Mesures d'ordre intérieur
Faits et contexte juridique
M. Hardouin, maître timonier en service sur le navire de guerre « le Vauquelin », avait été trouvé en état d’ébriété et avait refusé de se soumettre à un épreuve d’alcootest. Il avait alors été puni de dix jours d’arrêt, sanction qu’il avait contestée devant le tribunal administratif de Rennes, qui avait rejeté sa requête pour irrecevabilité.
M. Marie quant à lui, détenu à la maison d’arrêt de Fleury Mérogis, contestait pour sa part le bien-fondé d'une sanction de huit jours de cellule de punition avec sursis qui lui avait été infligée par le directeur de la maison d'arrêt pour avoir formé une réclamation jugée injustifiée à l'encontre du fonctionnement du service médical de l'établissement. Sa requête, portée initialement devant le tribunal administratif de Versailles, avait également été rejetée pour irrecevabilité.
En vertu d'une jurisprudence ancienne, le Conseil d'État considérait que les sanctions disciplinaires prononcées à l'encontre des détenus et des militaires constituaient des mesures d'ordre intérieur qui ne pouvaient être discutées devant le juge administratif. Cette jurisprudence se fondait à la fois sur le souci du juge de ne pas fragiliser l'autorité nécessaire au respect de la discipline dans les institutions en cause et sur le caractère souvent bénin des sanctions infligées en vertu de l’adage de minimis non curat praetor. Elle était toutefois contestée car elle écartait toute possibilité de recours, même dans le cas de sanctions particulièrement lourdes.
Le sens et la portée de la décision
Par ces deux décisions, le Conseil d'État a opéré un revirement de jurisprudence qui réduit considérablement l'étendue de la catégorie des mesures d'ordre intérieur.
Dans l'affaire Hardouin, le Conseil d'État après avoir admis la recevabilité de la requête a cependant rejeté celle-ci au fond, estimant que les faits reprochés à l'intéressé étaient de nature à justifier une sanction.
Dans l’affaire Marie, le Conseil d'État a considéré que la réclamation formée par l’intéressé, qui ne parvenait pas à se faire donner les soins nécessaires, ne comportait ni outrage, ni menace, ni imputation calomnieuse. Il en a déduit que les faits reprochés à M. Marie n'étaient pas de nature à justifier une sanction et a annulé la décision attaquée.
Cette solution s'inscrit dans l'évolution générale de la jurisprudence, qui restreint progressivement la catégorie des mesures d'ordre intérieur. Le Conseil d'État avait ainsi accepté d'examiner les recours dirigés contre les notes attribuées aux fonctionnaires puis aux magistrats et aux militaires, contre les mesures prises en matière de résultats de compétitions sportives (CE, 25 janvier 1991, Vigier, n°104497) ou encore contre l'exclusion d'élèves d'un établissement scolaire (CE, 2 novembre 1992, Kherouaa, n°130394).
Par la suite, le Conseil d’État a estimé, en matière pénitentiaire, qu’une décision de changement d’affectation d’un détenu d’un établissement pour peines à une maison d’arrêt, eu égard à sa nature et à l’importance de ses effets sur la situation des détenus, était susceptible de recours (CE, Assemblée, 14 décembre 2007, Garde des Sceaux, ministre de la justice c. Boussouar, n°290730), de même qu’une décision de déclassement ayant pour effet de priver d’emploi un détenu (CE, Assemblée,14 décembre 2007, Planchenault, n°290420) ou le placement d’un détenu sous le régime des rotations de sécurité (CE, Assemblée, 14 décembre 2007, Payet, n°306432). La haute juridiction a pu juger également qu’un placement à l’isolement à titre disciplinaire n’était pas une mesure d’ordre intérieur (CE, 30 juillet 2003, Garde des sceaux, ministre de la justice c. Remli, n° 252712), de même que le placement à l’isolement à titre préventif (CE, 17 décembre 2008, Section française de l’Observatoire international des prisons, n°293786). Il en va de même encore en ce qui concerne une décision portant organisation des visites aux détenus (CE, 26 novembre 2010, Garde des sceaux, ministre de la justice c. Bompard, n°329564), la décision de soumettre un détenu au régime différencié « portes fermées » (CE, 28 mars 2011, Garde des sceaux, ministre de la justice c. Bennay, n°316977) ou encore des décisions par lesquelles le président de la commission de discipline prononce une sanction d’avertissement (CE, 21 mai 2014, Garde des sceaux, ministre de le justice c. Guimon, n° 359672). Enfin, le Conseil d’État a jugé, sur deux requêtes distinctes du même requérant, que si les décisions de contrôler l’équipement informatique d’un détenu et de lui refuser d’acquérir un nouveau système d’exploitation constituent des mesures d’ordre intérieur, tel n’est pas le cas de la décision de retenue administrative de ses équipements (CE, 9 novembre 2015, Dos Santos Pedro, n° 380982 et n° 383712).
Le Conseil d’État n'a toutefois pas entendu abandonner entièrement la notion de mesure d'ordre intérieur. Celle-ci continue de s'appliquer à certaines mesures qui ne présentent pas de caractère disciplinaire et demeure pertinente, en matière disciplinaire, pour les sanctions les moins graves. L'Assemblée du contentieux n'a en effet admis de connaître des sanctions prises à l'encontre des détenus que si elles emportaient, « eu égard à [leur] nature et à [leur] gravité », des effets sensibles sur la situation des intéressés. De même, le Conseil d'État n'a admis de connaître des sanctions prononcées à l'encontre des militaires que si elles présentaient un caractère de gravité particulier en raison de leurs « effets directs sur la liberté d'aller et venir du militaire, en dehors du service » ou de leurs « conséquences sur l'avancement ou le renouvellement des contrats d'engagement ».
Ce dernier critère conduit cependant à admettre la recevabilité de recours dirigés contre la plupart des sanctions, car il est rare qu'une telle mesure ne soit pas susceptible d'avoir des effets sur la carrière du militaire auquel elle est infligée. Le Conseil d'État a ainsi été amené à connaître d'une requête dirigée contre un blâme infligé à un sous-officier (CE, 12 juillet 1995, Maufroy,n°130053). En outre, le contrôle de légalité exercé sur les mesures individuelles s’est intensifié depuis les arrêts Hardouin et Marie. A titre d’illustration, la jurisprudence européenne (CEDH, 20 janvier 2011, Payet c. France, D 2011.643) a entrainé le passage d’un contrôle restreint à un contrôle normal en matière de contrôle de proportionnalité des sanctions infligées aux détenus (CE, 1er juin 2015, Boromée, n°380449).