Articulation entre l’ordre juridique national et celui de l’Union européenne
Faits et contexte juridique
Afin de favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre, dans le cadre du protocole de Kyoto, la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 a établi un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté européenne. Une ordonnance et un décret ont transposé ces dispositions en droit interne. La société Arcelor Atlantique et Lorraine et plusieurs de ses filiales françaises ont demandé au Conseil d’Etat d’annuler le refus de l'administration d’abroger les dispositions du décret rendant celui-ci applicable aux installations du secteur sidérurgique. Elles invoquaient notamment une méconnaissance du principe constitutionnel d’égalité, le texte n’étant pas applicable aux industries du plastique et de l’aluminium.
Le principe selon lequel l’administration a l’obligation d’abroger les règlements illégaux avait été consacré notamment dans le cas où l’illégalité en cause résultait de la méconnaissance d’une directive européenne (CE, 3 février 1989, Compagnie Alitalia). Mais se posaient encore des questions d’articulation entre l’ordre juridique interne et le droit de l’Union européenne. D’une part, la suprématie de la Constitution dans l’ordre juridique interne a été réaffirmée (CE, 30 octobre 1998, Sarran). D’autre part, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a déduit de l’article 88-1 de la Constitution aux termes duquel « la République participe aux Communautés européennes et à l’Union européenne » une obligation de transposition des directives à laquelle il ne peut être fait obstacle qu’en raison de dispositions expressément contraires à la Constitution (CC, n° 2004-496 DC, 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l’économie numérique). Ces deux principes – suprématie de la Constitution et exigence de transposition des directives – sont susceptibles d'entrer en conflit lorsque la transposition d'une directive conduit à l'adoption d'une mesure législative ou réglementaire contraire à une règle ou à un principe de valeur constitutionnelle.
Le sens et la portée de la décision
L’arrêt Arcelor a entendu définir les modalités de la conciliation de ces deux exigences s’agissant des actes réglementaires de transposition en s'inspirant de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de contrôle des lois de transposition des directives (CC, n° 2006-540 DC, 27 juillet 2006, Loi relative au droit d'auteur). En pareille hypothèse, le juge doit procéder en deux temps.
Il doit d'abord rechercher si les principes constitutionnels dont la méconnaissance est invoquée ont un équivalent dans l'ordre juridique de l’Union européenne, c'est-à-dire si le droit ou la liberté en cause sont effectivement et efficacement protégés par les traités et principes généraux du droit de l’Union européenne. Dans l'affirmative, il y a lieu pour le juge administratif, afin de s'assurer de la constitutionnalité du décret, de rechercher si la directive que ce décret transpose est conforme à cette règle ou à ce principe général du droit de l’Union européenne. En l'espèce, le Conseil d'État a d’ailleurs estimé que le principe constitutionnel d'égalité, invoqué par la société requérante, trouvait un équivalent dans le droit de l’Union européenne.
En revanche, s'il n'existe pas de règle ou de principe général du droit de l’Union européenne garantissant l'effectivité du respect de la disposition ou du principe constitutionnel invoqué, il revient au juge administratif d'examiner directement la constitutionnalité des dispositions réglementaires contestées.
Cette décision manifeste de la part du Conseil d'État le souci de tirer toutes les conséquences de la confiance réciproque qui doit présider aux relations entre systèmes nationaux et système de l’Union européenne de garantie des droits : lorsqu'une méconnaissance des droits et libertés consacrés par la Constitution française trouve son origine dans un acte de droit de l’Union européenne et que ces droits et libertés sont également protégés par les traités européens et les principes généraux du droit de l’Union européenne, le juge national laisse le juge européen en assurer le respect, à l'échelle de l'Union européenne, qui pourra, le cas échéant, invalider cette directive ; lorsque sont en cause des droits et libertés spécifiques à la Constitution française, le juge national en assure lui-même le respect.
Ce mode de raisonnement a été étendu au contrôle de conventionalité de la loi lorsqu’est invoquée une méconnaissance, par une directive européenne et par la loi qui en opère la transposition fidèle, de droits garantis par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Ces droits étant protégés en droit de l’Union européenne en tant que principes généraux, leur respect doit être assuré, en cas de difficulté sérieuse, par la Cour de justice de l’Union européenne (CE, 10 avril 2008, Conseil national des barreaux).