Mots clés : Aide sociale aux personnes handicapées (ASPH) - Prestation de compensation du handicap (PCH) - Conditions relatives au recours - Moyen de légalité - Régularité - Compétence juridictionnelle
Dossier n^o 130222

Mme X...
Séance du 26 juin 2014

    Vu, enregistrée au secrétariat de la commission centrale d’aide sociale le 19 avril 2013, la requête présentée, pour Mme X... demeurant dans les Pyrénées-Atlantiques, par Maître TUCOO-CHALA, avocat, tendant à ce qu’il plaise à la commission centrale d’aide sociale annuler la décision du 15 février 2013 de la commission départementale d’aide sociale des Pyrénées-Atlantiques rejetant sa demande dirigée contre la décision du président du conseil général des Pyrénées-Atlantiques du 22 novembre 2012 rejetant son recours gracieux contre la décision du 6 août 2012 de répétition des arrérages de la prestation de compensation du handicap au titre de la période juillet 2008 juin 2012 pour un montant de 32 642,56 euros par les moyens que la commission départementale a considéré, à tort, que la décision contestée du 22 novembre 2012 n’avait pas à être motivée en application de la loi du 11 juillet 1979 ; que c’est également à tort qu’elle a jugé qu’elle n’était pas tenue de statuer sur les autres moyens développés oralement par Mme X... au motif qu’ils n’avaient pas été formulés de manière contradictoire avant « l’ouverture des débats », le contentieux étant lié par les précédents courriers adressés par son conseil au président du conseil général et notamment par le recours gracieux du 5 octobre 2012 ; qu’il n’est pas établi que la totalité de la majoration pour tierce personne (MTP) soit supérieure aux sommes effectivement dues à Mme X... au titre de l’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP), le droit d’option entre celle-ci et la prestation de compensation du handicap (PCH) ne lui ayant jamais été précisé ; que le délai de prescription ne pouvait être porté à cinq ans pour fausses déclarations, alors qu’il n’est pas établi qu’elle en aurait effectué ; qu’il appartenait à l’administration de lui expliciter la situation afin de lui permettre « d’appréhender normalement » les aides auxquelles elle était en droit de prétendre et que, faute de l’avoir fait, la responsabilité du conseil général est engagée ; que le montant de la prestation de compensation du handicap n’a pas été recalculé à partir du mois d’août 2012, compte tenu de l’attribution de la majoration pour tierce personne ;
    Vu la décision attaquée ;
    Vu, enregistré le 14 octobre 2013, le mémoire en défense du président du conseil général des Pyrénées-Atlantiques tendant au rejet de la requête par les motifs que conformément à l’article L. 245-1 du code de l’action sociale et des familles (pour la PCH) la majoration pour tierce personne d’une pension d’invalidité et l’allocation compensatrice pour tierce personne ne se cumulent pas ; qu’en cas de modification en cours de droit le président du conseil général ajuste à due concurrence le montant de la prestation servie (art. R. 245-62 du CASF) ; qu’il est établi que le montant mensuel versé au titre de la MTP était supérieur à l’ACTP, puis à la PCH aide humaine attribuée en 2009 ; que les services du conseil général ont eu connaissance en avril 2012, puis confirmation en juin 2012 d’un arrêt de la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail (CNITAAT) confirmant une décision du tribunal du contentieux de l’incapacité (TCI) décidant de l’attribution de la majoration pour tierce personne pour la période litigieuse ; que l’attribution de la majoration pour tierce personne n’a jamais été signalée par Mme X... au cours des multiples échanges téléphoniques, épistolaires et rendez vous entre elle-même et les services du conseil général ou ceux de la maison départementale des personnes handicapées dont tous les formulaires indiquent que tout changement de situation doit être signalé, plus précisément le formulaire unique de demande pour les personnes handicapées comporte une rubrique A7 où l’intéressé est invité à déclarer les rentes ou pensions d’invalidité perçues ainsi que la catégorie correspondante ; que dans le formulaire daté du 10 avril 2012, Mme X... a barré entièrement la zone alors qu’elle percevait déjà une pension d’invalidité de 3^e catégorie, le premier versement étant intervenu le 6 septembre 2011 ; que c’est ce défaut déclaratif qui a conduit le département à demander la répétition de l’indu au-delà de la période de deux ans ; que la commission de recours gracieux est une commission interne du département dite « commission consultative » chargée de l’examen de tous les recours gracieux concernant les prestations d’aide sociale et d’allocations aux personnes âgées et handicapées, dont les réclamations en matière d’indus ; que les règles de fonctionnement et les modalités de saisine ont été fixées par le département et qu’en matière d’exonération de dette, elle ne statue pas sans avoir connaissance de la situation financière du demandeur attestée par la production de justificatifs de ressources, afin de s’assurer que toute personne faisant état d’insolvabilité ou de ressources insuffisantes, pour s’acquitter d’une dette, justifie de sa situation ; que la commission centrale d’aide sociale appréciera, s’il lui plaît, de statuer sur les moyens non invoqués lors de la première instance ;
    Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
    Vu le code de l’action sociale et des familles ;
    Vu les décisions du Conseil constitutionnel n^o 2010-110 QPC du 25 mars 2011, notamment l’article 1^er de son dispositif et ses considérants 7 et 10, et n^o 2012-250 QPC du 8 juin 2012, notamment l’article 1^er, alinéa 3, de son dispositif ;
    Après avoir entendu à l’audience publique du 26 juin 2014, Mme ERDMANN, rapporteure, et après en avoir délibéré hors la présence des parties, à l’issue de la séance publique ;
    Considérant que le recours administratif préalable - gracieux ou hiérarchique - formulé contre une décision de répétition d’indu d’arrérages de l’allocation compensatrice pour tierce personne ou de la prestation de compensation du handicap présente un caractère facultatif ; qu’il s’ensuit que le requérant est tenu de contester tant la décision initiale que la décision prise sur recours administratif devant le juge et que faute, pour lui, de le faire à l’encontre de chacune des décisions, le juge n’est saisi valablement de conclusions que contre la décision critiquée ; qu’en l’espèce, il ressort très clairement des termes mêmes de la demande à la commission départementale d’aide sociale que Mme X... n’a contesté que la décision de rejet du recours gracieux, qu’elle avait formulé le 5 octobre 2012, en date du 22 novembre 2012 ; qu’en cet état, il n’appartient au juge ainsi saisi, comme l’a fait à bon droit la commission départementale d’aide sociale, de statuer que sur la décision contestée, observation faite que, dans le cas où cette décision viendrait à être annulée, il appartiendrait, s’il s’y croit fondé, au demandeur d’en tirer les conséquences quant à la décision initiale de répétition revivant par l’effet de l’annulation de la décision prise sur le recours gracieux notamment quant à la formulation d’un recours contentieux postérieurement à cette annulation ; qu’en la présente instance, il n’y a donc lieu d’examiner que les conclusions formulées contre la décision du 22 novembre 2012 ;
    Considérant que dans sa demande à la commission départementale d’aide sociale des Pyrénées-Atlantiques en date du 4 janvier 2013, non seulement Mme X... ne contestait que la décision du 22 novembre 2012, mais en outre ne soulevait que deux moyens selon lesquels, en premier lieu la signataire de la décision distincte de celle initiale du 6 août 2012 ne justifiait d’aucune délégation du président du conseil général pour statuer, en deuxième lieu la décision de rejet du recours gracieux ne comportait aucune motivation ; que si, par ailleurs, la requérante faisait état d’une lettre du 26 septembre 2012 du président du conseil général portée à sa connaissance par une autre lettre du 10 octobre 2012 et lui impartissant de fournir diverses pièces relatives à sa situation personnelle faute de quoi son recours administratif « gracieux » (au sens de préalable au recours contentieux) et qui n’avait soulevé que des moyens contentieux et non « gracieux à l’encontre de la décision du 6 août 2012 serait classé sans suite, il est constant qu’en définitive tel n’a pas été le cas et que l’administration a finalement statué par la décision attaquée sur le recours administratif « gracieux » comportant uniquement des moyens de nature contentieuse (et non « gracieuse » au sens d’une demande de remise ou de modération) ; qu’ainsi le rappel des demandes formulées, selon la requérante, à tort en cours d’instruction du recours gracieux ne pouvait constituer un moyen de droit et la commission départementale d’aide sociale a pu, à bon droit, s’abstenir d’y statuer ; que de même, en mentionnant, comme le rappelle la demande à la commission départementale d’aide sociale, qu’il appartenait à la requérante de prendre contact avec le payeur départemental pour obtenir un plan d’étalement de sa dette, l’administration s’est bornée à rappeler une possibilité ouverte en l’état à Mme X... et le rappelle dans la demande à la commission départementale d’aide sociale, qu’elle considérait n’avoir pas à prendre contact avec le payeur, ne saurait être davantage considéré comme un moyen de droit formulé à l’encontre des seules conclusions de la demande au premier juge tendant à l’annulation de la seule décision du 22 novembre 2012 ;
    Considérant ainsi que, devant le premier juge pour contester cette décision, Mme X... n’a soulevé que deux moyens de légalité externe relatifs à la compétence de l’auteur de la décision attaquée et à la motivation de celle-ci ;
    Considérant que c’est à bon droit que le premier juge n’a statué que sur ces moyens alors même que le conseil de Mme X... avait développé oralement des moyens de fond qu’il reprend dans sa requête d’appel ; que, contrairement à ce que Mme X... soutient dans celle-ci, la circonstance que ces moyens avaient été formulés dans le recours gracieux du 5 octobre 2012 rejeté par la décision attaquée du 22 novembre 2012 ne pouvait imposer au premier juge d’y statuer alors qu’ils n’avaient pas été repris devant lui par une demande qui ne comportait que les deux moyens de légalité externe relatifs aux vices propres de la décision critiquée ci-dessus rappelés ;
    Considérant que l’article 4 de l’arrêté du président du conseil général des Pyrénées-Atlantiques en date du 12 octobre 2012, arrêté dont il n’est pas allégué qu’il n’aurait pas fait l’objet, à la date de la décision de rejet du recours gracieux seule attaquée, d’une publication régulière le rendant opposable aux tiers, portant délégation de signature aux agents de la direction générale adjointe de la solidarité départementale - direction de l’autonomie - dispose à son article 4 que : « délégation de signature est donnée à Mme A..., Chef de service des prestations sociales à l’autonomie, à l’effet de signer dans ce domaine », d’une part diverses décisions d’« administration générale », d’autre part, outre des décisions en matière de « personnel » et « d’achats », des « actes spécifiques » (4^o) au nombre desquelles « les décisions portant retrait d’attribution ou suspension pour l’ensemble des prestations d’aide sociale à l’autonomie » ; qu’il y a lieu de considérer que les décisions prises sur recours gracieux contre les décisions ainsi mentionnées par l’arrêté relèvent également de la compétence du délégataire désigné pour prendre la décision initiale correspondante ;
    Considérant qu’au sens et pour l’application de l’arrêté du président du conseil général, il n’y a pas lieu de retenir une interprétation littérale des dispositions précitées au regard des notions juridiques de « retrait » et de « révision » (pour l’avenir), la décision attaquée ne « retirant » pas au sens strict, à tout le moins, la décision initiale d’attribution de l’allocation compensatrice pour tierce personne, mais qu’en réalité les dispositions précitées de l’article 4 de l’arrêté du 12 octobre 2012 relatives aux « actes spécifiques » doivent être regardées, bien qu’elles ne visent expressément que le « retrait » ou la « suspension », comme comportant également dans la réalité de leurs énonciations, sinon dans leur forme même, délégation de signature pour les décisions de la nature de celle de répétition de l’espèce et ainsi, comme il a été dit, également pour statuer sur les recours administratifs gracieux préalables formulés contre de telles décisions ; qu’il suit de là que le moyen tiré de l’incompétence de la signataire de la décision attaquée, faute d’avoir bénéficié d’une délégation de signature pour la prendre, doit être, en admettant même que compte tenu de la rédaction dudit article la décision de l’espèce ne rentre pas dans la catégorie des actes « d’administration générale », écarté et Mme X... n’est pas fondée à se plaindre de ce que la commission départementale d’aide sociale ne l’ait pas retenu ;
    Considérant que les dispositions de la loi du 11 juillet 1979, dont le premier juge a, avec raison, même bienveillante, admis qu’elles devaient être regardées comme invoquées au soutien du moyen tiré du défaut de motivation de la décision seule attaquée du 22 novembre 2012, ne sont applicables qu’aux décisions de rejet qu’elles visent et non à celles qui se bornent à rejeter des recours administratifs contre de telles décisions ; qu’ainsi, en cas de recours administratif préalable facultatif, le respect dans la décision initiale de l’exigence de motivation dispense l’autorité saisie du recours gracieux de remotiver en la forme la décision de rejet d’un tel recours ; qu’en l’espèce la décision initiale du 6 août 2012 était suffisamment motivée ; qu’ainsi le moyen tiré du défaut de motivation de la décision attaquée du 22 novembre 2012 ne peut être qu’écarté ;
    Considérant que, comme il a été relevé ci-dessus, Mme X... soulève en appel des moyens de légalité interne (au nombre de cinq) mettant en cause le principe et le quantum de la répétition litigieuse ;
    Considérant que, dans la jurisprudence de la présente formation de jugement, sont regardés comme reposant sur des causes juridiques distinctes, en appel, les moyens mettant en cause la régularité de la décision du premier juge d’une part, les moyens de légalité externe relatifs aux vices propres de la décision administrative critiquée d’autre part, les moyens de légalité interne relatifs aux droits de l’assisté à l’aide sociale ou à l’absence de droit de l’administration à répéter ou à récupérer les prestations qu’elle a versées enfin ; que, comme il a été dit, Mme X... n’a soulevé en première instance à l’encontre de la décision seule attaquée que des moyens de légalité externe relatifs à ses vices propres en ce qui concerne la compétence de l’auteur de l’acte et sa motivation ; qu’elle ne saurait être regardée comme recevable en appel à soulever des moyens fondés sur une cause juridique distincte de la nature des cinq moyens qu’elle entend dorénavant formuler devant la commission centrale d’aide sociale pour contester la répétition sur le fond ;
    Considérant, il est vrai, que dans sa décision Mme L... du 27 juillet 2012, qui, en tout cas en matière d’aide sociale générale (aides aux personnes handicapées et aux personnes âgées), n’a jamais été explicitée depuis lors par une décision motivée de la juridiction régulatrice, le Conseil d’Etat a décidé que le juge de la répétition d’indus devait, lorsqu’il avait, comme en l’espèce, écarté les moyens de légalité externe relatifs aux vices propres de la décision administrative critiquée, « statuer sur les droits de l’intéressé sur lesquels l’administration s’est prononcée afin de les fixer lui-même et d’annuler ou de réformer s’il a lieu cette décision » ;
    Mais considérant que la présente formation de jugement, jusqu’à infirmation éventuelle de cette position par le Conseil d’Etat, considère que pour générale qu’elle puisse être une telle formulation ne saurait la contraindre à statuer d’office sur la situation de Mme X... quant au fond pas davantage que le premier juge qui n’était, comme il a été dit, régulièrement saisi d’aucun moyen de légalité interne n’était quant à lui tenu de le faire ; qu’en effet, la circonstance que, en cas d’absence de vices propres reconnus de la décision de répétition, il appartienne au juge de statuer sur les droits de l’assisté et de l’administration en réformant ou annulant la décision critiquée ne saurait, selon elle, contraindre le juge à statuer sur le fond, alors qu’il n’est pas saisi dans la procédure écrite devant une juridiction administrative de quelconques moyens de droit et de fait mettant en cause la légalité à ce titre de la répétition et qu’ainsi, c’est avec raison, comme il a été dit, que le premier juge a refusé d’examiner les moyens de fond soulevés seulement oralement à l’audience ; que, s’agissant du juge d’appel, dorénavant saisi expressément et en eux-mêmes de tels moyens dans la requête d’appel, il lui appartient de les rejeter au motif ci-dessus évoqué qu’ils reposent sur une cause juridique distincte de ceux uniquement valablement formulés en première instance ; qu’admettre une solution contraire reviendrait à imposer à la juridiction d’aide sociale, juridiction, ainsi qu’il n’est pas interdit de le relever ici à nouveau, la plus dépourvue de moyens qui soit, de se substituer aux parties pour faire valoir leurs droits en méconnaissance, selon la présente formation de jugement, de la règle cardinale selon laquelle, sous réserve des moyens d’ordre public non en cause en l’instance, le juge statue dans la limite des conclusions et moyens des parties et, en tout cas, n’examine le droit de l’assisté à la prestation que s’il est expressément et valablement, du point de vue juridique, invoqué en première instance et/ou en appel ; qu’il ne lui appartient pas, par contre, de se substituer au requérant pour statuer sur des droits qui ne sont pas contestés, dès lors que ne sont utilement critiqués que les vices propres de la décision administrative attaquée sur lesquels il a été ci-dessus statué ; que toute solution contraire conduirait à un déséquilibre de l’office du juge et, notamment, lorsque, comme en l’espèce, le juge - et également le juge de l’aide sociale - ne statue, fut-il juge de plein contentieux, que sur des litiges dont il est saisi, sauf, dans des conditions pratiques d’ailleurs difficilement gérables, à se substituer, d’une part, au requérant et d’autre part, à l’administration en tranchant un litige dont il n’est pas saisi ; qu’ainsi ces considérations tant de droit que d’opportunité conduisent à ne pas statuer en l’espèce, après avoir écarté les seuls moyens de légalité externe déjà écartés par le premier juge et les moyens de légalité interne soulevés en appel mais irrecevables, sur les droits de l’administration et de Mme X... ;
    Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède, que la requête de Mme X... ne peut être que rejetée ;

Décide

    Art. 1^er.  -  La requête de Mme X... est rejetée.
    Art. 2.  -  La présente décision sera notifiée à Mme X..., à Maître TUCOO-CHALA, pour information, et au président du conseil général des Pyrénées-Atlantiques. Copie en sera adressée au secrétariat de la commission départementale d’aide sociale des Pyrénées-Atlantiques et à la ministre des affaires sociales et de la santé.
    Délibéré par la commission centrale d’aide sociale dans la séance non publique, à l’issue de la séance publique du 26 juin 2014 où siégeaient M. LEVY, président, Mme LE MEUR, assesseure, Mme ERDMANN, rapporteure.
    Décision lue en séance publique le 26 juin 2014, à 19 heures.
    La République mande et ordonne à la ministre des affaires sociales et de la santé, et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour ampliation
La secrétaire générale
de la commission centrale d’aide sociale,
M.-C.  Rieubernet