Perspectives sur la justice administrative

<a href="/admin/content/location/34139"> Lien à reprendre : > télécharger au format pdf</a>

Audience solennelle de rentrée de la cour administrative d’appel et du tribunal administratif de Versailles

Perspectives sur la justice administrative

Versailles, le lundi 6 octobre 2014

Intervention de Jean-Marc Sauvé[1],  vice-président du Conseil d’État

Monsieur le préfet des Yvelines,

Monsieur le Premier président de la Cour de cassation,

Monsieur le Procureur général près la Cour de cassation,

Mesdames et Messieurs les membres du Parlement,

Monsieur le préfet de police, Messieurs les préfets,

Mesdames et Messieurs les hautes personnalités civiles et militaires,

Madame la présidente de la cour administrative d’appel de Versailles,

Monsieur le président du tribunal administratif de Versailles,

Mesdames et Messieurs les juges,

Mes chers collègues,

La justice administrative est une institution multiséculaire dont les juridictions sont, à l’échelle de son histoire, encore jeunes. Si ses racines la rattachent aux institutions royales nées à la fin du XIIIème siècle, elle vise, dans sa forme moderne, à combler le vide créé par l’interdiction faite à l’autorité judiciaire, par la loi des 16 et 24 août 1790, de s’immiscer dans le fonctionnement des administrations et elle est le fruit, depuis la loi du 24 mai 1872, de la lente mais nécessaire germination[2] d’un ordre juridictionnel complet, doté de tribunaux administratifs par le décret du 30 septembre 1953[3] et de cours administratives d’appel par la loi du 31 décembre 1987[4]. Cette maturation juridictionnelle débuta, notamment à Versailles, avec la création, en droit en 1953 et en fait en 1954, des tribunaux administratifs et elle s’acheva, s’agissant des cours administratives d’appel, à Versailles encore, en 2004[5], avec la création de la dernière d’entre elles[6].

Achevant de ramifier, consolider et équilibrer l’ordre administratif, ces nouvelles juridictions ont progressivement libéré un potentiel de croissance et de transformation, à mesure qu’étaient purgés les stocks d’affaires les plus anciennes et qu’étaient substantiellement réduits les délais de jugement. Il y a dix ans, alors qu’était portée sur les fonts baptismaux la cour administrative d’appel de Versailles et qu’étaient célébrés les cinquante ans du tribunal, les lois fondatrices du 8 février 1995 sur l’exécution des décisions de justice et du 30 juin 2000 sur les procédures d’urgence faisaient ainsi entrer, sous l’effet de cet affermissement organique, la justice administrative dans une nouvelle ère conduisant à renouveler profondément sa relation avec les justiciables et son rapport au temps.

Est-il possible, devant cette croissance et cette évolution,  de discerner des axes structurants de réforme, d’observer avec une lucidité rétrospective le tracé géométrique et étoilé d’un ordre qui s’accomplit ou, inversement, de retrouver en chaque réforme du code de justice administrative comme la conséquence nécessaire d’une lacune à combler ? Il serait sans doute illusoire de prétendre effacer la part de contingence, d’imperfection et de résistance que comporte cette série de métamorphoses, mais il serait sans doute instructif d’en isoler un substrat de cohérence et de stabilité sur lequel d’autres transformations pourront s’épanouir. C’est pourquoi sera-t-il tenté de rassembler, à l’occasion de ce double anniversaire de la cour et du tribunal, les fragments d’une histoire ordonnée de la justice administrative, un peu à l’image de ces jardins à la française par lesquels l’Homme à l’âge classique a tenté de se rendre « comme maître et possesseur de la Nature »[7].

La prise en compte plus attentive et plus diligente des droits et intérêts particuliers des justiciables, dans le cours du procès et au moment de l’exécution de la chose jugée, apparaît rétrospectivement comme l’axe majeur de ces dix dernières années. Le long de celui-ci, se sont développés, puis combinés les offices nouveaux des juges de l’exécution et de l’urgence, alors que s’épanouissaient, d’une manière autonome mais coordonnée, les différentes espèces de procédures, outils et formations de jugement. Parcourant les allées et contre-allées de cette institution rajeunie, le justiciable du XXIème siècle y découvre, en divers points de vue, une justice devenue plus accessible, plus rapide et plus soucieuse du service rendu.

I. Portons ainsi un regard rétrospectif sur quelques-unes des métamorphoses contemporaines de la justice administrative.

A. Sous l’impulsion des droits européens, et en particulier de la convention européenne des droits de l’Homme[8], son organisation et son fonctionnement ont été réformés, afin de mieux garantir, y compris dans les apparences qu’elles revêtent, son indépendance et son impartialité. En outre, ont été définis, dans l’attente de la loi, par des règles relevant du droit souple, les principes et les méthodes d’une prévention plus efficace des conflits d’intérêts.

1. L’organisation des juridictions administratives a tout d’abord été remodelée. Non seulement les fonctions consultatives et contentieuses du Conseil d’Etat ont été mieux distinguées[9] mais encore l’intervention du commissaire du Gouvernement, devenu rapporteur public[10], a été mise en cohérence avec ses missions : celles-ci consistent à « exposer les questions que présente à juger chaque recours » à la lumière des pièces du dossier, comme de la note et du projet élaborés par le rapporteur – ces deux documents n’ayant pas à être communiqués aux parties[11] - , à « faire connaître, en formulant en toute indépendance ses conclusions, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de l'espèce » et, enfin, à exprimer « son opinion sur  les solutions qu'appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la  juridiction à laquelle il appartient »[12]. Désormais, depuis un décret du 1^er août 2006[13], reconnu compatible avec les exigences de la convention européenne des droits de l’Homme[14], la participation même muette au délibéré du rapporteur public n’est plus permise dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel[15] et elle demeure possible, sauf demande contraire formulée à tout moment par une partie, au Conseil d’Etat[16].

2. En outre, le fonctionnement des juridictions administratives a été affermi grâce à la codification d’usages anciens, garantissant un meilleur éclairage des parties sur la réflexion des juges et la manière dont se présente le jugement de leurs requêtes avec la possibilité pour ces parties de faire valoir utilement d’ultimes observations. Selon l’article R. 711-3 du code de justice administrative, dans sa rédaction issue des décrets du 7 janvier 2009[17] et du 23 décembre 2011[18], les parties sont informées, avant la tenue de l’audience, du sens des conclusions du rapporteur public sur l’affaire qui les concerne ou, dans certaines matières[19], de la décision de dispenser ou non le rapporteur public de l’obligation de conclure. Pour que les parties puissent préparer leurs éventuelles observations orales à l’audience ou écrites par une note en délibéré, cette information doit leur être transmise dans un « délai raisonnable » et elle doit comporter, à peine d’irrégularité de la procédure et alors même que le rapporteur public aurait changé sa position, « l’ensemble des éléments du dispositif de la décision [qu’il] compte proposer à la formation de jugement d’adopter, à l’exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire »[20]. Par ailleurs, après une phase d’expérimentation engagée en 2009[21], l’article R. 732-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction issue du décret du 23 décembre 2011[22], dispose désormais que les parties peuvent présenter leurs observations orales[23] après que le rapporteur public s’est exprimé.

3. En complément de ce cadre réglementaire rénové, a été adoptée en 2011 une charte de déontologie des membres de la juridiction administrative. Conçue comme un guide pratique, cette charte fixe un cadre simple et pratique pour la prévention des conflits d’intérêts et elle précise en outre les conditions dans lesquelles doivent s’appliquer d’une manière concrète les devoirs de réserve et de discrétion professionnelle ainsi que les règles encadrant le cumul d’activités. Un collège de déontologie, composé d’un membre du Conseil d’Etat, d’un membre du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ainsi que d’une personnalité qualifiée – aujourd’hui président de chambre honoraire à la Cour de Cassation-, est chargé d’éclairer les membres de la juridiction administrative sur l’application des principes et des règles exposés dans la charte. Depuis son installation en 2012, ce collège a ainsi rendu vingt-quatre avis[24] et deux recommandations[25], qui ont tous été rendus publics, après avoir été anonymisés. Un projet de loi déposé le 17 juillet 2013 sur le Bureau de l’Assemblée nationale vise à consacrer dans la loi elle-même les innovations de cette charte ainsi que la composition et les fonctions du collège de déontologie.

B. Alors qu’étaient ainsi creusés à nouveau les axes structurants de la justice administrative, l’office du juge s’est étendu, diversifié et complexifié dans les sillons des lois du 8 février 1995 et du 30 juin 2000.

1. Investis du pouvoir d’édicter à l’adresse des personnes publiques des injonctions préventives, les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel ont poursuivi, dans l’exercice de ce pouvoir, une finalité pédagogique : il s’agit moins en effet de lutter contre l’inertie ou, pire encore, contre les réticences administratives que d’expliciter de manière anticipée les conséquences à tirer d’une annulation contentieuse. Ainsi, le juge de l’exécution doit-il envisager la régularisation des vices relevés[26] ou, à défaut, identifier par une sorte de vade mecum les différents scenarii d’exécution au terme d’une pesée, parfois délicate, des avantages et des inconvénients affectant les intérêts publics et privés en présence[27]. Dans certaines circonstances, il peut octroyer de lui-même à l’administration un délai pour compléter des dispositions lacunaires[28]. Il peut encore différer, pour le bon fonctionnement du service public, les effets d’une annulation contentieuse[29].

2. La mise en œuvre de la loi du 30 juin 2000 sur les procédures d’urgence a été gouvernée par ce même esprit de didactisme juridique. Le juge de l’urgence ne s’immisce pas, d’une manière illégale et illégitime, dans le cours des opérations administratives, mais il éclaire l’administration, à la lumière des marges d’appréciation de celle-ci, sur les suites souhaitables et, le cas échéant, alternatives de sa décision. Sans substituer son pouvoir d’appréciation à celui de l’administration, il peut lui enjoindre d’en faire usage et il lui indique alors de quelle manière[30]. Le juge de l’urgence sait toutefois, en qualité de juge du référé-liberté, se faire plus directif, lorsque la carence de l’autorité publique crée un danger caractérisé et imminent pour la vie des personnes ou les expose à être soumises, de manière à nouveau caractérisée, à un traitement inhumain ou dégradant[31].

II. Cette vue rétrospective sur la justice administrative, ordonnant le cours de ses métamorphoses contemporaines, ne saurait cependant occulter les défis nouveaux auxquels elle doit faire face dans les prochaines années.

A. Le premier de ces défis réside dans la croissance régulière et soutenue du contentieux.

Il faut en effet mesurer que, sur l’ensemble du territoire, le contentieux augmente en moyenne de 6 % par an depuis 40 ans. La hausse du contentieux administratif est ainsi de 12% pour les huit premiers mois de 2014 au niveau national et elle atteint 15,7% au tribunal administratif de Versailles. Cette augmentation résulte de la judiciarisation croissante des rapports entre les personnes privées, physiques ou morales et les administrations : certaines législations sollicitent ainsi massivement le juge administratif, comme le droit au logement opposable (DALO), le revenu de solidarité active (RSA) ou encore la législation sur les étrangers. En outre, le juge administratif s’est vu attribuer par la loi, sans l’avoir sollicité, de nouvelles compétences en matière de plans de sauvegarde de l’emploi (PSE) et de sanctions administratives dans les domaines de la consommation, du travail, des transports ou du commerce. Le Parlement a même décidé la création d’une nouvelle juridiction administrative spécialisée compétente dans le domaine du stationnement payant.

Dans le contexte budgétaire que nous connaissons, il ne peut y avoir de réponse à la progression continue des contentieux que par une réflexion d’ensemble sur les facteurs de son augmentation ainsi que sur de nouvelles réponses à cette croissance. Il faut à cette fin favoriser la prévention des litiges portés devant le juge et, pour cela, imaginer des réponses plus appropriées que le seul contentieux : tous les litiges ne sauraient se régler devant un juge. Les modes alternatifs de règlement des litiges, notamment par la médiation ou la conciliation, et les conditions d’accès au juge doivent, selon le cas, être développés ou repensés. Il faut aussi adapter en permanence notre organisation, notre procédure et nos méthodes de travail. Ont ainsi été redéfinis les offices respectifs du juge unique et des formations collégiales ainsi que la liste des contentieux pouvant faire l’objet d’un appel, de même que le traitement des contentieux sociaux.

B. Le second défi de la juridiction administrative consiste à  améliorer son accessibilité, tant physique qu’intellectuelle, auprès des justiciables.

En premier lieu, au quotidien, le papier laisse de plus en plus souvent la place au travail dématérialisé. Les téléprocédures, qui permettent aux parties d’échanger par voie électronique avec les juridictions, ont été généralisées en décembre 2013 à l’ensemble des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel de métropole. Grâce à la mobilisation de chacun, les premiers résultats sont très encourageants : la part des requêtes enregistrées via l’application Télérecours, parmi celles qui y sont éligibles, ne cesse de croître, ce qui témoigne de l’adhésion grandissante des usagers. Elle était en août 2014 de 43,5 % dans les cours administratives d’appel et de 48,3 % dans les tribunaux administratifs. Au tribunal administratif de Versailles, 34,3% des entrées éligibles sont d’ores et déjà traitées par cette application. A la cour administrative d’appel de Versailles, cette proportion s’élève à 42,5%. Pour autant, compte tenu de l’ampleur des transformations affectant les modes de travail des juridictions, des améliorations et des ajustements continuent d’être apportés à cette application. Les principaux seront livrés à l’automne. Et nous restons à l’écoute de l’ensemble des usagers de l’application et, en particulier, des magistrats,  des agents des greffes, des administrations et des avocats.

En second lieu, l’accessibilité et l’intelligibilité des décisions de justice doivent être améliorées afin de renforcer la relation de confiance qu’entretiennent nos concitoyens et les juridictions. Il fut un temps où l’autorité des décisions de justice se manifestait par leur brièveté impérieuse. Aujourd’hui, se fait sentir la tendance inverse : l’interprétation des règles de droit, l’analyse des circonstances de fait et le raisonnement juridique suivi par le juge doivent apparaître plus nettement et plus simplement dans la motivation de ces décisions. Leur lisibilité a d’ores et déjà été améliorée par de premières mesures. D’autres, plus conséquentes, font l’objet d’expérimentations au Conseil d’Etat comme, depuis ce mois, dans certaines cours administratives d’appel et certains tribunaux administratifs.

Il nous faut en effet faire œuvre de pédagogie auprès des parties, premières destinataires des décisions rendues, mais aussi auprès de la doctrine, de la communauté juridique, de nos pairs à l’étranger qui regardent ce que nous faisons et, plus largement, de la société tout entière. Car le juge ne cesse pas, par chacune de ses décisions, de s’adresser à un très vaste auditoire qui inclut même les générations futures appelées demain à scruter et interpréter sa jurisprudence. Il doit, dans ce domaine comme en d’autres, rendre compte de manière approfondie de ce qu’il fait et décide. C’est un aspect de la responsabilité qui lui incombe. Car le juge, quoi qu’on en dise, est, dans le cadre constitutionnel qui est le sien, responsable de son action. Cette modification de ses perspectives s’impose d’autant plus que le temps de la justice coïncide de plus en plus, et pas seulement du fait des procédures d’urgence, avec le temps de l’action administrative et celui des médias. C’est une contrainte nouvelle, voire un risque, mais c’est aussi une chance, car le juge bénéficie de nouveaux canaux de communication pour mieux se faire comprendre. Tout l’enjeu est de conserver la maîtrise de cette ouverture, afin de se préserver du tumulte des polémiques et des contingences et d’opérer une distanciation indispensable à l’exercice d’une justice indépendante et impartiale.

La justice administrative, chacun de nos invités l’aura compris, n’est pas seulement une institution ; elle est un projet et une œuvre collective. Elle ne vit pas par l’inspiration réformiste, juridique ou managériale, de quelques responsables pris isolément. Elle est l’affaire de tous ses membres, dans un dialogue attentif avec les parties et leurs représentants, comme dans l’ouverture sur la société dans son ensemble. Dans son domaine, rien ne peut se faire d’utile ou de fécond sans l’implication et la participation de tous ses acteurs. En dépit du contexte actuel de morosité, je voudrais, en terminant, exprimer un message de confiance aux magistrats et aux agents des greffes, dans leur capacité à incarner et faire vivre notre ordre de juridiction et dans leur aptitude à relever ensemble les défis auxquels ils sont exposés. Pourquoi ? Parce qu’ils ont collectivement accompli un travail impressionnant, exceptionnel même, ces dernières décennies ; parce qu’ils montrent un sens remarquable des responsabilités ; parce qu’il y a, en eux, une imagination et une énergie qui doivent permettre de faire face aux très lourdes sollicitations de nos concitoyens et des administrations.

La justice administrative, vous l’avez compris, n’est pas menacée d’engourdissement et elle ne peut céder, dans les difficultés présentes, au vertige de l’autosatisfaction. Si aujourd’hui à Versailles elle suspend un instant son cours, c’est peut-être à l’image du dieu Apollon, placé par Girardon[32] dans la grotte de Téthys au cœur du parc, dans l’attente d’une course nouvelle. Si elle devait puiser dans les jardins de Versailles une inspiration, elle irait sans doute la chercher, plus que dans l’ordonnancement curial de leurs allées, dans la promesse apollinienne du renouveau et de l’équilibre.

[1]Texte écrit en collaboration avec M. Stéphane Eustache, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’Etat.

[2]Voir Katia Weidenfeld, Histoire du droit administratif, du XIVème siècle à nos jours, éd. Economica, 2010.

[3]Décret n°53-934 du 30 septembre 1953 portant réforme du contentieux administratif.

[4]Loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif.

[5]Décret n°2004-585 du 22 juin 2004 portant création d'une cour administrative d'appel à Versailles et modifiant les articles R. 221-3, R. 221-4, R. 221-7 et R. 221-8 du code de justice administrative.

[6]Après la création de cinq cours en 1987, deux cours ont été créées : celle de Marseille en 1997 (décret no 97-457 du 9 mai 1997 portant création d'une cour administrative d'appel à Marseille et modifiant les articles R. 5, R. 7 et R. 8 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel) et celle de Douai en 1999 (Décret n°99-435 du 28 mai 1999 portant création d'une cour administrative d'appel à Douai et modifiant les articles R. 5, R. 7 et R. 8 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel).

[7]R. Descartes, Discours de la méthode, partie VI, 1637.

[8] CEDH, Grande chambre, 7 juin 2001, Kress contre France, n°39594/98 ; CEDH, Grande chambre, 12 avril 2006, Martinie contre France, n°58675/00 ; voir, GAJA, n°104, 19^e éd., Dalloz, p. 794.

[9]Décret n° 2008-225 du 6 mars 2008 relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil d'Etat. Ce dispositif a été reconnu pleinement compatible avec les exigences de la convention européenne des droits de l’Homme : CEDH 30 juin 2009, UFC Que Choisir de Côté d’Or contre France, n°39699/03 

[10]Décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l'audience devant ces juridictions.

[11]CEDH 4 juin 2013, M. Marc-Antoine contre France, n°54984/09.

[12]CE 29 juillet 1998, Mme Esclatine, n°179635.

[13]Décret n° 2006-964 du 1er août 2006 modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative.

[14]CEDH 15 septembre 2009, Etienne contre France.

[15]Art. R. 732-2 du code de justice administrative.

[16]Art. R. 733-3 du code de justice administrative.

[17]Décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l'audience devant ces juridictions.

[18]Décret n° 2011-1950 du 23 décembre 2011 modifiant le code de justice administrative.

[19]Voir, art. R. 732-1-1 du code de justice administrative.

[20]CE, Sect., 21 juin 2013, Communauté d’agglomération du pays de Martigues, n°352427. En outre, « il appartient au rapporteur public de préciser, en fonction de l’appréciation qu’il porte sur les caractéristiques de chaque dossier, les raisons qui déterminent la solution qu’appelle, selon lui, le litige, et notamment d’indiquer, lorsqu’il propose le rejet de la requête, s’il se fonde sur un motif de recevabilité ou sur une raison de fond, et, de mentionner, lorsqu’il conclut à l’annulation d’une décision, les moyens qu’il propose d’accueillir ». Pour autant, cette « ardente obligation » n’est pas prescrite à peine d’irrégularité de la procédure.

[21]Décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l'audience devant ces juridictions.

[22]Décret n° 2011-1950 du 23 décembre 2011 modifiant le code de justice administrative.

[23]Voir, en ce qui concerne les observations orales devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel : art. R. 732-1 du code de justice administrative ; en ce qui concerne les « brèves » observations orales, succédant aux premières observations orales, devant le Conseil d’Etat : art. R. 733-1 du code de justice administrative.

[24]9 avis en 2012, 8 en 2013 et 7 avis pour l’instant en 2014.

[25]L’une en 2012 relative, à la suite d’un changement de Gouvernement, à la situation des membres de la juridiction administrative retrouvant une affectation en juridiction après avoir fait partie d’un cabinet ministériel ; l’autre en 2013 relative au contentieux des élections municipales et européennes.

[26]CE 11 janvier 2006, Association des familles victimes du saturnisme (AVFS) et autres, n°267251 ; voir pour une affaire similaire, CE 4 juin 2012, Section française de l’observatoire international des prisons, n°334777.

[27]Voir, par ex. en ce qui concerne l’implantation irrégulière d’un ouvrage public : CE, Sect., 29 janvier 2003, Syndicat départemental de l’électricité et du gaz des Alpes-maritimes et commune de Clans, n°245239 ; en ce qui concerne l’exercice irrégulier d’un droit de préemption : CE, Sect., 26 février 2003, M. et Mme Bour et autres, n°231558.

[28]CE, Ass., 29 juin 2001, Vassilikiotis, n°213229.

[29]CE 27 juillet 2001, Titran, n°222509.

[30]Voir, par ex. CE, ord., 6 juin 2013, Section française de l’observatoire international des prisons, n°368816 : le juge du référé liberté enjoint à l’administration de modifier une note de service partiellement illégale et de modifier, sans délai, les conditions d'application du régime des fouilles intégrales systématiques afin d'en permettre la modulation en fonction de la personnalité des détenus.

[31]Voir, par ex. en ce qui concerne les défaillances d’une administration pénitentiaire : CE, ord., 22 décembre 2012, Section française de l’observatoire international des prisons, n°364584.

[32]Apollon servi par les nymphes, groupe de sept statues en marbre sculptées par François Girardon et Thomas Regnaudin (pour les nymphes), accompagnées des Chevaux du soleil, deux groupes sculptés par Gilles Guérin et les frères Marsy.