Mots clés : Aide sociale aux personnes handicapées (ASPH) – Prestation de compensation du handicap – Allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) – Date d’effet – Ressources – Commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) – Amendement Creton
Dossier no 140433
Mme X…
Séance du 16 octobre 2015
Vu, enregistrée à la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations de la Dordogne le 30 avril 2014, la requête présentée par la directrice de l’établissement E… en Gironde, pour Mme X…, tendant à ce qu’il plaise à la commission centrale d’aide sociale annuler la décision de la commission départementale d’aide sociale de la Dordogne en date du 20 mars 2014 rejetant sa demande dirigée contre la décision du 4 novembre 2013 du président du conseil général de la Dordogne refusant son admission à l’aide sociale au placement des personnes adultes handicapées pour la période du 10 février 2013 au 15 septembre 2013 durant laquelle elle a été admise dans l’établissement ;
Vu la décision attaquée ;
Vu, enregistré au secrétariat de la commission centrale d’aide sociale le 18 juillet 2014, le mémoire en défense du président du conseil général de la Dordogne tendant au rejet de la requête par les motifs que sur la forme l’imprimé de demande d’aide sociale n’est pas signé, pas plus que le dossier familial d’aide sociale qui n’est signé ni par le demandeur, ni par le tuteur ; que le gestionnaire de l’établissement se comporte quasiment comme le subrogé tuteur de Mme X… ; que toutefois, ses recours devant la commission départementale d’aide sociale comme devant la commission centrale d’aide sociale n’invoquent aucun moyen, ne précisent aucune conclusion et ne sont pas motivés ; que sur le fond, Mme X…, majeure depuis le 10 février 2009, était accueillie par l’établissement de soins et d’éducation spécialisée de Gironde depuis le 3 janvier 2011 et que l’agrément au titre de l’éducation spéciale prise en charge par l’assurance maladie valait jusqu’à l’âge de 22 ans ; qu’ainsi, la première demande d’aide sociale aurait dû être présentée dès le 10 février 2013 ou dans les deux mois, soit le 10 avril 2013 ; que cette demande n’est intervenue que le 12 septembre 2013, soit plus de sept mois après le délai réglementaire ; que l’établissement ne peut faire valoir son ignorance des textes applicables, ni arguer le défaut du dépôt du dossier au motif qu’il est incomplet, l’impossibilité de joindre toutes les pièces n’ayant aucune incidence sur la date de prise en charge qui part du premier jour de la quinzaine qui suit le jour de la réception du dossier, soit en l’espèce le 16 septembre 2013 ;
Vu, enregistré le 29 septembre 2014, le mémoire de la directrice de l’établissement de soins et d’éducation spécialisés (ESES) de la Gironde persistant dans les conclusions de sa requête par les moyens que Mme X… est hébergée dans l’établissement au titre de « l’amendement CRETON de la MDPH de la Dordogne en semi-internat du 10 février 2014 » (?) « au 9 février 2015 » ; que durant la période du 10 février 2013 au 15 septembre 2013, elle a bénéficié des ateliers et prestations médico-sociales qui lui sont nécessaires ; qu’avant la date de ses 22 ans, les parents et cotuteurs ont été informés par l’établissement de la nécessité de retirer et constituer un dossier d’aide sociale auprès du Centre communal d’action sociale de leur lieu de résidence ; que les relations établies entre eux et l’établissement sont respectueuses des principes applicables de la loi du 2 janvier 2002 et que « dans ce sens » l’application de l’article R. 131‑2 du code de l’action sociale et des familles doit s’interpréter dans le cadre de l’internormativité ; que la demande de retrait du dossier adressée à la famille s’inscrit dans le respect des principes d’information des établissements médico-sociaux et n’a pu être contraignante ; que la demande du dossier à la famille est respectueuse du délai ; que l’établissement ne maitrise pas les délais de fonctionnement de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) qui a été informée des erreurs de notification relatives à la structure et à la période d’accueil, ce qui a conduit l’établissement à accueillir Mme X… sans réponse de la MDPH ;
Vu, enregistré le 24 novembre 2014, le mémoire du président du conseil général de la Dordogne persistant dans ses précédentes conclusions par les mêmes motifs ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu le code de l’action sociale et des familles ;
Vu les décisions du Conseil constitutionnel no 2010‑110 QPC du 25 mars 2011, notamment l’article 1er de son dispositif et ses considérants 7 et 10, et no 2012‑250 QPC du 8 juin 2012, notamment l’article 1er alinéa 3 de son dispositif ;
Après avoir entendu à l’audience publique du 16 octobre 2015 M. GOUSSOT, rapporteur, et après en avoir délibéré hors la présence des parties, à l’issue de la séance publique ;
Sans qu’il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête ;
Considérant que dans sa rédaction applicable, l’article L. 134‑6 du code de l’action sociale et des familles prévoit que la commission départementale d’aide sociale est composée du président et du secrétaire de la commission départementale d’aide sociale ou du rapporteur nommé par le président parmi les personnes figurant sur une liste établie par le préfet et le président du conseil général ;
Considérant qu’il ressort des mentions de la décision attaquée que la commission départementale d’aide sociale de la Dordogne était composée du magistrat « président-rapporteur », de la secrétaire et d’une représentante du conseil général, qui en réalité présentait des observations au nom du département mais dont le dossier n’établit, ni même ne présume, qu’elle n’ait pas participé au délibéré (compte tenu des modalités d’énonciations des décisions du premier juge…) ; que, d’une part, aucune disposition ne permet au président d’assurer lui-même les fonctions de rapporteur, y compris dans une formation de juge unique, à supposer que telle ait été en réalité la composition de la formation de jugement dans son délibéré, au regard des possibilités de compréhension par le juge d’appel des modalités d’énonciations susrappelées de la décision du premier juge ; que d’ailleurs, le président n’a pas et n’aurait, au demeurant, pas pu se nommer lui-même en tant que rapporteur mentionné sur la liste établie par les autorités ci-dessus rappelées… ; que, d’autre part, aucune mention de la décision attaquée ne permet de déterminer avec certitude la composition de la commission, ni d’écarter l’hypothèse selon laquelle la représentante du conseil général aurait en réalité, non seulement présenté des observations au cours de l’audience, mais participé au délibéré, quelle que puisse être la réalité indiscernable au vu des mentions de la décision du déroulement de la séance publique et du délibéré ; que dans ces conditions, il ne peut être admis au vu des éléments du dossier que les principes d’indépendance et d’impartialité qui s’imposent à toute juridiction administrative aient été en l’espèce respectés et que, dans l’hypothèse où la « représentante du conseil général » aurait bien participé au délibéré de la commission, l’absence de respect établi de ces principes doit être sanctionnée, nonobstant la voix prépondérante du président lors du délibéré ; qu’ainsi et compte tenu de l’ambiguïté des énonciations de la décision attaquée, celle-ci a été rendue par une formation irrégulièrement composée, soit, à titre principal et en tout état de cause, parce que lors du délibéré la formation n’était composée que du « président-rapporteur » et non d’un président et d’un rapporteur, soit, à titre subsidiaire, dans la mesure où la décision pourrait également être interprétée comme impliquant la participation de la « représentante du conseil général » en tant que membre de la formation de jugement au délibéré de celle-ci, parce que les principes d’indépendance et d’impartialité, ci-dessus rappelés, auraient été en l’espèce méconnus ; qu’ainsi et en toute hypothèse, il y a lieu d’annuler la décision attaquée et d’évoquer la demande ;
Considérant que les dispositions de l’article L. 242‑4 du code de l’action sociale et des familles n’ont ni pour objet, ni pour effet de dispenser le demandeur d’aide, soit pour un placement en foyer au titre de l’aide sociale au placement des adultes handicapés, soit dans la mesure où cette orientation ne peut aboutir faute de place au titre du « maintien CRETON » en établissement d’éducation spécialisée, de déposer en temps utile une demande d’aide sociale dans les conditions prévues aux articles L. 131‑4 et R. 131‑2 du code précités dans la mesure où si l’article L. 242‑4 prévoit bien que les décisions de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) statuant en formation plénière s’imposent aux organismes de prise en charge, elles n’ont cet effet que s’agissant des modalités de l’orientation sur lesquelles elles statuent et non des conditions dites « administratives » de prise en charge prévues par la loi d’aide sociale pour l’ensemble des demandes d’aide sociale et auxquelles, ni les dispositions générales relatives aux pouvoirs des commissions, ni celles susrappelées de l’article L. 242‑4 n’ont fait obstacle ; que dans la mesure où la jurisprudence du Conseil d’Etat a considéré que l’article L. 242‑4 était « self executing » et ne nécessitait pas, pour être mis en application, l’intervention de dispositions réglementaires, le juge de l’aide sociale est conduit, s’agissant de la date d’effet de l’admission à l’aide sociale pour les personnes admises en établissement avant le dépôt de leur demande, à corréler des dispositions dont la mise en cohérence ne parait pas avoir été réellement envisagée par le législateur et le pouvoir réglementaire et à constater, en tout cas en ce qui concerne la présente formation, le Conseil d’Etat n’ayant jamais été amené dans la période dite à trancher la question, que les dispositions de l’article L. 242‑4 n’ont ni pour objet, ni pour effet de faire obstacle à l’application de celles des articles L. 131‑4 et R. 131‑2 du code de l’action sociale et des familles ; qu’il apparaît ainsi en pratique à la présente formation, que les établissements n’ont d’autre recours, qu’il s’agisse de la demande d’admission au placement en établissement pour adultes handicapés aux frais de l’aide sociale ou de la demande subséquente et distincte de « maintien CRETON » en cas d’orientation inaboutie faute de places en foyer, que de pourvoir (en fait, car en droit le seul demandeur d’aide sociale est l’assisté ou son représentant légal !… ce qui entraîne une situation en réalité peu gérable, l’établissement ne pouvant être notamment regardé comme « subrogé tuteur » du tuteur notamment parental comme en l’espèce !) au dépôt dans le délai de deux ou quatre mois de l’admission en foyer ou du maintien en établissement d’éducation spécialisée de la demande d’aide sociale afférente à cette admission ou à ce maintien ; que dans la mesure où l’assisté ou son représentant légal ne pourvoit pas au dépôt d’une telle demande, la circonstance que l’établissement les ait avertis de la nécessité d’y pourvoir demeure inopposable en droit à l’administration de l’aide sociale dans la mesure où celle-ci estime devoir titrer toutes les conséquences du dépôt tardif de la demande, alors pourtant que dans la réalité la prise en charge a été effectuée et que, comme en l’espèce, le plus souvent les retards de dépôt de la demande constatés sont dus aux retards ou erreurs des décisions des CDAPH dont la responsabilité incombe au groupement d’intérêt public MDPH… ; qu’à nouveau et comme dans la plupart des contentieux récurrents devant la présente formation, la situation rencontrée par les assistés et les gestionnaires d’établissements procède de l’absence d’adaptation des textes applicables à compter de l’entrée en vigueur de l’article L. 242‑4 du code de l’action sociale et des familles conjuguée à l’affirmation par la jurisprudence de l’absence de nécessité d’une précision par voie réglementaire des modalités d’application dudit article, notamment quant aux relations de cette application et des textes remontant pour l’essentiel à 1954 relatifs aux modalités générales d’admission à l’aide sociale qui demeurent applicables en cas d’intervention de la CDAPH et même de « maintien CRETON » ; que c’est dans ce contexte que la commission centrale d’aide sociale estime ne pouvoir qu’être amenée à statuer sur les moyens de la requête ;
Considérant qu’il résulte de l’instruction que Mme X… était admise à l’établissement de soins et d’éducation spécialisés de la Gironde et que la prise en charge par l’assurance maladie au titre d’éducation spéciale se poursuivait jusqu’à 22 ans ; qu’à la date du 10 février 2013 où elle a atteint cet âge et faute de place en foyer (le dossier ne précise pas la date de la décision antérieure d’orientation en foyer dont procède la décision de maintien en EME), aucune demande d’aide sociale n’a été déposée dans les délais de deux et quatre mois courant de l’admission (c’est-à-dire en l’espèce le début du « maintien CRETON » le 11 février 2013) dans l’établissement et qu’une telle demande n’a été déposée que le 12 septembre 2013 ; que s’il ressort de la lettre de l’établissement du 18 septembre 2013 à la MDPH de la Dordogne, que Mme X… « dispose (…) d’une notification d’orientation en foyer de vie du 23 avril 2010 au 22 avril 2015 » mais que cette orientation est inaboutie faute de place disponible, il n’est ni établi, ni même allégué, ni ressortant du dossier soumis à la commission centrale d’aide sociale, qu’une demande parallèle d’aide sociale ait été déposée au titre de l’orientation « principale inaboutie » dans les conditions de l’article R. 131‑2 du code de l’action sociale et des familles, alors qu’en tout état de cause, le dépôt d’une telle demande ne vaudrait pas justification du dépôt d’une demande de « maintien CRETON » dans les conditions dudit article R. 131‑2 ; que dans ces conditions, il résulte bien de l’article R. 131‑2 du code de l’action sociale et des familles que la date d’effet de la prise en charge était celle du premier jour de la quinzaine suivant celle au cours de laquelle la demande avait été formulée et non la date d’admission (ou de maintien…) dans l’établissement ; que la circonstance que la première décision de la CDAPH au titre de l’article L. 242‑4 du code de l’action sociale et des familles ait été erronée quant à la structure de « maintien » (dénommée à tort « service ») et aux dates de prise en charge et que, compte tenu de ces erreurs, les représentants légaux de l’assistée aient estimé devoir attendre qu’elle soit rectifiée pour déposer la demande d’aide sociale au titre du « maintien CRETON » (voire, ce que le dossier n’établit pas, la demande de prise en charge au titre du placement en foyer dont l’orientation demeurait inaboutie) demeure sans incidence sur la nécessité du respect des formalités de la demande d’admission à l’aide sociale qui doivent être effectuées en temps utile parallèlement à la demande de « maintien » (et antérieurement d’orientation en établissement) formulée auprès de la CDAPH ; que c’est dans ce cadre, qu’il y a lieu de statuer sur les moyens de la demande et de la requête ;
Considérant que dans sa demande à la commission départementale d’aide sociale de la Dordogne, la directrice de l’ESES de la Gironde soutient qu’ « une erreur d’interprétation de l’article L. 131‑2 CASF nous a conduit à attendre la complétude du dossier avant de l’adresser au conseil général. Durant cette période, nous étions dans l’attente de la notification MDPH amendement CRETON adéquat. » ; que toutefois, il résulte de ce qui précède que, compte tenu de la nécessité de respecter les procédures parallèles, dont l’une ne se substitue pas à l’autre, de demande d’aide sociale et de demande de « maintien » en établissement d’éducation spécialisée et, ainsi, lorsque l’assisté est admis aux frais de l’aide sociale sans solution de continuité au titre du « maintien CRETON » dans l’établissement d’éducation spécialisée, où il était auparavant pris en charge par l’assurance maladie, de déposer la demande de « maintien » dans les deux et/ou les quatre mois du début de celui-ci, la circonstance que Mme X… n’aurait disposé que d’un dossier incomplet ou inexact en ce qui concerne la décision de « maintien » de la CDAPH ne l’empêchant pas d’ailleurs de formuler dans les deux ou quatre mois du début du « maintien », une demande d’aide sociale, ce qu’elle n’a pas fait et qui lui demeure opposable dans ses relations avec le département de la Dordogne ;
Considérant que, pour pertinente certes qu’elle puisse être, la circonstance que l’établissement ait dispensé à l’assistée la prise en charge inhérente à son état depuis le début du « maintien » à compter de son 22e anniversaire demeure sans incidence sur les droits de celle-ci à bénéficier de l’aide sociale pour la période litigieuse, l’établissement accueillant les assistés, sans bénéficier d’une décision d’admission à l’aide sociale, devant déposer dans le délai réglementaire de deux ou quatre mois la demande d’aide sociale, sauf à assumer la prise en charge « à ses risques et périls » dans la mesure où il n’apparait pas juridiquement possible à la présente juridiction, en l’état des textes applicables, de sanctionner la position de certains départements refusant la prise en charge en amont, faute de respect du délai prévu à l’article R. 131‑2 du code de l’action sociale et des familles ;
Considérant que, comme il a été dit, les erreurs d’une précédente notification de la décision de la CDAPH quant à la structure de « maintien » et la période de celui-ci qui auraient conduit l’assistée à différer le dépôt de la demande d’aide sociale jusqu’à leurs rectifications ne sont pas opposables au département de la Dordogne pour l’application des dispositions de l’article R. 131‑2 ; que ces dispositions ne font, comme il a été dit également, aucune exception à la nécessité du dépôt de la demande dans les délais qu’elles fixent, courant de l’admission de fait dans l’établissement, lorsque le dossier d’aide sociale tel qu’il peut être constitué au cours de ces délais est incomplet ou erroné en ce qui concerne la décision de la CDAPH ; qu’il appartient seulement à l’établissement dans l’hypothèse où il serait amené à supporter le coût du déficit inhérent à l’absence de prise en charge de la période d’admission litigieuse, de solliciter de l’assisté et de ses représentants légaux le remboursement de la prise en charge assumée ou de mettre en cause, s’il s’y croit fondé, la responsabilité du groupement d’intérêt public MDPH à raison du fonctionnement de ses services dans l’instruction et la prise des décisions d’orientation au titre notamment du « maintien CRETON », quelle que puisse être la « faisabilité » respective des seules possibilités juridiquement ouvertes par les textes » ;
Considérant que la circonstance que la décision du président du conseil général de la Dordogne n’ait pas été notifiée à l’établissement n’a d’effet que sur le cours du délai de recours contentieux de celui-ci mais non sur le droit de l’assisté à l’aide sociale au titre de la période litigieuse ;
Considérant qu’en appel la directrice de l’ESES de la Gironde soutient que les parents et cotuteurs ont été informés en temps utile par l’établissement de la nécessité de retirer et constituer un dossier d’aide sociale auprès du centre communal d’action sociale de leur lieu de résidence, ce qui est confirmé par l’attestation de la mère et tutrice de l’assistée ; que toutefois, comme il résulte de ce qui précède, la carence de l’assistée à cet égard à accomplir les diligences qui réglementairement lui incombent seule, alors qu’elle a été prévenue par l’établissement de « maintien » de la nécessité d’y pourvoir dans les délais requis, n’est pas opposable au département de la Dordogne qui n’est, s’agissant de la demande d’aide sociale, juridiquement en relation qu’avec l’assistée alors même que le recours contentieux devant la commission départementale d’aide sociale est ouvert également à l’établissement ;
Considérant que de manière générale la directrice de l’ESES de la Gironde fait valoir que « les relations établies entre l’établissement et M. et Mme X… (parents et cotuteurs) sont respectueuses des principes applicables de la loi du 2 janvier 2002. Dans ce sens, l’application de l’article R. 131‑2 CASF doit s’interpréter dans le cadre de l’internormativité », alors qu’ « en aucun cas, la demande du retrait du dossier adressée à la famille n’a pu être contraignante » ; qu’elle en déduit qu’ayant informé en temps utile les parents et cotuteurs d’avoir à déposer dans le délai prévu à l’article R. 131‑2 courant du 12 février 2013 le dossier de demande d’aide sociale au centre communal d’action sociale, leur carence à le faire ne saurait lui être opposée « la demande formulée par l’établissement » étant « respectueuse du délai » ;
Mais considérant que la circonstance que l’établissement ait informé, comme c’est en général le cas en pratique, compte tenu de la capacité effective des assistés et de leurs représentants légaux à assumer les obligations qui leur sont
Considérant enfin que dans la mesure où la demande et la requête peuvent et sans doute doivent être interprétées comme se situant à tout le moins en partie sur un fondement « gracieux », la présente formation souhaite préciser qu’elle persiste à considérer, en l’état des jurisprudences du Conseil d’Etat Mme L… et Mme T…, que l’office du juge, fût-il de plein contentieux (objectif…), de l’aide sociale saisi d’une demande d’admission à l’aide sociale dont les conditions légales ne sont pas en tout ou, comme en l’espèce, en partie réunies ne lui permet pas d’admettre « à titre gracieux » un demandeur d’aide qui ne remplit pas les conditions légales d’octroi de cette aide et dont ainsi, le droit à l’aide sociale n’est pas ouvert ; qu’ainsi, les modalités de combinaison de l’usage respectif des pouvoirs de juge de la légalité et de juge de la remise ou de la modération, en fonction notamment des ressources et du comportement de l’assisté tels que résultant des décisions précitées n’ont lieu en l’état d’être envisagées que s’agissant de la récupération ou de la répétition de prestations déjà avancées par l’aide sociale mais que, par contre, s’agissant du droit à celle-ci, il n’apparaît ni possible ni même souhaitable de permettre au juge, pour pallier les insuffisances ou les ambiguïtés d’adaptation des textes d’aide sociale aux évolutions induites par l’intervention de décisions distinctes et préalables de la CDAPH, notamment dans le cadre du « maintien CRETON », de pourvoir à une « admission à titre gracieux » dont la commission centrale d’aide sociale croit pouvoir persister à considérer qu’elle n’est ni prévue, ni même impliquée par aucune disposition, ni aucun principe applicables à l’admission à l’aide sociale,
Art. 1er.
Art. 2.
Art. 3.
Délibéré par la commission centrale d’aide sociale dans la séance non publique, à l’issue de la séance publique du 16 octobre 2015 où siégeaient M. LEVY, président, Mme BROSSET-HOUBRON, assesseure, M. GOUSSOT, rapporteur.
Décision lue en séance publique le 16 octobre 2015 à 13 h 30.
La République mande et ordonne à la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Le présidentLe rapporteur
Pour ampliation,
La secrétaire générale de la commission centrale d’aide sociale,
M.-C. Rieubernet