Dossier n^o 120894

M. X...
Séance du 28 juin 2013

    Vu, enregistrée au secrétariat de la commission centrale d’aide sociale le 3 octobre 2012, la requête présentée par le préfet de la Haute-Savoie tendant à ce qu’il plaise à la commission centrale d’aide sociale de désigner l’autorité débitrice de l’aide sociale pour la prise en charge des frais d’hébergement de M. X... à la résidence L... de Haute-Savoie par les moyens que l’UDAF du Rhône a sollicité, pour M. X..., une demande de prise en charge par l’aide sociale de ses frais de séjour à la résidence L... de Haute-Savoie à compter du 11 octobre 2011 ; que sa dernière adresse connue est le foyer D... dans le Rhône ; qu’il a été hospitalisé à plusieurs reprises à l’hôpital H... du Rhône ; que l’UDAF a contacté en vain divers établissements de la région, mais que seule la résidence du L... de Haute-Savoie a accepté l’admission de l’intéressé ; qu’en date du 28 mars 2012 l’UDAF a adressé le dossier au conseil général de la Haute-Savoie ; qu’en date du 24 juillet 2012 celui-ci a notifié à M. X... le rejet de sa demande de prise en charge au motif que, « conformément à l’article L. 111-3 du code de l’action sociale et des familles, M. X... n’a pas acquis de domicile de secours en Haute-Savoie » ; que le dossier a donc été renvoyé à l’UDAF par le conseil général ; qu’en date du 30 juillet 2012 l’UDAF a alors adressé le dossier au préfet du Rhône qui le lui a retourné le 20 août 2012 en précisant que ce dossier devait être transmis au préfet de la Haute-Savoie, ce qui a été fait le 23 août 2012 ; que conformément à sa demande, le service des impôts du Rhône a transmis les avis d’imposition 2010 et 2011 portant l’adresse foyer D.. dans le Rhône et l’avis 2012 sur lequel est mentionné l’adresse de la résidence du L... de Haute-Savoie ; que l’alinéa 3 de l’article L. 121-1 du code de l’action sociale et des familles prévoit que « les prestations légales d’aide sociale sont à la charge du département dans lequel les bénéficiaires ont leur domicile de secours, à l’exception des prestations énumérées à l’article L. 121-7 » ; que si l’on considère le tableau détaillé émanant de la direction générale de l’action sociale transmis aux préfets le 8 avril 2005 apportant les éléments déterminants à la compétence du département et de l’Etat au regard des règles de domicile de secours et de résidence, la situation présentée s’appuie sur ce tableau et déroge à la règle de l’article du code de l’action sociale et des familles précité ; que le rapport de Mme D..., gérante de tutelle, indique que M. X... a été admis le 11 octobre 2011 à la résidence L... de Haute-Savoie ; que la régularisation d’arriérés de pensions de retraite de l’intéressé a permis le règlement des frais d’hébergement au moins jusqu’à la date de la demande d’aide sociale, soit le 28 mars 2012 ; que de ce fait, à la date de la demande d’aide sociale, il constate que M. X... n’a effectivement pas acquis de domicile de secours à la résidence L... de Haute-Savoie mais y a acquis une résidence stable et fixe de par la durée de l’hébergement et était hébergé à titre payant dans cette structure depuis son admission ;
    Vu la décision du président du conseil général de la Haute-Savoie du 24 juillet 2012 de rejet de la prise en charge des frais d’hébergement de M. X... en unité de soins de longue durée à compter du 11 octobre 2011 ;
        Vu, enregistré le 4 mars 2013, le mémoire en défense du président du conseil général de la Haute-Savoie tendant au rejet de la requête par les motifs que conformément à l’article L. 111-3 du code de l’action sociale et des familles : « les personnes pour lesquelles aucun domicile fixe ne peut être déterminé ont droit aux prestations d’aide sociale » dont la charge incombe à l’Etat, celles-ci ayant un domicile de secours non plus départemental mais national ; qu’en l’espèce, au regard des éléments d’informations connus concernant le parcours de M. Amar X..., il apparaît clairement que ce dernier relève des dispositions de cet article concernant la prise en charge de ses frais d’hébergement et d’entretien en unité de soins longue durée à la résidence L... de Haute-Savoie depuis son entrée dans cet établissement le 11 octobre 2011 ; que cette structure est en effet un établissement médico-social au sens du 6^o de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles ; que, dès lors, dans le respect des termes de l’article L. 122-2 dudit code qui dispose que le séjour dans les établissements sanitaires ou sociaux sont sans effet sur le domicile de secours, M. X... n’a pas acquis de domicile de secours en unité de soins de longue durée (USLD) ; qu’il convient de déterminer quelle était la situation de M. X... avant son entrée dans cet établissement ; qu’un courrier du 28 mars 2012, transmis avec le dossier d’aide sociale, rédigé par l’UDAF du Rhône, indique clairement que M. X... est « sans domicile fixe », qu’elle ne lui connaît « aucune adresse de domicile de secours » et qu’il est « marginalisé depuis longtemps » ; que ce courrier fait ressortir que M. X... a vécu un parcours d’errance, avant son entrée en établissement dans le département du Rhône, ponctué par un suivi régulier par le centre hospitalier psychiatrique « V... » dans le Rhône, établissement sanitaire non acquisitif de domicile de secours, conformément à l’article L. 122-2 précité ; qu’il est précisé que c’est dans une situation d’urgence qu’il a été accueilli dans le département de la Haute-Savoie où il n’a pas vécu, avant son entrée en établissement, ne remplissant pas non plus la condition d’acquisition d’une résidence habituelle de trois mois dans un département pour pouvoir prétendre à un domicile de secours en Haute-Savoie ; qu’il ressort ainsi clairement que M. X... a bien un domicile de secours national relevant d’une prise en charge par l’Etat ; que les éléments complémentaires indiqués dans la requête introductive d’instance devant la commission centrale d’aide sociale par le préfet de la Haute-Savoie ne font que confirmer le fait que M. X... est sans domicile fixe au sens de l’article L. 111-3 du code de l’action sociale et des familles ; qu’il est ainsi indiqué dans la requête que la dernière adresse connue de M. X..., avant son admission en établissement, était le foyer D..., établissement social, non acquisitif de domicile de secours, destiné aux personnes sans domicile fixe ; que cette information vient étayer le parcours d’errance de M. X... ; qu’il convient de souligner que les dispositions relatives à la détermination du domicile de secours telles que définies par le code de l’action social et des familles sont spécifiques à l’aide sociale et sans rapport avec la notion de domicile fiscal retenue par les services fiscaux ; qu’ainsi le fait que la dernière adresse qui figure sur l’avis d’imposition de M. X... soit celle de l’USLD située dans le département de la Haute-Savoie est sans incidence sur les règles permettant de déterminer le domicile de secours ; que de même le fait que M. X... ait d’abord contribué avec ses propres deniers au financement de son établissement n’a également aucun effet sur les règles permettant de déterminer son domicile de secours ; que la jurisprudence de la commission centrale d’aide sociale est constante sur ce point et indique clairement que : « le séjour même prolongé dans un établissement sanitaire et social n’est pas de nature à faire acquérir aux personnes qui en sont dépourvues un domicile de secours situé dans cet établissement ; qu’il y a lieu dès lors, nonobstant leur séjour au sein de l’établissement social, de mettre à la charge de l’Etat la dépense résultant de leur admission au bénéfice de l’aide sociale » (CCAS 9 juin 2008, dossier 071581) ; qu’en conséquence le président du conseil général considère que la situation de M. X... ne relève pas des dispositions de l’article L. 122-1 du code de l’action sociale et des familles, mais bien de celles fixées par l’article L. 111-3 dudit code laissant ainsi à la charge de l’Etat la charge de ses frais d’hébergement et d’entretien à la résidence L... de Haute-Savoie ;
    Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
    Vu le code de l’action sociale et des familles ;
    Vu la décision du Conseil constitutionnel n^o 2012-250 QPC du 8 juin 2012, notamment l’article 1^er, alinéa 3, de son dispositif ;
    Après avoir entendu à l’audience publique du 28 juin 2013 Mme ERDMANN, rapporteure, et après en avoir délibéré hors la présence des parties, à l’issue de la séance publique ;
    Considérant que la carence systématique et persistante à appliquer les dispositions pourtant littéralement claires de l’article R. 131-8 du code de l’action sociale et des familles des différentes structures publiques et privées concourant à la présentation au juge des dossiers d’aide sociale dans le cadre des litiges opposant l’Etat aux départements rend difficilement gérable la gestion des dossiers d’imputation financière des dépenses d’aide sociale de la sorte ; qu’en l’espèce, tel est à nouveau le cas ;
    Considérant qu’il est clair que les dispositions de l’article R. 131-8 relatives à l’imputation financière des dépenses d’aide sociale sont distinctes, et en quelque mesure indépendantes, tout comme le sont celles des articles L. 122-1 sq. des dispositions relatives dans les rapports entre l’assisté et les collectivités d’aide sociale au droit des demandeurs à l’aide sociale ; qu’il s’ensuit que se trouve constamment posée la question de savoir, lorsqu’une collectivité d’aide sociale ne les respecte pas mais se borne à notifier à l’assisté une décision de refus de prise en charge pour absence d’imputabilité financière de la dépense à ladite collectivité, sans que ne soit pour autant contesté le droit à l’aide sociale, si un litige subséquent d’imputation financière des dépenses peut, lorsque le demandeur à la suite du refus saisit une autre collectivité d’aide sociale, être valablement initié devant la commission centrale d’aide sociale statuant dans le cadre des dispositions de l’article L. 134-3 du code de l’action sociale et des familles ;
    Considérant que l’UDAF du Rhône, en charge de la mesure de protection de M. X..., a déposé le 28 mars 2012 auprès du président du conseil général de la Haute-Savoie (sur imprimé du département du Rhône mais peu importe) une demande d’aide sociale pour M. X..., tout en relevant dans cette demande que celui-ci était sans domicile fixe ; que le 24 juillet 2012, sans saisir le préfet conformément à l’article R. 131-8, le président du conseil général de la Haute-Savoie s’est borné à notifier à l’UDAF du Rhône une décision de rejet de la demande au motif que M. X... relevait de l’article L. 111-3 du code de l’action sociale et des familles ; que l’UDAF du Rhône a alors saisi le préfet du Rhône le 30 juillet 2012 ; que celui-ci lui a retourné sa demande le 20 août 2012 en lui indiquant qu’il lui appartenait de saisir le préfet de la Haute-Savoie ; que l’UDAF du Rhône a procédé à cette saisine le 23 août 2012 ; que par requête, enregistrée le 3 octobre 2012, le préfet de la Haute-Savoie saisit la commission centrale d’aide sociale au titre de l’article L. 134-3 en se bornant à faire valoir que l’article L. 111-3 du code de l’action sociale et des familles n’est pas opposable, alors même que l’absence de domicile de secours n’est pas contestée, dès lors que la résidence de M. X... dans l’établissement d’accueil dans lequel il avait été admis le 11 octobre 2011 à titre payant avant qu’il ne dépose, après avoir épuisé ses fonds, la demande d’aide sociale précitée, avait bien duré plus de trois mois à la date de la demande d’aide sociale ;
    Considérant que si, comme le fait valoir le président du conseil général de la Haute-Savoie, cette argumentation de fond méconnaît la jurisprudence dorénavant constante de la présente juridiction selon laquelle, d’une part, la résidence dans un établissement « social et médico-social » est sans effet sur le droit à l’aide sociale, dès lors que le 2^o de l’article L. 122-1 n’est pas applicable au demandeur qui ne peut se prévaloir du 1^o du même article, d’autre part, que la circonstance qu’à l’origine l’admission dans un établissement intervienne à titre payant demeure sans incidence sur l’absence d’acquisition par l’accueil ainsi ménagé dans cet établissement d’un domicile de secours dans le département d’implantation de celui-ci ;
    Considérant que, et préalablement, se posent dans l’ordre d’examen des questions par le juge les deux questions de savoir, d’une part, s’il faut opposer au préfet de la Haute-Savoie la forclusion de sa requête à raison de sa saisine du juge plus d’un mois après qu’il ait été rendu destinataire par l’intermédiaire de M. X... de la position du président du conseil général de la Haute-Savoie, qui pourtant ne l’avait jamais autrement saisi dans le respect du I de l’article R. 131-8 du code de l’action sociale et des familles, d’autre part, en admettant qu’il ne faille pas le faire, s’il appartient au juge de statuer néanmoins sur le fond sans tirer aucune conséquence de la carence de l’autorité départementale à appliquer les dispositions dudit I ;
    Considérant que le code de l’action sociale et des familles institue deux catégories de dispositions qui sont différentes, distinctes et dans une certaine mesure parallèles (même si ce dernier qualificatif peut être récusé dans la mesure où rien ne paraît empêcher une collectivité d’aide sociale de rejeter une demande dont elle est saisie dans ses rapports avec le demandeur au motif que sa situation ne relève pas financièrement d’elle), les unes relatives au droit du demandeur d’aide quant au bénéfice de l’aide sociale, les autres relatives à l’imputation financière de la dépense ; que tant les dispositions des articles L. 122-1 sq. que celles de l’article R. 131-8 font relever ce second litige dérivé d’imputation financière d’une procédure et de règles distinctes ; qu’ainsi il y a lieu d’admettre que la collectivité d’aide sociale saisie qui s’abstient, même en notifiant au demandeur une décision de rejet pour absence d’imputabilité financière, de saisir la collectivité qu’elle estime financièrement compétente conserve, alors même que c’est bien cette collectivité qu’elle aurait ainsi dû saisir qui est en charge de la dépense, la charge dont il s’agit faute d’avoir procédé à cette saisine ; qu’en effet procéder autrement conduirait le juge à avaliser systématiquement les scénarios infiniment variés selon lesquels tant les organismes en charge de mesures de protection que, surtout, les agents en charge des dossiers dans les services des collectivités d’aide sociale méconnaissent les dispositions de l’article R. 131-8 et à rétablir d’office, au motif (en règle générale et en tout cas dans la présente instance) que rien n’est contesté par les parties, la situation comme si avaient été appliquées des règles qui ne l’ont pas été alors qu’il est d’intérêt général que le juge prête la main à ce que les collectivités d’aide sociale veuillent bien appliquer ces règles et ce, non pour de simples raisons de formalisme juridique, mais parce que substantiellement les règles relatives à l’imputation financière de la dépense doivent demeurer distinctes de celles de l’admission à l’aide sociale et que le litige d’imputation financière doit demeurer un litige distinct et dérivé entre collectivités d’aide sociale du litige principal entre le demandeur et « l’aide sociale » relatif aux droits du demandeur à l’aide sociale ;
    Considérant que, comme il suit de ce qui précède, la commission centrale d’aide sociale entend, quant à elle, faire respecter strictement par les collectivités d’aide sociale les modalités de leurs saisines respectives puis de sa saisine dans le cadre et pour l’application de l’article R. 131-8 ; qu’en conséquence, d’une part, le moyen tiré de ce que la collectivité initialement saisie n’a pas respecté ces dispositions est d’ordre public, la carence de saisine de la collectivité estimée en charge de la dépense étant assimilable à la carence d’un recours administratif préalable obligatoire, d’autre part, en l’espèce, il est constant que le président du conseil général de la Haute-Savoie n’a pas satisfait aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article R. 131-8, enfin, que, dans ce cadre, il n’y a pas lieu, dans l’ordre d’examen des questions, d’opposer préalablement au préfet de la Haute-Savoie, alors qu’aucun préfet n’a jamais été saisi par le président du conseil général de la Haute-Savoie, les dispositions du même article imposant au préfet ainsi saisi de saisir la commission centrale d’aide sociale dans le mois de la notification de cette saisine ;
    Considérant ainsi, en définitive et compte tenu de l’ordre d’examen des questions par le juge, d’une part, qu’il n’y a pas matière en l’espèce à application des dispositions de l’article R. 131-8 sanctionnant d’irrecevabilité, quant au délai, la saisine de la commission centrale d’aide sociale plus d’un mois après la réception par une collectivité d’aide sociale de la transmission du dossier par une collectivité saisie par le demandeur d’aide au motif que la demande relève de sa compétence financière, d’autre part, que préalablement à l’examen sur le fond du droit de la question de savoir si la situation de M. X... relève des dispositions de l’article L. 122-1 sq. ou de celles de l’article L. 111-3, il y a lieu préalablement pour le juge de soulever l’absence de toute saisine par le département de la Haute-Savoie de l’Etat par une saisine assimilable à un recours administratif préalable obligatoire, dont ne saurait tenir lieu la décision de refus opposée au demandeur au motif de la compétence financière dudit Etat et en conséquence de constater que les frais d’aide sociale litigieux demeurent, avant tout examen sur le fond, à la charge du département de la Haute-Savoie ;
    Considérant, enfin, qu’en admettant même que la décision de refus du 24 juillet 2012 opposée à l’UDAF de la Haute-Savoie par le président du conseil général de la Haute-Savoie comportât l’indication des voies et délais de recours (le verso n’est pas au dossier de la CCAS), cette circonstance n’aurait pas pour effet de rendre sans objet, à la date de la saisine de la commission centrale d’aide sociale, la requête de l’Etat, dès lors que l’aide sociale a été refusée, non en l’absence de droit du demandeur à son bénéfice, mais uniquement en raison du refus d’imputation financière de la dépense au département ;
    Considérant qu’il y a lieu, dès lors, de laisser la charge des frais litigieux au département de la Haute-Savoie,

Décide

    Art. 1^er.  -  Les dépenses d’aide sociale exposées pour la prise en charge des frais d’hébergement et à l’entretien pour les personnes âgées de M. X... à la résidence L... de Haute-Savoie sont à la charge du département de la Haute-Savoie.
    Art. 2.  -  La présente décision sera transmise à la ministre des affaires sociale et de la santé, à qui il revient d’en assurer l’exécution.
    Délibéré par la commission centrale d’aide sociale dans la séance non publique, à l’issue de la séance publique du 27 avril 2012 où siégeaient M. LEVY, président, Mme THOMAS, assesseure, Mme ERDMANN, rapporteure.
    Décision lue en séance publique le 16 juillet 2013.
    La République mande et ordonne à la ministre des affaires sociales et de la santé, et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour ampliation,
La secrétaire générale
de la commission centrale d’aide sociale,
M.-C. Rieubernet