l'arrêté du 19 février 2018 fixant le nombre maximum de spécimens de loups (Canis lupus) dont la destruction pourra être autorisée chaque année ;
- l'arrêt C-674/17 du 10 octobre 2019 de la Cour de justice de l'Union européenne ;
- le code de justice administrative et le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme B... A..., maître des requêtes,
- les conclusions de M. Stéphane Hoynck, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article 12 de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, dite directive " Habitats " : " 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l'annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant : a) toute forme de capture ou de mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature ; b) la perturbation intentionnelle de ces espèces, notamment durant la période de reproduction et de dépendance (...) ". Le loup est au nombre des espèces figurant au point a) de l'annexe IV de la directive. L'article 16 de la même directive énonce toutefois que : " 1. A condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des articles 12, 13, 14 et de l'article 15 points a) et b) : (...) b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété ".
2. Aux termes du I de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, pris pour la transposition de la directive " Habitats " : " Lorsqu'un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l'écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation (...) d'espèces animales non domestiques (...) et de leurs habitats, sont interdits : 1° (...) la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces (...) ". Aux termes de l'article L. 411-2 du même code, pris pour la transposition de l'article 16 de la même directive : " Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : 1° La liste limitative des habitats naturels, des espèces animales non domestiques (...) ainsi protégés ; 2° La durée et les modalités de mise en oeuvre des interdictions prises en application du I de l'article L. 411-1 ; 3° La partie du territoire sur laquelle elles s'appliquent (...) ; 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l'autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : a) Dans l'intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ; / b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage (...) et à d'autres formes de propriété ".
3. Pour l'application de ces dernières dispositions, l'article R. 411-1 du code de l'environnement prévoit que la liste des espèces animales non domestiques faisant l'objet des interdictions définies à l'article L. 411-1 est établie par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l'agriculture. L'article R. 411-6 du même code précise que : " Les dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 sont accordées par le préfet, sauf dans les cas prévus aux articles R. 411-7 et R. 411-8. / (...) ". Son article R. 411-13 prévoit que les ministres chargés de la protection de la nature et de l'agriculture fixent par arrêté conjoint pris après avis du Conseil national de la protection de la nature " (...) / 2° Si nécessaire, pour certaines espèces dont l'aire de répartition excède le territoire d'un département, les conditions et limites dans lesquelles les dérogations sont accordées afin de garantir le respect des dispositions du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement ".
4. Dans ce cadre, a été pris, le 19 février 2018, un arrêté interministériel fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup. Son article 2 prévoit que le nombre maximum de loups dont la destruction est autorisée, en application de l'ensemble des dérogations qui pourront être accordées par les préfets, est fixé chaque année selon des modalités prévues par arrêté ministériel. L'arrêté encadre les conditions dans lesquelles il peut être recouru à des mesures, d'effet gradué et pouvant être combinées, destinées à mettre les troupeaux à l'abri de la prédation du loup. Ainsi, peuvent être opérés des opérations d'effarouchement aux fins d'éviter les tentatives de prédation du loup, des tirs de défense, éventuellement renforcés, destinés directement à défendre les troupeaux et des tirs de prélèvement, éventuellement renforcés, qui permettent la destruction en dehors d'une opération de protection immédiate d'un troupeau.
5. Un second arrêté interministériel en date du 19 février 2018 fixe le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction pourra être autorisée chaque année. Son article 1er fixe à quarante le nombre maximum de loups pouvant être détruits au cours de l'année civile 2018 tout en prévoyant une actualisation de ce nombre en cours d'année pour qu'il corresponde à 10 % de l'effectif moyen de l'espèce tel que calculé au printemps 2018. Son article 2 fixe, pour les années civiles suivantes, ce nombre à 10 % de l'effectif moyen de l'espèce tout en prévoyant un dépassement possible de ce plafond correspondant à 2 % de cet effectif moyen pour les tirs de défense simple comme renforcée lorsque le plafond de 10 % est atteint avant la fin de l'année civile.
6. D'une part, sous le n° 434933, l'association One Voice demande l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 26 juillet 2019 de la ministre de la transition écologique et solidaire et du ministre de l'agriculture et de la pêche, portant expérimentation de diverses dispositions en matière de dérogations aux interdictions de destruction pouvant être accordées par les préfets concernant le loup, applicable jusqu'au 31 décembre 2019. D'autre part, sous le n° 437646, la même association demande l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 30 décembre 2019 des mêmes ministres et ayant le même objet, applicable jusqu'au 31 décembre 2020. Les deux arrêtés attaqués, qui comportent sur le fond des dispositions strictement identiques, ont pour objet de déroger à la fois aux dispositions de l'arrêté du 19 février 2018 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup et à celles de l'arrêté du même jour fixant le nombre maximum de loups dont la destruction peut être autorisée. Dans ce contexte, les requêtes de l'association One Voice présentent à juger des questions identiques, il y a donc lieu de les joindre pour statuer par une seule décision
Sur les moyens dirigés contre le seul arrêté du 26 juillet 2019 :
7. Aux termes de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement applicable en l'espèce : " I. - Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. (...) / II. - Sous réserve des dispositions de l'article L. 123-19-6, le projet d'une décision mentionnée au I, accompagné d'une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, est mis à disposition du public par voie électronique (...). / Le projet de décision ne peut être définitivement adopté avant l'expiration d'un délai permettant la prise en considération des observations et propositions déposées par le public et la rédaction d'une synthèse de ces observations et propositions. Sauf en cas d'absence d'observations et propositions, ce délai ne peut être inférieur à quatre jours à compter de la date de la clôture de la consultation. / Dans le cas où la consultation d'un organisme consultatif comportant des représentants des catégories de personnes concernées par la décision en cause est obligatoire et lorsque celle-ci intervient après la consultation du public, la synthèse des observations et propositions du public lui est transmise préalablement à son avis. / Au plus tard à la date de la publication de la décision et pendant une durée minimale de trois mois, l'autorité administrative qui a pris la décision rend publics, par voie électronique, la synthèse des observations et propositions du public avec l'indication de celles dont il a été tenu compte, les observations et propositions déposées par voie électronique ainsi que, dans un document séparé, les motifs de la décision. / (...) ".
8. En premier lieu, le défaut de publication de la synthèse des observations du public ainsi que des motifs de l'arrêté attaqué antérieurement ou concomitamment à sa publication est à lui seul sans incidence sur la légalité de celui-ci. Par suite, le moyen tiré d'une méconnaissance sur ces points de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement doit, en tout état de cause, être écarté.
9. En second lieu, la circonstance qu'il n'a pas été tenu compte du sens de la majorité des observations formulées à l'occasion de la consultation du public organisée en application des dispositions de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement n'est, en tant que telle, pas de nature à rendre illégal l'arrêté attaqué.
Sur les moyens dirigés contre les deux arrêtés attaqués :
En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance du décret du 12 septembre 2018 relatif à certaines attributions du préfet coordonnateur de plan national d'actions sur le loup :
S'agissant des moyens relatifs aux articles 2 des arrêtés attaqués :
10. En vertu du I de l'article 2 de l'arrêté du 19 février 2018 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction, pris sur le fondement de l'article R. 411-13 du code de l'environnement, le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction est autorisée, en application de l'ensemble des dérogations qui pourront être accordées par les préfets, est fixé chaque année selon des modalités prévues par arrêté ministériel. Par ailleurs, aux termes du I de l'article 3 du même arrêté : " I. - Afin de s'assurer du respect du plafond de destruction fixé selon les modalités prévues à l'article 2, dès lors qu'un seuil correspondant à ce plafond minoré de quatre spécimens est atteint, toute dérogation est suspendue automatiquement pendant vingt-quatre heures après chaque destruction ou blessure de loup. Les dérogations cessent de produire effet à la date à laquelle ce plafond de destruction est totalement atteint. / (...) ". Les dispositions des articles 2 des arrêtés attaqués prévoient que, pour les périodes pendant lesquelles ces arrêtés s'appliquent et par dérogation aux dispositions du I de l'article 3 de l'arrêté du 19 février 2018 précité, dès lors qu'un seuil correspondant au plafond annuel de destruction minoré de quatre spécimens sera atteint, seuls les dérogations autorisant des tirs de prélèvements simples ou renforcés seront suspendues, de sorte que les dérogations autorisant des tirs de défense pourront continuer à être mis en oeuvre.
11. L'association requérante soutient, d'une part, que les ministres chargés de l'environnement et de l'agriculture n'étaient pas compétents pour adopter ces dispositions dès lors que l'article 1er du décret du 12 septembre 2018 relatif à certaines attributions du préfet coordonnateur du plan national d'actions sur le loup, délibéré en conseil des ministres, prévoit que ce préfet peut suspendre, par arrêté, à compter du 1er septembre et pour une période pouvant aller jusqu'au 31 décembre, sur les territoires qu'il détermine, les décisions des préfets de départements relatives à la mise en oeuvre des tirs de prélèvements simples et renforcés et des tirs défense renforcée, d'autre part, que les dispositions des articles 2 des arrêtés attaqués méconnaissent, pour les même motifs les dispositions de cet article 1er du décret du 12 septembre 2018. Toutefois, ni la possibilité octroyée au préfet coordinateur de suspendre certaines autorisations de tir délivrées par les préfets de département, ni aucune autre disposition du décret du 12 septembre 2018 ne s'opposent à ce que les ministres chargés de l'environnement et de l'agriculture prévoient, sur le fondement de l'article R. 411-13 du code de l'environnement, une suspension automatique des seuls tirs de prélèvements afin de garantir le respect du plafond annuel mentionné à l'article 2 de l'arrêté du 19 février 2018. Les moyens dirigés contre les articles 2 des arrêtés attaqués doivent donc être écartés.
S'agissant des moyens relatifs à l'article 5 des arrêtés attaqués :
12. D'une part, aux termes de l'article 13 de la Constitution : " Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres ". Aux termes de l'article 21 : " Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement. (...) Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire ". Il résulte de ces dispositions qu'un décret délibéré en Conseil des ministres, alors même qu'aucun texte n'imposait cette délibération, doit être signé du Président de la République et que la modification d'un tel décret relève nécessairement de la même autorité.
13. D'autre part, aux termes de l'article 2 du décret du 12 septembre 2018, délibéré en conseil des ministres, le préfet coordonnateur : " peut, par arrêté, lorsque le nombre de loups abattus a atteint avant la fin de l'année civile le maximum autorisé par les ministres chargés de l'environnement et de l'agriculture, augmenter ce plafond dans la limite de 2 % de l'effectif moyen de loups estimé annuellement, les destructions supplémentaires ainsi permises ne pouvant résulter que de tirs de défense (simple ou renforcée) autorisés par les préfets de département ".
14. Si ces dispositions ont pour objet de permettre aux préfets de département d'autoriser la poursuite de tirs de défense simple ou renforcée, dans la limite de 2 % de l'effectif moyen de loups estimé annuellement, lorsqu'est atteint avant la fin de l'année civile concernée le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction est autorisée, elles ne permettent en revanche pas, comme le font à tort les dispositions des II des articles 5 des arrêtés attaqués, la poursuite de tirs de défense mixte ainsi que de tirs de prélèvement simple. Par suite les requérants sont fondés à en demander l'annulation dans cette mesure.
En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des objectifs de la directive dite " Habitats " et de l'article L. 411-2 du code de l'environnement :
S'agissant des moyens tirés de la méconnaissance de la condition relative à l'existence de dommages importants à l'élevage :
15. En premier lieu, d'une part, en vertu des dispositions des IV des article 3 des arrêtés attaqués, le recours à des tirs de défense mixte ne peut être autorisé en " cercle 0 " que " dès lors que des mesures de protection ont été mises en oeuvre ou que le troupeau est reconnu comme ne pouvant être protégé ". Ce " cercle 0 " est par ailleurs défini par les I de ces mêmes articles 3 comme recouvrant les communes où " la récurrence interannuelle de dommages importants aux troupeaux a été constatée " ; cette condition de récurrence correspondant à un " nombre d'attaques donnant lieu à au moins une victime indemnisable au titre de la prédation du loup supérieure ou égale à 15 par an en moyenne " au cours deux années civiles précédentes et la détermination des communes constituant le cercle 0 étant arrêtée par le préfet coordonnateur du plan national d'actions sur le loup. D'autre part, si les dispositions des IV des articles 3 des arrêtés attaqués autorisent le recours à des tirs de défense mixte " sans condition " dans les zones mentionnées au I de l'article 37 de l'arrêté du 19 février 2018 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup, il ressort des termes même de ces dispositions que ces zones sont délimitées par voie réglementaire, dans les " fronts de colonisation du loup ", où il a été établi que les modes de conduite des troupeaux les rendent particulièrement vulnérables aux attaques de loup en l'absence de mesure de protection à la fois efficaces et compatibles avec ces modes de conduite.
16. Il résulte de ces dispositions que, contrairement à ce qui est soutenu, le recours à des tirs de défense mixte est toujours conditionné au constat préalable, dans des zones précisément identifiées par la voie réglementaire, de l'existence de dommages importants aux élevages.
17. En deuxième lieu, les dispositions des I des articles 4 des arrêtés attaqués prévoient que des tirs de prélèvement simples peuvent être mis en oeuvre à partir du 1er juillet jusqu'au 31 décembre en " cercle 0 ", dans les zones mentionnées au I de l'article 37 de l'arrêté du 19 février 2018, ainsi que, sous certaines conditions, en " cercle 1 ", alors que, dans le cadre du régime fixé par l'article 21 de l'arrêté du 19 février 2018 précité, de tels tirs ne sont possibles qu'à compter du 1er septembre. D'une part, ainsi qu'il a été dit aux points précédents, les communes constituant le " cercle 0 " et les zones mentionnées au I de l'article 37 de l'arrêté du 19 février 2018 sont des zones où l'existence de dommages importants aux élevages a préalablement été constatée par la voie réglementaire. D'autre part, il ressort du I de l'article 4 des arrêtés attaqués que l'extension de la période de recours aux tirs de prélèvement simple en " cercle 1 " est conditionnée au " cas de dommages exceptionnels constatés au cours des douze derniers mois sur une zone de présence permanente du loup non constituée en meute ", alors même qu'en vertu des dispositions de l'article 2 tant de l'arrêté du 19 juin 2009 relatif à l'opération de protection de l'environnement dans les espaces ruraux portant sur la protection des troupeaux contre la prédation que l'arrêté du 28 novembre 2019 ayant le même objet qui s'y est substitué, les zones constituant le " cercle 1 " correspondent à des communes où des dommages aux troupeaux ont été constatés au cours deux années précédentes.
18. Par suite, contrairement à ce que soutient l'association requérante, le recours aux tirs de prélèvement simples est bien toujours conditionné à l'existence préalable de dommages importants causés aux troupeaux.
19. En troisième lieu, les dispositions des II des articles 4 des arrêtés attaqués étendent les possibilités de recours à des tirs de prélèvement simples en " cercle 1 " par rapport à ce qui est prévu par les dispositions de l'article 23 de l'arrêté du 19 février 2018 précitée. Toutefois, outre que, ainsi qu'il a été dit au point précédent, les zones constituant le " cercle 1 " correspondent à des communes où des dommages aux troupeaux ont été constatés au cours deux années précédentes, il ressort des termes même des II des articles 4 des arrêtés attaqués que des tirs de prélèvements simples ne peuvent être autorisés en " cercle 1 " que : " - s'il est constaté des dommages exceptionnels au cours des douze derniers mois sur une zone de présence permanente du loup non constituée en meute - en référence aux derniers résultats du suivi hivernal ou estival publiés par l'Office national chasse et la faune sauvage et isolée géographiquement d'autres zones de présence permanente, dans les élevages ayant installé, quand cela est possible, des mesures de protection ; et / - si les élevages ayant mis en oeuvre les tirs de défense simple ou renforcée continuent à subir des dommages ; et / - dans la mesure où les troupeaux demeurent dans les conditions où ils sont exposés à la prédation du loup. "
20. Par suite, les dispositions attaquées, contrairement à ce qui est soutenu, n'ont pas pour objet d'écarter l'exigence que soit remplie la condition tenant au constat de l'existence de dommages importants aux élevages.
S'agissant des moyens tirés de la méconnaissance de la condition relative à l'absence d'autre solution satisfaisante :
21. En premier lieu, en vertu des dispositions des IV des articles 3 des arrêtés attaqués, des tirs de défense mixte ne peuvent être autorisés qu'en " cercle 0 ", si " des mesures de protection ont été mise en oeuvre ou que le troupeau est reconnu comme ne pouvant être protégé ", ainsi que, " sans condition, dans les zones mentionnées au I de l'article 37 de l'arrêté du 19 février 2018 " précité.
22. D'une part, en vertu du III de l'article 6 de l'arrêté du 19 février 2018 précité un troupeau peut être reconnu comme ne pouvant être protégé " sur la base d'une analyse technico-économique réalisée au cas par cas par la DDT (M) et soumise pour avis au préfet coordonnateur du plan national d'actions sur le loup ". Ce III précise également la notion de troupeau bénéficiant de la mise en oeuvre de mesures de protection par référence à " l'installation effective et proportionnée de moyens de prévention de la prédation par le loup " en application de l'arrêté du 19 juin 2009 relatif à l'opération de protection de l'environnement dans les espaces ruraux portant sur la protection des troupeaux contre la prédation ou de mesures jugées équivalentes par les services techniques compétents.
23. D'autre part, aux termes de l'article 37 de l'arrêté du 19 février 2018, les zones mentionnées par cet article sont " délimitées par voie réglementaire au sein des fronts de colonisation, dans lesquelles, du fait des modes de conduite des troupeaux d'animaux domestiques, la mise en oeuvre des mesures de protection des troupeaux contre la prédation du loup présente des difficultés importantes, constatées à la suite d'une ou plusieurs attaques de loup sur les troupeaux. Pour la détermination de ces zones, sont pris en compte l'importance des adaptations des modes de conduite et de protection des troupeaux, le coût économique en résultant pour les éleveurs et la collectivité publique ainsi que le niveau d'efficacité de ces adaptations pour maîtriser la prédation au regard des éléments suivants : / - les caractéristiques topographiques et écologiques des milieux exploités par les troupeaux ; / - le type d'élevage, son mode de conduite et la taille des troupeaux ; / - l'étendue des parcours et surfaces utilisés par les troupeaux ; / - le nombre de lots composant les troupeaux ; / - la durée et le niveau d'exposition des troupeaux à la prédation ".
24. Il résulte de ces dispositions que la possibilité de recourir à des tirs de défense mixte, prévue aux IV des articles 3 des arrêtés attaqués, sans que les troupeaux bénéficient de mesures de protection, est limitée à des zones répondant à des critères cumulatifs et précis, identifiées par voie réglementaire, sous le contrôle du juge administratif, permettant de considérer que les mesures de protection ne peuvent constituer une autre solution satisfaisante à la destruction de loup conformément à la condition posée à l'article L. 411-2 du code de l'environnement.
25. En deuxième lieu, les dispositions des I des articles 4 des arrêtés attaqués ont pour seul objet, ainsi qu'il a été dit au point 17, d'allonger la période de recours possible aux tirs de prélèvements simples de deux mois par rapport à ce qui est prévu par l'article 21 de l'arrêté du 19 février 2018 notamment en " cercle 0 " et dans les zones mentionnées au I de l'article 37 de ce même arrêté, sans modifier, pour ce qui concerne ces zones, les conditions d'autorisation prévues pour ce type de tirs par les articles 23 et 24 de cet arrêté. Par suite, le moyen tiré de ce que les modalités d'autorisation des tirs de prélèvements simples ne permettraient pas de garantir le respect de la condition tenant à l'absence d'autre solution satisfaisant posée à l'article L. 411-2 du code de l'environnement ne peut qu'être écarté concernant ces deux types de zones.
26. En troisième lieu, les dispositions des articles 4 des arrêtés attaqués, d'une part, en leur I, allongent également la période de recours possible aux tirs de prélèvements simples de deux mois par rapport à ce qui est prévu par l'article 21 de l'arrêté du 19 février 2018 en " cercle 1 " en cas de dommages exceptionnels, d'autre part, en leur II, modifient marginalement les conditions cumulatives de recours à ces tirs dans ce " cercle 1 " par rapport aux dispositions de l'article 23 du même arrêté. Toutefois, les dispositions de ce même II prévoient également que les tirs de prélèvements simples ne peuvent être autorisés en " cercle 1 " que " si les élevages ayant mis en oeuvre les tirs de défense simple ou renforcée continuent à subir des dommages ". Par ailleurs, il résulte respectivement des dispositions des articles 13 et 16 de l'arrêté du 19 février 2018, que, en " cercle 1 ", les tirs de défense simple ou renforcée ne peuvent être mis en oeuvre que dès lors que des mesures de protection ont été mises en oeuvre ou que le troupeau est reconnu comme ne pouvant être protégé. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance de la condition relative à l'absence d'autre solution satisfaisante posée à l'article L. 411-2 du code de l'environnement doivent être écartés pour ce qui concerne l'ensemble des dispositions des articles 4 des arrêtés attaqués.
S'agissant des moyens tirés de la méconnaissance de la condition relative au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations de l'espèce dans son aire de répartition naturelle :
27. Les dispositions des I des articles 5 des arrêtés attaqués prévoient, respectivement pour l'année civile 2019 et l'année civile 2020, que le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction peut être autorisée, en application de l'ensemble des dérogations qui peuvent être accordées par le préfet, fixé à 10 % de l'effectif moyen de loups estimé annuellement par les dispositions du I de l'article 2 de l'arrêté du 19 février 2018 fixant le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction pourra être autorisée, est porté à 17 % de cet effectif. Ces dispositions peuvent en outre se combiner avec les dispositions du III de l'article 2 de ce même arrêté qui prévoient que " la mise en oeuvre de tirs de défense (simple ou renforcée) pouvant conduire à l'abattage de spécimens de loups peut être autorisée dans la limite de 2 % de l'effectif moyen de loups estimé annuellement, lorsqu'est atteint, avant la fin de l'année civile, le nombre maximum de loups dont la destruction est autorisée en application du I et du II ".
28. L'association requérante soutient que le plafond de destruction de 17 % de la population estimée de loups autorisé en application des arrêtés attaqués met en péril la viabilité à long terme de l'espèce et ne lui permet pas d'occuper l'ensemble de son aire de répartition naturelle au sein du territoire. Cependant, il ressort des pièces des dossiers et en particulier d'une note technique conjointe de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage et du Muséum national d'histoire naturelle du 5 février 2019, que la population de l'espèce a, parmi les différents modèles envisagés par l'expertise collective publiée par ces mêmes organes en mars 2017, suivi un " modèle à croissance exponentielle " caractérisé par un taux de croissance annuel moyen de 13 % malgré les différents facteurs de mortalité. Ainsi, les plus récentes données statistiques mettent en évidence que les effectifs de loups ont sensiblement augmenté au cours des dernières années malgré les prélèvements croissants intervenant dans le cadre des dérogations accordées sur le fondement de l'article L. 411-2 du code de l'environnement ; la population de loups étant estimée entre 206 et 358 spécimens au début de la saison 2015-2016, entre 387 et 477 spécimens en début d'année 2018 et entre 477 et 576 loups en début d'année 2019. Sur la même période, le nombre de zones de présence permanente est passé de 49 à 97 et le nombre de meutes de 30 à 80. Dans ce contexte, par rapport au plafond de prélèvement de 10 % de l'effectif estimé de loups fixé par le I de l'article 2 de l'arrêté du 19 février 2018 précité, la note technique du 5 février 2019 précédemment citée estime que la marge de manoeuvre maximale pour réévaluer le nombre de prélèvements est de l'ordre de 13 % de l'effectif moyen de loups estimé annuellement, soit un plafond cumulé de prélèvement de 23 % pour garantir au moins une stabilité des effectifs de l'espèce. Ainsi, en l'état des connaissances scientifiques, le plafond de prélèvement de 17 %, retenu par les arrêtés attaqués respectivement pour les années 2019 et 2020, doit permettre à la population de loups de continuer à augmenter au-delà de son seuil de viabilité démographique minimal estimé à environ 500 spécimens. Au demeurant, la portée comme la légalité de ce seuil doivent être appréciées au regard de l'ensemble du dispositif réglementaire mis en place, et en particulier de l'arrêté de l'arrêté du 19 février 2018 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup. Ce seuil ne constitue ainsi qu'un plafond dans le cadre desquels il appartient au préfet d'apprécier, en fonction des circonstances locales, si des dérogations peuvent être autorisées aux regard des conditions posées à l'article L. 411-2 du code de l'environnement, en vérifiant qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et que les mesures envisagées, qui doivent être proportionnées à l'objectif de protection des élevages, ne nuisent pas au maintien de la population des loups, au sein de son aire de répartition naturelle, dans un état de conservation favorable. Par suite, la fixation du nombre de spécimens de loups pouvant être détruits, pour les années 2019 puis 2020, par référence à un plafond correspondant à 17 % de l'effectif moyen de la population de l'espèce, ne méconnaît pas les dispositions de l'article L. 411-2 du code de l'environnement.
En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance du principe de précaution et du principe de non-régression :
29. En premier lieu, aux termes de l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " 2. La politique de l'Union dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l'Union. Elle est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement et sur le principe du pollueur-payeur ". En vertu de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, notamment de son récent arrêt Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo - Kainuu ry (Tapiola) du 10 octobre 2019, C-674/17, il découle du principe de précaution consacré par les stipulations précitées que si l'examen des meilleures données scientifiques disponibles laisse subsister une incertitude sur le point de savoir si une dérogation susceptible d'intervenir sur le fondement de l'article 16 de la directive " Habitats " nuira ou non au maintien ou au rétablissement des populations d'une espèce menacée d'extinction dans un état de conservation favorable, l'État membre doit s'abstenir de l'adopter ou de la mettre en oeuvre.
30. Si l'association requérante soutient que les dispositions des arrêtés attaqués méconnaissent le principe de précaution tel qu'énoncé par l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, il résulte des données et expertises scientifiques les plus récentes concernant la situation et l'évolution de la population de loups mentionnées au point 28 que celle-ci suit un modèle de croissance exponentielle de sorte que, ainsi qu'il a été dit précédemment, les dispositions des arrêtés attaqués ne sauraient être regardées comme étant de nature à nuire, par elles-mêmes, au maintien de l'espèce dans un état de conservation favorable. Il suit de là que le moyen doit être écarté. Par suite, pour les mêmes motifs, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de précaution défini au 2° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement doit en tout état de cause également être écarté.
31. En second lieu, en adoptant les dispositions de l'article L. 411-2 du code de l'environnement citées ci-dessus, le législateur a entendu déroger à l'interdiction de destruction de certaines espèces protégées et de leurs habitats, posée par l'article L. 411-1 du même code, conformément aux objectifs et principes de la directive du 21 mai 1992, en précisant les conditions préalables à la délivrance d'une dérogation selon le motif invoqué. Ainsi, une dérogation ne peut être accordée que si elle répond à l'un des motifs limitativement énuméré à l'article L. 411-2 du code de l'environnement, s'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et qu'elle ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle. Par ailleurs, cet article renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les conditions, notamment procédurales, de l'octroi d'une telle dérogation ainsi que les modalités de contrôle et d'évaluation de leurs effets. Ce faisant, le législateur a établi un cadre législatif et réglementaire ayant précisément pour objet de permettre, au regard des données scientifiques les plus récentes et dans le respect des conditions strictes qu'il pose, qu'il soit porté atteinte à une espèce protégée sans que son état de conservation favorable dans son aire de répartition naturelle soit mise en cause. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions générales du 9° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement posant le principe de non-régression de la protection de l'environnement doit en tout état de cause être écarté.
32. Il résulte de tout ce qui précède que l'association requérante n'est fondée à demander l'annulation pour excès de pouvoir que des seules dispositions du II de l'article 5 des arrêtés qu'elle attaque en tant qu'elles autorisent la poursuite de tirs de défense mixte et de tirs de prélèvement simple, dans la limite de 2 % de l'effectif moyen de loups estimé annuellement, lorsqu'est atteint avant la fin de l'année civile concernée le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction est autorisée.
Sur les conclusions relatives aux frais d'instance :
33. Il y a lieu dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 000 euros à verser à l'association One Voice au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Les dispositions du II de l'article 5 des arrêtés attaqués sont annulées en tant qu'elles autorisent la poursuite de tirs de défense mixte et de tirs de prélèvement simple, dans la limite de 2 % de l'effectif moyen de loups estimé annuellement, lorsqu'est atteint avant la fin de l'année civile concernée le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction est autorisée.
Article 2 : L'Etat versera à l'association One Voice une somme de 1 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'association One Voice, à la ministre de la transition écologique et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.
N° 434933
ECLI:FR:CECHR:2021:434933.20210215
Inédit au recueil Lebon
6ème - 5ème chambres réunies
Mme Airelle Niepce, rapporteur
M. Stéphane Hoynck, rapporteur public
Lecture du lundi 15 février 2021
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
1° Sous le n° 434933, par une requête, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 27 septembre 2019, 7 avril et 20 juillet 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association One Voice demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 26 juillet 2019 de la ministre de la transition écologique et solidaire et du ministre de l'agriculture et de l'alimentation portant expérimentation de diverses dispositions en matière de dérogations aux interdictions de destruction pouvant être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 437646, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 15 janvier et 16 juillet 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association One Voice demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 30 décembre 2019 de la ministre de la transition écologique et solidaire et du ministre de l'agriculture et de l'alimentation portant expérimentation de diverses dispositions en matière de dérogations aux interdictions de destruction pouvant être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution ;
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ;
- le code de l'environnement ;
- le décret n° 2018-786 du 12 septembre 2018 ;
- l'arrêté du 19 février 2018 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ;
- l'arrêté du 19 février 2018 fixant le nombre maximum de spécimens de loups (Canis lupus) dont la destruction pourra être autorisée chaque année ;
- l'arrêt C-674/17 du 10 octobre 2019 de la Cour de justice de l'Union européenne ;
- le code de justice administrative et le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme B... A..., maître des requêtes,
- les conclusions de M. Stéphane Hoynck, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article 12 de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, dite directive " Habitats " : " 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l'annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant : a) toute forme de capture ou de mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature ; b) la perturbation intentionnelle de ces espèces, notamment durant la période de reproduction et de dépendance (...) ". Le loup est au nombre des espèces figurant au point a) de l'annexe IV de la directive. L'article 16 de la même directive énonce toutefois que : " 1. A condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des articles 12, 13, 14 et de l'article 15 points a) et b) : (...) b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété ".
2. Aux termes du I de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, pris pour la transposition de la directive " Habitats " : " Lorsqu'un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l'écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation (...) d'espèces animales non domestiques (...) et de leurs habitats, sont interdits : 1° (...) la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces (...) ". Aux termes de l'article L. 411-2 du même code, pris pour la transposition de l'article 16 de la même directive : " Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : 1° La liste limitative des habitats naturels, des espèces animales non domestiques (...) ainsi protégés ; 2° La durée et les modalités de mise en oeuvre des interdictions prises en application du I de l'article L. 411-1 ; 3° La partie du territoire sur laquelle elles s'appliquent (...) ; 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l'autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : a) Dans l'intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ; / b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage (...) et à d'autres formes de propriété ".
3. Pour l'application de ces dernières dispositions, l'article R. 411-1 du code de l'environnement prévoit que la liste des espèces animales non domestiques faisant l'objet des interdictions définies à l'article L. 411-1 est établie par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l'agriculture. L'article R. 411-6 du même code précise que : " Les dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 sont accordées par le préfet, sauf dans les cas prévus aux articles R. 411-7 et R. 411-8. / (...) ". Son article R. 411-13 prévoit que les ministres chargés de la protection de la nature et de l'agriculture fixent par arrêté conjoint pris après avis du Conseil national de la protection de la nature " (...) / 2° Si nécessaire, pour certaines espèces dont l'aire de répartition excède le territoire d'un département, les conditions et limites dans lesquelles les dérogations sont accordées afin de garantir le respect des dispositions du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement ".
4. Dans ce cadre, a été pris, le 19 février 2018, un arrêté interministériel fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup. Son article 2 prévoit que le nombre maximum de loups dont la destruction est autorisée, en application de l'ensemble des dérogations qui pourront être accordées par les préfets, est fixé chaque année selon des modalités prévues par arrêté ministériel. L'arrêté encadre les conditions dans lesquelles il peut être recouru à des mesures, d'effet gradué et pouvant être combinées, destinées à mettre les troupeaux à l'abri de la prédation du loup. Ainsi, peuvent être opérés des opérations d'effarouchement aux fins d'éviter les tentatives de prédation du loup, des tirs de défense, éventuellement renforcés, destinés directement à défendre les troupeaux et des tirs de prélèvement, éventuellement renforcés, qui permettent la destruction en dehors d'une opération de protection immédiate d'un troupeau.
5. Un second arrêté interministériel en date du 19 février 2018 fixe le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction pourra être autorisée chaque année. Son article 1er fixe à quarante le nombre maximum de loups pouvant être détruits au cours de l'année civile 2018 tout en prévoyant une actualisation de ce nombre en cours d'année pour qu'il corresponde à 10 % de l'effectif moyen de l'espèce tel que calculé au printemps 2018. Son article 2 fixe, pour les années civiles suivantes, ce nombre à 10 % de l'effectif moyen de l'espèce tout en prévoyant un dépassement possible de ce plafond correspondant à 2 % de cet effectif moyen pour les tirs de défense simple comme renforcée lorsque le plafond de 10 % est atteint avant la fin de l'année civile.
6. D'une part, sous le n° 434933, l'association One Voice demande l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 26 juillet 2019 de la ministre de la transition écologique et solidaire et du ministre de l'agriculture et de la pêche, portant expérimentation de diverses dispositions en matière de dérogations aux interdictions de destruction pouvant être accordées par les préfets concernant le loup, applicable jusqu'au 31 décembre 2019. D'autre part, sous le n° 437646, la même association demande l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 30 décembre 2019 des mêmes ministres et ayant le même objet, applicable jusqu'au 31 décembre 2020. Les deux arrêtés attaqués, qui comportent sur le fond des dispositions strictement identiques, ont pour objet de déroger à la fois aux dispositions de l'arrêté du 19 février 2018 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup et à celles de l'arrêté du même jour fixant le nombre maximum de loups dont la destruction peut être autorisée. Dans ce contexte, les requêtes de l'association One Voice présentent à juger des questions identiques, il y a donc lieu de les joindre pour statuer par une seule décision
Sur les moyens dirigés contre le seul arrêté du 26 juillet 2019 :
7. Aux termes de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement applicable en l'espèce : " I. - Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. (...) / II. - Sous réserve des dispositions de l'article L. 123-19-6, le projet d'une décision mentionnée au I, accompagné d'une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, est mis à disposition du public par voie électronique (...). / Le projet de décision ne peut être définitivement adopté avant l'expiration d'un délai permettant la prise en considération des observations et propositions déposées par le public et la rédaction d'une synthèse de ces observations et propositions. Sauf en cas d'absence d'observations et propositions, ce délai ne peut être inférieur à quatre jours à compter de la date de la clôture de la consultation. / Dans le cas où la consultation d'un organisme consultatif comportant des représentants des catégories de personnes concernées par la décision en cause est obligatoire et lorsque celle-ci intervient après la consultation du public, la synthèse des observations et propositions du public lui est transmise préalablement à son avis. / Au plus tard à la date de la publication de la décision et pendant une durée minimale de trois mois, l'autorité administrative qui a pris la décision rend publics, par voie électronique, la synthèse des observations et propositions du public avec l'indication de celles dont il a été tenu compte, les observations et propositions déposées par voie électronique ainsi que, dans un document séparé, les motifs de la décision. / (...) ".
8. En premier lieu, le défaut de publication de la synthèse des observations du public ainsi que des motifs de l'arrêté attaqué antérieurement ou concomitamment à sa publication est à lui seul sans incidence sur la légalité de celui-ci. Par suite, le moyen tiré d'une méconnaissance sur ces points de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement doit, en tout état de cause, être écarté.
9. En second lieu, la circonstance qu'il n'a pas été tenu compte du sens de la majorité des observations formulées à l'occasion de la consultation du public organisée en application des dispositions de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement n'est, en tant que telle, pas de nature à rendre illégal l'arrêté attaqué.
Sur les moyens dirigés contre les deux arrêtés attaqués :
En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance du décret du 12 septembre 2018 relatif à certaines attributions du préfet coordonnateur de plan national d'actions sur le loup :
S'agissant des moyens relatifs aux articles 2 des arrêtés attaqués :
10. En vertu du I de l'article 2 de l'arrêté du 19 février 2018 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction, pris sur le fondement de l'article R. 411-13 du code de l'environnement, le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction est autorisée, en application de l'ensemble des dérogations qui pourront être accordées par les préfets, est fixé chaque année selon des modalités prévues par arrêté ministériel. Par ailleurs, aux termes du I de l'article 3 du même arrêté : " I. - Afin de s'assurer du respect du plafond de destruction fixé selon les modalités prévues à l'article 2, dès lors qu'un seuil correspondant à ce plafond minoré de quatre spécimens est atteint, toute dérogation est suspendue automatiquement pendant vingt-quatre heures après chaque destruction ou blessure de loup. Les dérogations cessent de produire effet à la date à laquelle ce plafond de destruction est totalement atteint. / (...) ". Les dispositions des articles 2 des arrêtés attaqués prévoient que, pour les périodes pendant lesquelles ces arrêtés s'appliquent et par dérogation aux dispositions du I de l'article 3 de l'arrêté du 19 février 2018 précité, dès lors qu'un seuil correspondant au plafond annuel de destruction minoré de quatre spécimens sera atteint, seuls les dérogations autorisant des tirs de prélèvements simples ou renforcés seront suspendues, de sorte que les dérogations autorisant des tirs de défense pourront continuer à être mis en oeuvre.
11. L'association requérante soutient, d'une part, que les ministres chargés de l'environnement et de l'agriculture n'étaient pas compétents pour adopter ces dispositions dès lors que l'article 1er du décret du 12 septembre 2018 relatif à certaines attributions du préfet coordonnateur du plan national d'actions sur le loup, délibéré en conseil des ministres, prévoit que ce préfet peut suspendre, par arrêté, à compter du 1er septembre et pour une période pouvant aller jusqu'au 31 décembre, sur les territoires qu'il détermine, les décisions des préfets de départements relatives à la mise en oeuvre des tirs de prélèvements simples et renforcés et des tirs défense renforcée, d'autre part, que les dispositions des articles 2 des arrêtés attaqués méconnaissent, pour les même motifs les dispositions de cet article 1er du décret du 12 septembre 2018. Toutefois, ni la possibilité octroyée au préfet coordinateur de suspendre certaines autorisations de tir délivrées par les préfets de département, ni aucune autre disposition du décret du 12 septembre 2018 ne s'opposent à ce que les ministres chargés de l'environnement et de l'agriculture prévoient, sur le fondement de l'article R. 411-13 du code de l'environnement, une suspension automatique des seuls tirs de prélèvements afin de garantir le respect du plafond annuel mentionné à l'article 2 de l'arrêté du 19 février 2018. Les moyens dirigés contre les articles 2 des arrêtés attaqués doivent donc être écartés.
S'agissant des moyens relatifs à l'article 5 des arrêtés attaqués :
12. D'une part, aux termes de l'article 13 de la Constitution : " Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres ". Aux termes de l'article 21 : " Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement. (...) Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire ". Il résulte de ces dispositions qu'un décret délibéré en Conseil des ministres, alors même qu'aucun texte n'imposait cette délibération, doit être signé du Président de la République et que la modification d'un tel décret relève nécessairement de la même autorité.
13. D'autre part, aux termes de l'article 2 du décret du 12 septembre 2018, délibéré en conseil des ministres, le préfet coordonnateur : " peut, par arrêté, lorsque le nombre de loups abattus a atteint avant la fin de l'année civile le maximum autorisé par les ministres chargés de l'environnement et de l'agriculture, augmenter ce plafond dans la limite de 2 % de l'effectif moyen de loups estimé annuellement, les destructions supplémentaires ainsi permises ne pouvant résulter que de tirs de défense (simple ou renforcée) autorisés par les préfets de département ".
14. Si ces dispositions ont pour objet de permettre aux préfets de département d'autoriser la poursuite de tirs de défense simple ou renforcée, dans la limite de 2 % de l'effectif moyen de loups estimé annuellement, lorsqu'est atteint avant la fin de l'année civile concernée le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction est autorisée, elles ne permettent en revanche pas, comme le font à tort les dispositions des II des articles 5 des arrêtés attaqués, la poursuite de tirs de défense mixte ainsi que de tirs de prélèvement simple. Par suite les requérants sont fondés à en demander l'annulation dans cette mesure.
En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des objectifs de la directive dite " Habitats " et de l'article L. 411-2 du code de l'environnement :
S'agissant des moyens tirés de la méconnaissance de la condition relative à l'existence de dommages importants à l'élevage :
15. En premier lieu, d'une part, en vertu des dispositions des IV des article 3 des arrêtés attaqués, le recours à des tirs de défense mixte ne peut être autorisé en " cercle 0 " que " dès lors que des mesures de protection ont été mises en oeuvre ou que le troupeau est reconnu comme ne pouvant être protégé ". Ce " cercle 0 " est par ailleurs défini par les I de ces mêmes articles 3 comme recouvrant les communes où " la récurrence interannuelle de dommages importants aux troupeaux a été constatée " ; cette condition de récurrence correspondant à un " nombre d'attaques donnant lieu à au moins une victime indemnisable au titre de la prédation du loup supérieure ou égale à 15 par an en moyenne " au cours deux années civiles précédentes et la détermination des communes constituant le cercle 0 étant arrêtée par le préfet coordonnateur du plan national d'actions sur le loup. D'autre part, si les dispositions des IV des articles 3 des arrêtés attaqués autorisent le recours à des tirs de défense mixte " sans condition " dans les zones mentionnées au I de l'article 37 de l'arrêté du 19 février 2018 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup, il ressort des termes même de ces dispositions que ces zones sont délimitées par voie réglementaire, dans les " fronts de colonisation du loup ", où il a été établi que les modes de conduite des troupeaux les rendent particulièrement vulnérables aux attaques de loup en l'absence de mesure de protection à la fois efficaces et compatibles avec ces modes de conduite.
16. Il résulte de ces dispositions que, contrairement à ce qui est soutenu, le recours à des tirs de défense mixte est toujours conditionné au constat préalable, dans des zones précisément identifiées par la voie réglementaire, de l'existence de dommages importants aux élevages.
17. En deuxième lieu, les dispositions des I des articles 4 des arrêtés attaqués prévoient que des tirs de prélèvement simples peuvent être mis en oeuvre à partir du 1er juillet jusqu'au 31 décembre en " cercle 0 ", dans les zones mentionnées au I de l'article 37 de l'arrêté du 19 février 2018, ainsi que, sous certaines conditions, en " cercle 1 ", alors que, dans le cadre du régime fixé par l'article 21 de l'arrêté du 19 février 2018 précité, de tels tirs ne sont possibles qu'à compter du 1er septembre. D'une part, ainsi qu'il a été dit aux points précédents, les communes constituant le " cercle 0 " et les zones mentionnées au I de l'article 37 de l'arrêté du 19 février 2018 sont des zones où l'existence de dommages importants aux élevages a préalablement été constatée par la voie réglementaire. D'autre part, il ressort du I de l'article 4 des arrêtés attaqués que l'extension de la période de recours aux tirs de prélèvement simple en " cercle 1 " est conditionnée au " cas de dommages exceptionnels constatés au cours des douze derniers mois sur une zone de présence permanente du loup non constituée en meute ", alors même qu'en vertu des dispositions de l'article 2 tant de l'arrêté du 19 juin 2009 relatif à l'opération de protection de l'environnement dans les espaces ruraux portant sur la protection des troupeaux contre la prédation que l'arrêté du 28 novembre 2019 ayant le même objet qui s'y est substitué, les zones constituant le " cercle 1 " correspondent à des communes où des dommages aux troupeaux ont été constatés au cours deux années précédentes.
18. Par suite, contrairement à ce que soutient l'association requérante, le recours aux tirs de prélèvement simples est bien toujours conditionné à l'existence préalable de dommages importants causés aux troupeaux.
19. En troisième lieu, les dispositions des II des articles 4 des arrêtés attaqués étendent les possibilités de recours à des tirs de prélèvement simples en " cercle 1 " par rapport à ce qui est prévu par les dispositions de l'article 23 de l'arrêté du 19 février 2018 précitée. Toutefois, outre que, ainsi qu'il a été dit au point précédent, les zones constituant le " cercle 1 " correspondent à des communes où des dommages aux troupeaux ont été constatés au cours deux années précédentes, il ressort des termes même des II des articles 4 des arrêtés attaqués que des tirs de prélèvements simples ne peuvent être autorisés en " cercle 1 " que : " - s'il est constaté des dommages exceptionnels au cours des douze derniers mois sur une zone de présence permanente du loup non constituée en meute - en référence aux derniers résultats du suivi hivernal ou estival publiés par l'Office national chasse et la faune sauvage et isolée géographiquement d'autres zones de présence permanente, dans les élevages ayant installé, quand cela est possible, des mesures de protection ; et / - si les élevages ayant mis en oeuvre les tirs de défense simple ou renforcée continuent à subir des dommages ; et / - dans la mesure où les troupeaux demeurent dans les conditions où ils sont exposés à la prédation du loup. "
20. Par suite, les dispositions attaquées, contrairement à ce qui est soutenu, n'ont pas pour objet d'écarter l'exigence que soit remplie la condition tenant au constat de l'existence de dommages importants aux élevages.
S'agissant des moyens tirés de la méconnaissance de la condition relative à l'absence d'autre solution satisfaisante :
21. En premier lieu, en vertu des dispositions des IV des articles 3 des arrêtés attaqués, des tirs de défense mixte ne peuvent être autorisés qu'en " cercle 0 ", si " des mesures de protection ont été mise en oeuvre ou que le troupeau est reconnu comme ne pouvant être protégé ", ainsi que, " sans condition, dans les zones mentionnées au I de l'article 37 de l'arrêté du 19 février 2018 " précité.
22. D'une part, en vertu du III de l'article 6 de l'arrêté du 19 février 2018 précité un troupeau peut être reconnu comme ne pouvant être protégé " sur la base d'une analyse technico-économique réalisée au cas par cas par la DDT (M) et soumise pour avis au préfet coordonnateur du plan national d'actions sur le loup ". Ce III précise également la notion de troupeau bénéficiant de la mise en oeuvre de mesures de protection par référence à " l'installation effective et proportionnée de moyens de prévention de la prédation par le loup " en application de l'arrêté du 19 juin 2009 relatif à l'opération de protection de l'environnement dans les espaces ruraux portant sur la protection des troupeaux contre la prédation ou de mesures jugées équivalentes par les services techniques compétents.
23. D'autre part, aux termes de l'article 37 de l'arrêté du 19 février 2018, les zones mentionnées par cet article sont " délimitées par voie réglementaire au sein des fronts de colonisation, dans lesquelles, du fait des modes de conduite des troupeaux d'animaux domestiques, la mise en oeuvre des mesures de protection des troupeaux contre la prédation du loup présente des difficultés importantes, constatées à la suite d'une ou plusieurs attaques de loup sur les troupeaux. Pour la détermination de ces zones, sont pris en compte l'importance des adaptations des modes de conduite et de protection des troupeaux, le coût économique en résultant pour les éleveurs et la collectivité publique ainsi que le niveau d'efficacité de ces adaptations pour maîtriser la prédation au regard des éléments suivants : / - les caractéristiques topographiques et écologiques des milieux exploités par les troupeaux ; / - le type d'élevage, son mode de conduite et la taille des troupeaux ; / - l'étendue des parcours et surfaces utilisés par les troupeaux ; / - le nombre de lots composant les troupeaux ; / - la durée et le niveau d'exposition des troupeaux à la prédation ".
24. Il résulte de ces dispositions que la possibilité de recourir à des tirs de défense mixte, prévue aux IV des articles 3 des arrêtés attaqués, sans que les troupeaux bénéficient de mesures de protection, est limitée à des zones répondant à des critères cumulatifs et précis, identifiées par voie réglementaire, sous le contrôle du juge administratif, permettant de considérer que les mesures de protection ne peuvent constituer une autre solution satisfaisante à la destruction de loup conformément à la condition posée à l'article L. 411-2 du code de l'environnement.
25. En deuxième lieu, les dispositions des I des articles 4 des arrêtés attaqués ont pour seul objet, ainsi qu'il a été dit au point 17, d'allonger la période de recours possible aux tirs de prélèvements simples de deux mois par rapport à ce qui est prévu par l'article 21 de l'arrêté du 19 février 2018 notamment en " cercle 0 " et dans les zones mentionnées au I de l'article 37 de ce même arrêté, sans modifier, pour ce qui concerne ces zones, les conditions d'autorisation prévues pour ce type de tirs par les articles 23 et 24 de cet arrêté. Par suite, le moyen tiré de ce que les modalités d'autorisation des tirs de prélèvements simples ne permettraient pas de garantir le respect de la condition tenant à l'absence d'autre solution satisfaisant posée à l'article L. 411-2 du code de l'environnement ne peut qu'être écarté concernant ces deux types de zones.
26. En troisième lieu, les dispositions des articles 4 des arrêtés attaqués, d'une part, en leur I, allongent également la période de recours possible aux tirs de prélèvements simples de deux mois par rapport à ce qui est prévu par l'article 21 de l'arrêté du 19 février 2018 en " cercle 1 " en cas de dommages exceptionnels, d'autre part, en leur II, modifient marginalement les conditions cumulatives de recours à ces tirs dans ce " cercle 1 " par rapport aux dispositions de l'article 23 du même arrêté. Toutefois, les dispositions de ce même II prévoient également que les tirs de prélèvements simples ne peuvent être autorisés en " cercle 1 " que " si les élevages ayant mis en oeuvre les tirs de défense simple ou renforcée continuent à subir des dommages ". Par ailleurs, il résulte respectivement des dispositions des articles 13 et 16 de l'arrêté du 19 février 2018, que, en " cercle 1 ", les tirs de défense simple ou renforcée ne peuvent être mis en oeuvre que dès lors que des mesures de protection ont été mises en oeuvre ou que le troupeau est reconnu comme ne pouvant être protégé. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance de la condition relative à l'absence d'autre solution satisfaisante posée à l'article L. 411-2 du code de l'environnement doivent être écartés pour ce qui concerne l'ensemble des dispositions des articles 4 des arrêtés attaqués.
S'agissant des moyens tirés de la méconnaissance de la condition relative au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations de l'espèce dans son aire de répartition naturelle :
27. Les dispositions des I des articles 5 des arrêtés attaqués prévoient, respectivement pour l'année civile 2019 et l'année civile 2020, que le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction peut être autorisée, en application de l'ensemble des dérogations qui peuvent être accordées par le préfet, fixé à 10 % de l'effectif moyen de loups estimé annuellement par les dispositions du I de l'article 2 de l'arrêté du 19 février 2018 fixant le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction pourra être autorisée, est porté à 17 % de cet effectif. Ces dispositions peuvent en outre se combiner avec les dispositions du III de l'article 2 de ce même arrêté qui prévoient que " la mise en oeuvre de tirs de défense (simple ou renforcée) pouvant conduire à l'abattage de spécimens de loups peut être autorisée dans la limite de 2 % de l'effectif moyen de loups estimé annuellement, lorsqu'est atteint, avant la fin de l'année civile, le nombre maximum de loups dont la destruction est autorisée en application du I et du II ".
28. L'association requérante soutient que le plafond de destruction de 17 % de la population estimée de loups autorisé en application des arrêtés attaqués met en péril la viabilité à long terme de l'espèce et ne lui permet pas d'occuper l'ensemble de son aire de répartition naturelle au sein du territoire. Cependant, il ressort des pièces des dossiers et en particulier d'une note technique conjointe de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage et du Muséum national d'histoire naturelle du 5 février 2019, que la population de l'espèce a, parmi les différents modèles envisagés par l'expertise collective publiée par ces mêmes organes en mars 2017, suivi un " modèle à croissance exponentielle " caractérisé par un taux de croissance annuel moyen de 13 % malgré les différents facteurs de mortalité. Ainsi, les plus récentes données statistiques mettent en évidence que les effectifs de loups ont sensiblement augmenté au cours des dernières années malgré les prélèvements croissants intervenant dans le cadre des dérogations accordées sur le fondement de l'article L. 411-2 du code de l'environnement ; la population de loups étant estimée entre 206 et 358 spécimens au début de la saison 2015-2016, entre 387 et 477 spécimens en début d'année 2018 et entre 477 et 576 loups en début d'année 2019. Sur la même période, le nombre de zones de présence permanente est passé de 49 à 97 et le nombre de meutes de 30 à 80. Dans ce contexte, par rapport au plafond de prélèvement de 10 % de l'effectif estimé de loups fixé par le I de l'article 2 de l'arrêté du 19 février 2018 précité, la note technique du 5 février 2019 précédemment citée estime que la marge de manoeuvre maximale pour réévaluer le nombre de prélèvements est de l'ordre de 13 % de l'effectif moyen de loups estimé annuellement, soit un plafond cumulé de prélèvement de 23 % pour garantir au moins une stabilité des effectifs de l'espèce. Ainsi, en l'état des connaissances scientifiques, le plafond de prélèvement de 17 %, retenu par les arrêtés attaqués respectivement pour les années 2019 et 2020, doit permettre à la population de loups de continuer à augmenter au-delà de son seuil de viabilité démographique minimal estimé à environ 500 spécimens. Au demeurant, la portée comme la légalité de ce seuil doivent être appréciées au regard de l'ensemble du dispositif réglementaire mis en place, et en particulier de l'arrêté de l'arrêté du 19 février 2018 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup. Ce seuil ne constitue ainsi qu'un plafond dans le cadre desquels il appartient au préfet d'apprécier, en fonction des circonstances locales, si des dérogations peuvent être autorisées aux regard des conditions posées à l'article L. 411-2 du code de l'environnement, en vérifiant qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et que les mesures envisagées, qui doivent être proportionnées à l'objectif de protection des élevages, ne nuisent pas au maintien de la population des loups, au sein de son aire de répartition naturelle, dans un état de conservation favorable. Par suite, la fixation du nombre de spécimens de loups pouvant être détruits, pour les années 2019 puis 2020, par référence à un plafond correspondant à 17 % de l'effectif moyen de la population de l'espèce, ne méconnaît pas les dispositions de l'article L. 411-2 du code de l'environnement.
En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance du principe de précaution et du principe de non-régression :
29. En premier lieu, aux termes de l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " 2. La politique de l'Union dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l'Union. Elle est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement et sur le principe du pollueur-payeur ". En vertu de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, notamment de son récent arrêt Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo - Kainuu ry (Tapiola) du 10 octobre 2019, C-674/17, il découle du principe de précaution consacré par les stipulations précitées que si l'examen des meilleures données scientifiques disponibles laisse subsister une incertitude sur le point de savoir si une dérogation susceptible d'intervenir sur le fondement de l'article 16 de la directive " Habitats " nuira ou non au maintien ou au rétablissement des populations d'une espèce menacée d'extinction dans un état de conservation favorable, l'État membre doit s'abstenir de l'adopter ou de la mettre en oeuvre.
30. Si l'association requérante soutient que les dispositions des arrêtés attaqués méconnaissent le principe de précaution tel qu'énoncé par l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, il résulte des données et expertises scientifiques les plus récentes concernant la situation et l'évolution de la population de loups mentionnées au point 28 que celle-ci suit un modèle de croissance exponentielle de sorte que, ainsi qu'il a été dit précédemment, les dispositions des arrêtés attaqués ne sauraient être regardées comme étant de nature à nuire, par elles-mêmes, au maintien de l'espèce dans un état de conservation favorable. Il suit de là que le moyen doit être écarté. Par suite, pour les mêmes motifs, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de précaution défini au 2° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement doit en tout état de cause également être écarté.
31. En second lieu, en adoptant les dispositions de l'article L. 411-2 du code de l'environnement citées ci-dessus, le législateur a entendu déroger à l'interdiction de destruction de certaines espèces protégées et de leurs habitats, posée par l'article L. 411-1 du même code, conformément aux objectifs et principes de la directive du 21 mai 1992, en précisant les conditions préalables à la délivrance d'une dérogation selon le motif invoqué. Ainsi, une dérogation ne peut être accordée que si elle répond à l'un des motifs limitativement énuméré à l'article L. 411-2 du code de l'environnement, s'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et qu'elle ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle. Par ailleurs, cet article renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les conditions, notamment procédurales, de l'octroi d'une telle dérogation ainsi que les modalités de contrôle et d'évaluation de leurs effets. Ce faisant, le législateur a établi un cadre législatif et réglementaire ayant précisément pour objet de permettre, au regard des données scientifiques les plus récentes et dans le respect des conditions strictes qu'il pose, qu'il soit porté atteinte à une espèce protégée sans que son état de conservation favorable dans son aire de répartition naturelle soit mise en cause. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions générales du 9° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement posant le principe de non-régression de la protection de l'environnement doit en tout état de cause être écarté.
32. Il résulte de tout ce qui précède que l'association requérante n'est fondée à demander l'annulation pour excès de pouvoir que des seules dispositions du II de l'article 5 des arrêtés qu'elle attaque en tant qu'elles autorisent la poursuite de tirs de défense mixte et de tirs de prélèvement simple, dans la limite de 2 % de l'effectif moyen de loups estimé annuellement, lorsqu'est atteint avant la fin de l'année civile concernée le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction est autorisée.
Sur les conclusions relatives aux frais d'instance :
33. Il y a lieu dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 000 euros à verser à l'association One Voice au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : Les dispositions du II de l'article 5 des arrêtés attaqués sont annulées en tant qu'elles autorisent la poursuite de tirs de défense mixte et de tirs de prélèvement simple, dans la limite de 2 % de l'effectif moyen de loups estimé annuellement, lorsqu'est atteint avant la fin de l'année civile concernée le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction est autorisée.
Article 2 : L'Etat versera à l'association One Voice une somme de 1 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'association One Voice, à la ministre de la transition écologique et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.