Mots clés : Aide sociale aux personnes handicapées (ASPH) – Placement – Prise en charge – Règlement – Maison départementale des personnes handicapées (MDPH) – Résidence – Vie maritale – Composition de la formation de jugement – Domicile de secours – Service d’accompagnement à la vie sociale (SAVS) – Compétence juridictionnelle – Compétence d’attribution – Conseil d’Etat – Aide sociale facultative
Dossier no 150020
Mme X…
Séance du 16 octobre 2015
Vu, enregistrée à la direction départementale de la cohésion sociale de la Dordogne le 28 novembre 2014, la requête présentée par l’établissement public départemental Fondation de l’Aveyron en sa qualité de gestionnaire du « foyer d’insertion professionnelle et sociale » (FIPS) de la Dordogne, agissant par son directeur, tendant à ce qu’il plaise à la commission centrale d’aide sociale annuler la décision de la commission départementale d’aide sociale de la Dordogne en date du 18 septembre 2014 rejetant sa demande, enregistrée le 19 mai 2014, dirigée contre la décision du président du conseil général de la Dordogne du 17 mars 2014 rejetant la demande d’aide sociale de Mme X… au titre de ses frais d’accompagnement par le service du FIPS à compter du 12 novembre 2013 jusqu’au 31 décembre 2013 par les moyens qu’elle est accompagnée par le foyer depuis le 12 novembre 2013 jusqu’à ce jour conformément au contrat de séjour, à la mission du foyer et à son autorisation de fonctionnement ; que la circonstance qu’elle ait décidé de vivre en concubinage avec un ressortissant du foyer est indépendant de son accompagnement par ce même service ; que la demande d’aide sociale est conforme au règlement départemental d’aide sociale de la Dordogne et que notamment la décision d’orientation de Mme X… par la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) de la Dordogne en date du 30 octobre 2013 « préconise une prise en charge par le FIPS pour une durée de quinze mois… » ; que le déménagement n’était pas prévisible et relève du choix de vie de Mme X… ; que la commission d’admission avait donné un avis favorable à l’admission dès qu’une place serait libre le 5 septembre 2013 ; que le fait qu’elle soit suivie à R… au domicile de son compagnon est intervenu après l’avis de la commission d’admission, le 5 septembre 2013 son adresse était toujours résidence en Dordogne ; qu’une décision de prise en charge du département du Lot à compter du 1er février 2014, trois mois après le changement de résidence a été obtenue ; qu’ainsi, à la date du 5 septembre 2013 (réunion de la commission d’admission), elle remplissait toutes les conditions pour être admise au FIPS et pour prétendre à une prise en charge par l’aide sociale de la Dordogne jusqu’au 31 janvier 2014, date à laquelle elle a acquis son domicile de secours dans le département du Lot ;
Vu la décision attaquée ;
Vu, enregistré au secrétariat de la commission centrale d’aide sociale le 17 mars 2015, le mémoire en défense du président du conseil général de la Dordogne tendant au rejet de la requête par les motifs que la décision quant au financement par le département ne conditionne en rien l’accès à l’accompagnement par un établissement tel que le FIPS ; que la question de la validité ou de la durée du contrat conclu entre le FIPS et Mme X… est indépendant de l’octroi de l’aide sociale ; qu’il est envisageable de retenir l’hypothèse de l’accompagnement d’une personne handicapée par un établissement dédié à l’insertion sociale sans avoir recours à l’aide sociale dès lors que la commission d’admission (de l’établissement) se serait prononcée favorablement sur la demande ; qu’il n’a pas souhaité priver Mme X… de l’accompagnement dont elle bénéficiait jusqu’alors mais n’a fait que refuser la mise en œuvre en « doublon » de moyens humains et matériels dédiés au suivi des deux bénéficiaires, ce qui ne les prive en rien des bénéfices de leur accompagnement mais modifie uniquement les modalités de financement de celui-ci ; que la situation de fait du déménagement n’est pas contestée par le département qui n’a pas adopté une position de principe par rapport au couple formé par Mme X… et son compagnon mais que sa position est la résultante du déménagement de ceux-ci dans un autre département au moment de la prise en charge et que l’intérêt d’un double accompagnement sur une si brève période n’était pas opportun ; qu’un avenant au premier contrat conclu entre le FIPS et la bénéficiaire a été signé le 20 mars 2014, plus de quatre mois après le changement de domicile de Mme X… et quasiment deux mois après la perte du domicile de secours dans le département de la Dordogne depuis le 1er février 2014 ; qu’il existe une étroite collaboration entre le FIPS et les services départementaux dans l’instruction et le financement des dossiers et que la procédure a été remaniée afin d’accélérer les remboursements et d’optimiser la prise en charge ; qu’il a dans ce contexte pour seule intention de mettre en exergue le caractère aberrant de prendre en charge séparément Mme X… et M. Y…, son compagnon, car le département de la Dordogne aurait dû supporter des doubles dépenses pour accompagner le couple, moyennant l’intervention de deux éducateurs différents, voire d’autres intervenants, qui se seraient vus dans l’obligation d’effectuer en double le trajet Sarlat
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu le code de l’action sociale et des familles ;
Vu les décisions du Conseil constitutionnel no 2010‑110 QPC du 25 mars 2011, notamment l’article 1er de son dispositif et ses considérants 7 et 10, et no 2012‑250 QPC du 8 juin 2012, notamment l’article 1er alinéa 3 de son dispositif ;
Après avoir entendu à l’audience publique du 16 octobre 2015 M. GOUSSOT, rapporteur, et après en avoir délibéré hors la présence des parties, à l’issue de la séance publique ;
Considérant qu’il ressort des mentions de la décision attaquée que le président de la commission départementale d’aide sociale de la Dordogne a exercé les fonctions de rapporteur ; qu’aucune disposition ne prévoit, ni ne permet cette possibilité ; qu’il n’est d’ailleurs même pas allégué que le président se soit nommé lui-même en qualité de rapporteur autre que le secrétaire de la commission sur la liste à lui présentée conjointement par le préfet et le président du conseil général conformément à l’article L. 134‑6 du code de l’action sociale et des familles ; qu’en outre, d’ailleurs, les mentions de la décision attaquée qui font apparaître qu’une fonctionnaire qui a représenté le conseil général à l’audience aurait « siégé » à la commission « composée » du président, de la secrétaire et d’elle-même, ne permettent pas, alors même qu’il est en fait possible sinon probable que tel n’ai pas été le cas, sans toutefois que le dossier ne l’établisse, de s’assurer du respect des principes d’indépendance et d’impartialité qui s’imposent à toute juridiction administrative ; qu’il y a lieu d’annuler la décision attaquée et d’évoquer la demande ;
Considérant qu’il résulte de l’instruction que Mme X… a été admise au « foyer B… », géré par l’établissement public « Fondation F… » à compter du 8 novembre 2013, après avoir été inscrite sur liste d’attente par la commission d’admission de l’établissement, le 5 septembre 2013 ; qu’à la date d’admission, elle résidait à R… avec son concubin depuis le 2 novembre 2013 dans un appartement indépendant de ce dernier ; qu’à compter du 12 novembre 2013, l’intervention du « foyer » (ou d’un service du « foyer » !…) « accompagnant » l’intéressée a été ménagée à R… et non à l’adresse de la Dordogne distincte de celle du « foyer » où Mme X… résidait antérieurement, moyennant la poursuite d’un « contrat de séjour » en réalité de la nature des contrats d’accompagnement signés par les personnes « accompagnées » par un « service » ; que Mme X… a perdu son domicile de secours le 3 février 2014 et qu’à compter du 1er février 2014 (par simplification) le département du Lot, qui n’a jamais contesté son intervention, a assumé les frais d’accompagnement jusqu’à la date, à tout le moins de la requête en date du 26 novembre 2014, voire ultérieurement ; que dans le même temps, le concubin de Mme X… était, quant à lui, suivi par le « service FIPS » (!) jusqu’au 31 décembre 2013 et est « suivi » depuis le 1er janvier 2014 par le service d’accompagnement à la vie sociale de l’ESAT du Lot où il a été accueilli, les deux intéressés paraissant ainsi simultanément suivis sans opposition du département du Lot par deux travailleurs sociaux distincts relevant dorénavant de deux services gérés par des gestionnaires distincts, situation que le département du Lot parait trouver opportune au plan social comme financier, mais que conteste sur le fond le département de la Dordogne pour la période litigieuse… ;
Considérant en effet, que le litige porte sur la période du 12 novembre 2013 au 31 janvier 2014 au titre de laquelle l’admission à l’aide sociale a été rejetée, non pas à raison de ce que le domicile de secours de Mme X… n’était plus dans la Dordogne, mais de ce qu’il était inopportun, en opportunité socio-financière, de prévoir une double intervention moyennant le déplacement à une centaine de kilomètres de Sarlat de deux éducateurs distincts et que dans cette hypothèse, il y avait lieu de retenir une seule intervention pour le couple (la situation étant d’ailleurs différente jusqu’au 31 décembre 2013 d’une part, et du 1er janvier 2014 au 1er février 2014 d’autre part, en droit comme en fait !…) ;
Considérant qu’il ne sera pas besoin d’examiner la situation de l’intervention du « foyer » pour « l’accompagnement » de Mme X… antérieure au 2 novembre 2013, le dossier n’établissant pas si l’appartement occupé par Mme X… en Dordogne à une adresse distincte de celle du foyer lui était alors loué ou sous-loué par l’établissement public par ailleurs gestionnaire du « service d’accompagnement » faisant partie dudit foyer1, situation à un degré presque caricatural de la nature de celles auxquelles « se heurte » depuis des années la présente juridiction, compte tenu de la carence des pouvoirs publics à prendre les dispositions législatives normatives nécessaires pour adapter la législation de l’aide sociale à l’évolution des structures intervenant pour les personnes handicapées adultes et du « mélange » de plus en plus inextricable au fur et à mesure de l’évolution des dossiers des « foyers » et des « services » au regard de l’acquisition et de la perte du domicile de secours ;
Considérant en effet, comme l’a constamment jugé la présente formation et comme l’a confirmé le Conseil d’Etat dans sa décision de non-admission d’un pourvoi dirigé contre un arrêt de la Cour administrative d’appel de Nantes, Association des paralysés de France no 378296 du 1er octobre 2014, l’intervention des SAVS et SAMSAH, services prévus comme tels par les dispositions d’application de la loi du 2 janvier 2002, relève, faute que n’aient été prises les dispositions modifiant et complétant les textes d’aide sociale (notamment l’article L. 344‑5) prévoyant l’intervention de celle-ci pour les « services », comme il y avait lieu de le faire postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi du 2 janvier 2002 et de ses textes d’application relatifs aux SAVS et SAMSAH, de l’aide sociale facultative ; que la présente formation a, dans le cadre de l’application de la jurisprudence du Conseil d’Etat département des Hauts-de-Seine du 15 mai 2013, pris la même solution lorsque la structure « intervenante » ne faisait pas partie d’une entité comprenant d’une part, un « service d’accompagnement » au sens matériel du terme d’autre part, un logement indépendant ou regroupé et ce, que la structure soit de nature privée ou publique ; qu’ainsi, la commission centrale d’aide sociale a considéré et continue de considérer que, pour les décisions prises refusant l’admission à l’accompagnement par un SAVS, un SAMSAH ou un autre « service » non globalement autorisé en même temps que l’appartement occupé par l’assisté et loué ou sous-loué par le gestionnaire du « service », elle n’était pas compétente pour connaitre d’une décision de refus prise au titre de l’aide sociale facultative autonome
Considérant que la commission centrale d’aide sociale avait pris la même position, qu’elle estimait cohérente avec celle qui vient d’être rappelée, en ce qui concerne les litiges relatifs au domicile de secours initiés dans le cadre de l’article L. 134‑3 par les collectivités d’aide sociale ; qu’elle considérait que dès lors que le litige d’imputation financière porte sur une forme d’aide sociale facultative, qui ne relève pas de sa compétence et n’est pas régie par les dispositions des articles L. 111‑3 et L. 122‑1 sq. du code de l’action sociale et des familles, la compétence d’imputation financière s’établit en fonction des dispositions des actes pris par le département (habilitation, convention, …) ou à défaut selon la résidence au moment de la demande d’aide sociale dans le respect toutefois du principe d’égalité ; que cependant, dans sa décision département de l’Orne no 355835 du 17 juin 2014, le Conseil d’Etat, saisi d’un litige concernant un demandeur habitant un appartement indépendant loué à un organisme d’HLM et « accompagné » par un « service » autorisé comme tel
Considérant toutefois, que celle-ci ne concerne que les litiges relatifs à l’imputation financière de la dépense entre deux collectivités d’aide sociale pour l’application de l’article L. 134‑3 du code de l’action sociale et des familles ; qu’à supposer même, ce qui n’est pas expressément jugé, que pour l’application de la récente (la matière est décidément évolutive !) jurisprudence Mme A… no 362628 du 12 novembre 2014 qui retient la compétence de la commission départementale d’aide sociale pour connaitre d’un recours de l’assisté et d’un établissement dirigé contre une décision de refus d’admission au motif que le domicile de secours n’est pas dans le département saisi (ce que ne faisait pas antérieurement la commission centrale d’aide sociale !…), il y ait lieu d’adopter la même solution, question qui demeurera réservée par la présente décision…, le présent litige ne concerne, en tout état de cause, nullement un refus d’admission pour défaut de domicile de secours qui pour la période litigieuse n’est pas contesté par le département de la Dordogne, mais que celui-ci refuse l’admission pour le seul motif qu’il n’est pas justifié en opportunité socio-financière de prévoir le financement par un même département de deux interventions pour deux assistés également « accompagnés » et vivant en concubinage mais qu’un seul éducateur suffit… ;
Considérant qu’un tel litige porte exclusivement sur les conditions d’admission autres que celles relatives à l’imputation financière de la dépense à la collectivité d’aide sociale saisie ; que pour la période litigieuse, Mme X… résidait avec son concubin dans l’appartement de celui-ci à R… (Lot) mais n’avait pas perdu son domicile de secours dans le département de la Dordogne ; que dans ces conditions et quels qu’aient pu être les termes de l’autorisation, s’il y en a eu une avant ou après la loi du 2 janvier 2002, de l’habilitation et/ou de la convention entre le département et l’établissement public qui ne pouvaient viser que la situation de personnes à la fois locataires et sous-locataires d’un appartement loué ou sous-loué par le gestionnaire du « service » et bénéficiant de l’intervention de celui-ci, l’assistée était bien dans une situation de résidence autonome ne procédant pas d’une mise à disposition d’un appartement par l’établissement public Fondation F… ; qu’ainsi, pour la période litigieuse, l’intervention du « foyer » constituant en réalité un « service » (au sens matériel) de la Fondation F… dans un cadre qui n’est pas celui d’une autorisation (ou d’une création) globale d’un appartement loué ou sous-loué où l’assisté réside effectivement et d’un « service » et qui ne présente à juger aucune question relative à la détermination de l’imputation financière de la dépense ne peut relever que de la juridiction compétente pour connaitre des décisions intervenues dans le cadre de l’aide sociale facultative « autonome » (et non « additionnelle ») des départements ; que, comme il a été dit, un tel litige entre l’assisté, auquel une décision d’une collectivité d’aide sociale a refusé l’admission ou l’établissement qui a déféré cette décision à la commission départementale d’aide sociale pour obtenir une prise en charge parait à la commission centrale d’aide sociale relever de l’aide sociale facultative échappant à la compétence du juge de l’aide sociale et la demande présentée par le directeur de l’établissement public Fondation F… à la commission départementale d’aide sociale de la Dordogne ne peut être que rejetée, le demandeur pouvant, s’il s’y croit fondé, saisir dans les conditions de délai qui lui sont imparties, postérieurement à la notification de la présente décision, la juridiction compétente, sous réserve de l’exercice du pourvoi en cassation contre la présente décision, observation étant faite qu’il a paru opportun
Art. 1er.
Art. 2.
Art. 3.
Délibéré par la commission centrale d’aide sociale dans la séance non publique, à l’issue de la séance publique du 16 octobre 2015 où siégeaient M. LEVY, président, Mme BROSSET-HOUBRON, assesseure, M. GOUSSOT, rapporteur.
Décision lue en séance publique le 16 octobre 2015 à 13 h 30.
La République mande et ordonne à la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Le présidentLe rapporteur
Pour ampliation,
La secrétaire générale de la commission centrale d’aide sociale,
M.-C. Rieubernet
1 Les arrêtés des 11 février et 23 juin 1987 produits en réponse au supplément d’instruction diligenté par la commission centrale d’aide sociale font état d’un « foyer d’action sociale et professionnelle » constituant (alors) un foyer « traditionnel » mais dont 10 places sur 32 ne sont pas en réalité autorisées et financées pour des pensionnaires résidant au foyer mais pour des personnes l’ayant quitté pour vivre en milieu de vie autonome en Dordogne ou dans d’autres départements, situation qui, quelle que puisse être sa légalité, demeure sans incidence sur la solution du litige, les places de « service de suite », fussent-elles autorisées comme des places de foyer, ne pouvant être, en l’espèce, regardées que comme correspondant à l’intervention d’un service et non d’un établissement.